STS, 8 de Julio de 1999
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| Número de Recurso | 4644/1993 |
| Fecha de Resolución | 8 de Julio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Julio de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por el Ayuntamiento de Almería, representado por el Procurador D. José Granados Weil y por la entidad mercantil Desarrollos Urbanos de Almería, S.A. (DURSA), representada por el Procurador D. Carlos Mairata Laviña, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 28 de junio de 1993, sobre acuerdo de aprobación definitiva de Plan Parcial.
Por acuerdo de 10 de julio de 1990 el Ayuntamiento de Almería aprobó definitivamente el Plan Parcial de Ordenación del Sector nº 8 del Plan General de Ordenación urbana de dicho municipio, e interpuesto contra él recurso de reposición por D. Jose Antonio , no ha sido resuelto expresamente.
Contra la anterior resolución se interpuso por D. Jose Antonio , recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, con el nº 265/91, en el que recayó sentencia de fecha 28 de junio de 1993, por la que rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por la parte codemandada, se estimó el recurso interpuesto y se anuló el acto administrativo impugnado.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales se ha señalado para la votación y fallo el dia 1 de julio de 1999, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
La entidad mercantil DURSA, que promovió el Plan Parcial de Ordenación del Sector nº 8 del Plan General de Ordenación Urbana de Almería, y el Ayuntamiento de esta ciudad, interponen recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 28 de junio de 1993, que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jose Antonio contra el acuerdo del Ayuntamiento de Almería de 10 de julio de 1990 que aprobó definitivamente dicho plan, lo anuló por no haberse publicado en aquella fecha en el Boletín Oficial correspondiente las Normas Urbanísticas del Plan General del que aquél era desarrollo.
En primer lugar la entidad mercantil DURSA opone, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de diciembre de 1956 (LJ), que la Sala de instancia ha infringido el artículo 82 LJ puesto que el recurso se ha estimado en función de una pretensión que debió haber sido declarada inadmisible, por constituir una cuestión nueva que el recurrente no había planteado previamente en vía administrativa, a saber, la relativa a la falta de publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Almería, en la fecha en que se aprobó definitivamente el plan parcial queda lugar al presente proceso, de las normas urbanísticas del plan general que le sirve de cobertura.
Aunque el acuerdo recurrido en reposición y en este recurso sea el mismo, DURSA contrapone las peticiones formuladas en aquél y en su escrito de formalización de la demanda y concluye que en esta última existe una desviación de lo solicitado en el recurso de reposición, que no debió ser examinada por el Tribunal "a quo". Así, frente a la solicitud de nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Almería de 10 de julio de 1990, común en ambos escritos, en el recurso de reposición se precisa que la nulidad deriva de que D. Jose Antonio no había prestado consentimiento a la inclusión de sus terrenos en el ámbito del plan parcial recurrido y a resultar improcedente esa inclusión por existir accidentes físicos insalvables que hacían practicamente imposible esa integración. Sin embargo, claramente se aprecia que tales expresiones no representan otra cosa que la indicación de los motivos en que se fundaba la única petición efectuada en vía administrativa, que fue la de la anulación del citado acuerdo de 10 de julio de 1990, y esta es la pretensión que también se ha ejercitado en vía judicial, sin mas que añadir a los indicados motivos el derivado de la falta de publicación del plan general de cobertura, algo que resulta perfectamente compatible con la naturaleza revisora de esta Jurisdicción, y expresamente autorizado por el artículo 69.1 LJ.
Como segundo motivo de casación opone DURSA que la sentencia de instancia ha interpretado erróneamente le artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) puesto que, según establece dicho precepto, lo que ha de ser objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Provincia son las Normas de los Planes Urbanísticos, pero no los demás documentos que los componen, memoria y estudios complementarios, planos, programa de actuación y estudio económico y financiero, y así es, efectivamente. Lo que sucede es que la entidad recurrente mantiene que el desarrollo por un Plan Parcial del suelo urbanizable programado en nada se ve afectado por la falta de publicación de las Normas Urbanísticas del Plan General, ya que aquel suelo consta en sus planos o parte gráfica, y, así planteado, este motivo ha de ser rechazado, porque, como ya ha declarado esta Sala en sentencia de 20 de mayo del presente año, al formularlo se olvida que, según el artículo 11.2 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS), las Normas del Plan General definen para el suelo urbanizable los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio, establecen, según sus categorías, una regulación genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad, y fijan los programas de desarrollo a corto y medio plazo. Y todas estas determinaciones forman parte de las Normas Urbanísticas del Plan, así que la no publicación de estas frusta su eficacia también para el suelo urbanizable programado. (Buena prueba de ello es que, en efecto, las Normas del Plan General, ahora publicadas, contienen desde el artículo 4.1.1. hasta el 4.5.2 toda una regulación detallada del suelo urbanizable.
Ambas partes recurrentes coinciden en el último de los motivos de casación opuestos a la sentencia de instancia. Aun aceptando la necesidad de publicación de las normas de los planes urbanísticos, sostienen que la falta de publicación, puesto que ésta no es sino una condición de la eficacia del plan, no puede determinar la nulidad de pleno derecho del instrumento de desarrollo aprobado antes de la publicación del Plan General, por lo que dicho defecto sería subsanable, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, si, como ha sucedido en el presente caso, en el momento en que se dictó la sentencia de instancia ya se había realizado esa publicación oficial. La entidad DURSA invoca expresamente como preceptos infringidos por la sentencia de instancia el artículo 47.1. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA) en relación con el 70.2 LBRL, y el Ayuntamiento de Almería, parece referirse también a aquél, pues aunque de forma confusa mezcla ideas sobre la nulidad de pleno derecho, la convalidación y la retroactividad, argumenta que la publicación posterior del Plan General convalida los actos de aplicación de éste dictados con anterioridad, en este caso la aprobación definitiva del Plan Parcial, ya que éste no era nulo de pleno derecho, como el Tribunal de instancia había declarado para no aplicar la convalidación.
Como ya dijimos en la sentencia antes citada, de 20 de mayo del presente año, esta argumentación es equivocada. Y lo es porque los Planes de Urbanismo tienen la consideración de disposiciones de carácter general, (por todas, sentencias de este Tribunal de 26 de Junio de 1974, 27 de Junio de 1975 y 6 de Octubre de 1975), de suerte que, por aplicación de los artículos 23, 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47-2 LPA, resultan ser nulos de pleno derecho (y no meramente anulables) cuando son contrarios a las Leyes o infringen el principio de jerarquía normativa, como en el presente caso. Aquí, en efecto, el Plan Parcial impugnado era contrario al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, pues éste exige que los Planes Parciales tengan su apoyo necesariamente en un Plan General, (artículo 13), que, en este caso, y por no publicado, no había entrado en vigor y era ineficaz, es decir, inhábil a esos fines. De forma que el Plan Parcial era nulo de pleno derecho, y no podía ser convalidado, tal como dijo la sentencia de instancia.Esta tesis que acabamos de mantener no es contraria a la reiterada del Tribunal Supremo acerca de que los Planes no publicados son válidos pero ineficaces (sentencias de 21 de Enero de 1999 y 3 de Febrero de 1999, entre otras). En este caso el problema es distinto, porque el vicio que aqueja al Plan Parcial impugnado no es el mismo que afectaba al Plan General, a saber, mera falta de publicación, sino el no tener un Plan General que le sirva de cobertura (ya que el existente no entró en vigor, mediante la publicación de sus Normas, sino hasta el mes de Junio de 1992, es decir cuatro años después de la aprobación definitiva del propio Plan General y dos años después de la aprobación definitiva del Plan Parcial aquí impugnado, y estando ya el recurso contencioso administrativo en periodo de prueba). No se trata, por lo tanto, de una disposición ineficaz por no publicada, (como en el caso del Plan General) sino de un Plan Parcial nulo de pleno derecho por carecer del necesario soporte normativo. La aceptación de la tesis de los demandados significaría dar por bueno (al menos como válido) un Plan Parcial que no es que no esté publicado sino que es nulo de pleno derecho por infracción del principio de jerarquía normativa.
En la medida en que pueda entenderse que esta doctrina se opone a la sentencia de este Tribunal Supremo de 10 de Junio de 1992, entiéndase rectificada ésta. (Por otra parte, la sentencia del propio Tribunal Supremo de 12 de Junio de 1995, aunque no se enfrentó claramente con este problema, adoptó idéntica solución final al anular una modificación de unas Normas Subsidiarias por falta de publicación de la versión originaria de éstas).
Al rechazarse los recursos de casación es procedente condenar a las dos partes recurrentes en casación en las costas causadas (artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional), por mitad.
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos los presentes recursos de casación, interpuestos por el Ayuntamiento de Almería y por "Desarrollos Urbanos de Almería S.A" contra la sentencia dictada con fecha 28 de junio de 1993 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada. Y condenamos a las partes recurrentes en casación, y por mitad, en las costas causadas en el mismo.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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