STS, 10 de Noviembre de 1998

La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLO.-En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), ha decidido: PRIMERO.- Desestimar el presente recurso. SEGUNDO.- Sin costas".

Notificada la anterior sentencia, por Transportes urbanos Tarrasa S.A. se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos, por providencia de 9 de enero de 1992, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.

Recibidas las actuaciones, personada y mantenida la apelación por la representación del apelante, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo evacua el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala "se estime el recurso de apelación anulando la Sentencia apelada, y dictando Sentencia con arreglo a los pedimentos del escrito de demanda".

Continuado el trámite por los apelados, lo evacuaron igualmente por sendos escritos, en los que tras alegar lo que consideraron conveniente a su derecho terminaron suplicando a la Sala, el Ayuntamiento de Terrassa que se dicte "sentencia desestimando en todos sus términos el recurso interpuesto, e imponiendo el pago de las costas al recurrente"; y la Corporación Española de Transportes, S.A. que se dicte sentencia confirmando en todos sus puntos la sentencia apelada.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 27 deoctubre de 1998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

La demandante en el proceso recurre en esta apelación la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 22 de noviembre de 1991, que desestimó sus recursos interpuestos contra la desestimación tácita por el Ayuntamiento de Terrasa del recurso de reposición contra la resolución del propio Ayuntamiento, por la que se acordó adjudicar el concurso de iniciativas para la constitución de una Sociedad de capital mixto a la empresa licitadora "Corporación Española de Transportes, S.A.", y contra la desestimación tácita de recurso de reposición interpuesto contra la resolución del mismo Ayuntamiento de 21 de septiembre de 1989, sobre declaración de reversión a favor de éste de los elementos adscritos a la concesión del servicio público de transportes urbanos de autobuses de Terrasa.

Respecto del primero de los dos actos impugnados el fundamento básico de su impugnación, según se precisa en la sentencia, consistía en que en la adjudicación del concurso cuestionado la Corporación Municipal demandada infringió "un anterior acuerdo municipal de 4 de Junio de 1971, sentencia del Tribunal Supremo de 11 de Junio de 1979 y acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de 25 de febrero de 1980, por cuanto la Corporación Municipal demandada efectuó la adjudicación sin imponer a la sociedad adjudicataria "Corporación Española de Transporte, S.A." la obligación de comprar a "Transportes Urbanos de Terrasa S.A." los vehículos, maquinaria, utillaje, repuestos y materiales con los que venía prestándose el servicio".

La sentencia, tras proclamar la posibilidad de impugnación de los pliegos de los concursos que contengan cláusulas contrarias al ordenamiento jurídico por aquellos contratistas que presenten proposiciones en el período que va desde su publicación en el boletín o diario correspondiente hasta la celebración del acto de licitación, citando al respecto el Art. 24.3 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, expone la fundamentación concreta que le lleva a desestimar la adjudicación del concurso en estos literales términos, que, por su escasa extensión, es oportuno reproducir:

Es evidente que el pacto o compromiso asumido entre la actora y la Corporación demandada no afecta "in radice" -artículo 47 de la Ley de Procedimiento- al acto impugnado, por lo que procede declararlo firme y subsistente, máxime cuando "Transportes Urbanos de Terrasa, S.A." no formuló en plazo legal reclamación alguna contra el Pliego de condiciones del concurso de iniciativas, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 29 de abril de 1989, y ello sin perjuicio, de la exigibilidad contraída, derivada del "pacta sunt servanda">>.

Y en cuanto al segundo de los recursos, en el que se impugna, como se ha adelantado, la reversión ordenada por la resolución recurrida se dice como todo fundamento de desestimación, con mayor brevedad aun:

Procede, pues, desestimar también esta pretensión, así como la subsidiaria formulada respecto delquantum indemnizatorio, comparada esta petición con la aducida en vía administrativa>>.

Para el adecuado análisis de la cuestión litigiosa, es aconsejable abordar por separado las alegaciones alusivas a cada uno de los dos recursos acumulados, a los que la sentencia apelada da respuesta.

En la impugnación de la sentencia en lo alusivo al primero de los recursos acumulados, la apelante alega en síntesis:

- que la sentencia no pone en duda la realidad de la obligación asumida por el Ayuntamiento.

- que la referencia en la sentencia apelada a la doctrina de los actos propios y su cita jurisprudencial no es aplicable a este caso, pues ella no fue licitadora.

- que ella pidió la anulación del acuerdo de adjudicación por no imponer al adjudicatario la obligación de adquirir los bienes afectos al servicio.

- que el caso actual carece de la indispensable analogía con el decidido por la sentencia de 14 de noviembre de 1930, aludida en la apelada, referida a un licitador.

- que no se le puede imputar el no haber impugnado en plazo legal el pliego de condiciones del concurso, oponiendo al efecto la doctrina del Tribunal Constitucional y de este Supremo sobre notificaciones por edictos, alegando que tuvo conocimiento de la existencia del pliego de condiciones después de transcurrido con exceso el plazo a partir de la publicación del edicto, y que no es conforme con la indicada doctrina jurisprudencial que el Ayuntamiento no notificase personalmente el pliego a la entidad prestataria del servicio, pese a lo cual tres meses antes de la adjudicación presentó escrito en el Ayuntamiento denunciando la anomalía, por lo que éste debió incluir en el pliego la obligación de adquisición por el concesionario de los bienes afectos al servicio.

Los apelados, Ayuntamiento de Terrasa y Compañía Española de Transporte S.A., expresan su posición apelatoria en los términos que a continuación sintetizamos.

El Ayuntamiento:

- que la versión que da el apelante de la sentencia es inexacta.

- que en cuanto a las obligaciones que el actor quería incluir en el pliego, al margen de que no son obligaciones "ex lege", que el Ayuntamiento hubiera desconocido, lo cierto es que el actor no usó de su derecho a impugnar las bases dentro del plazo legal, siendo después de que las mismas quedaran firmes, cuando el recurrente pretende la anulación del resultado del concurso.

La Sociedad codemandada:

- que la apelante se olvida de relatar el fundamento clave de la sentencia de que el pacto o compromiso asumido entre la actora y la Corporación demandada no afecta "in radice" -Art. 47 de la Ley de Procedimiento- al acto impugnado, por lo que procede declararlo firme y subsistente.

- que la omisión de incluir en el Pliego la obligación de nuevo adjudicatario de comprar los vehículos y materiales del anterior concesionario, no implica ni la nulidad de pleno derecho ni la anulabilidad del acto administrativo de adjudicación, pues aunque el Ayuntamiento efectivamente hubiese adquirido dicha obligación, su no inclusión en el Pliego no implica una ilegalidad, susceptible de anular el acuerdo de adjudicación del concurso, pues los requisitos y determinaciones de los Pliegos de Condiciones de los contratos de las Corporaciones Locales vienen establecidos en el Art. 23 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y en el Art. 269 de la Ley de la Generalitat de Catalunya 8/1987, en ninguna de cuyas normas se hace referencia a la obligatoriedad de incluir en los Pliegos una cláusula del contenido pretendido por la apelante.

- que la no inclusión de la citada cláusula no afecta a la validez y eficacia del Pliego de condiciones, del procedimiento seguido y del acuerdo de adjudicación (con cita de sentencias de este Tribunal de 18 de junio de 1985), y a la sumo autorizaría a la demandante a reclamar de la Corporación municipal la pertinente indemnización de daños y perjuicios, por incumplimiento del compromiso adquirido, pero no puede acarrear, en perjuicio de tercero, la nulidad de un procedimiento de selección de contratista, seguido conforme a lasdisposiciones legales vigentes y ajustado a las bases de la convocatoria.

- que es intranscendente que el Ayuntamiento de Terrasa no notificase personalmente a la actora el Pliego de condiciones, notificación personal no exigida por la Ley, lo que no le produjo indefensión, pues ha podido recurrir todos los acuerdos, máxime si tenemos en cuenta que la desestimación de su pretensión no se base en la circunstancia de no haber impugnado en plazo el Pliego de condiciones, sino en el hecho determinante de que la no inclusión en él de la cláusula pretendida no constituye causa de nulidad ni del Pliego, ni del procedimiento de selección del contratista, ni del acuerdo de adjudicación del concurso.

- que es irrelevante que la apelante no hubiese concurrido a la licitación, pues independientemente de la realidad de este hecho y de la inexactitud de la cita jurisprudencial de la sentencia apelada, esa cita no constituye el fundamento de la desestimación de la pretensión de la actora, sino que éste consiste en que el incumplimiento del compromiso asumido por el Ayuntamiento no constituye motivo de nulidad o anulabilidad del acuerdo de adjudicación del concurso, al no incurrir en infracción alguna del ordenamiento.

Expuestas las tesis discrepantes de las partes en cuanto al primero de los recursos, lo primero a destacar es el desenfoque de la argumentación de la sentencia en relación con dichas tesis enfrentadas, cuyo análisis es de extraordinaria brevedad, no tanto por una meritoria capacidad de síntesis, cuanto por una inadecuada selección de lo que es transcendente en el caso.

Junto a esa apreciación global de la sentencia, debe destacarse también la intranscendencia de la crítica del apelante, pues aunque la misma sea eficaz para desvirtuar la fundamentación de la sentencia, no lo es, para que su tesis impugnatoria del acto administrativo recurrido pueda ser aceptada en esta segunda instancia.

Todavía en este capítulo de juicios globales de entrada, debe destacarse el acierto argumental de la tesis de los codemandados, en especial de la empresa codemandada, sin perjuicio de lo cual es apreciable en esta última una hábil distorsión del contenido real de la sentencia, favorable a dicha parte, en cuanto que, superando su deficiencia argumental, se pretende hacerle decir lo que, en puridad, no dice, sustituyéndolo por lo que dice la parte, que es, sin duda, lo que procede decir en derecho respecto de la pretensión de contrario.

Por lo que hace al desenfoque de la argumentación de la sentencia, se parte en ella de la implícita consideración de la demandante como licitador, que, sin impugnar en tiempo el pliego de condiciones del concurso, impugna la adjudicación del contrato por vicio de aquél.

En este punto asiste la razón al apelante, cuando opone a la sentencia que la cita jurisprudencial en que se apoya no es aplicable, pues ella no fue licitadora, no teniendo, así, nada que ver con su caso la argumentación de la sentencia sobre la veda a los licitadores de impugnar adjudicaciones de contratos por vicios del Pliego de condiciones del concurso, cuando en su momento no impugnaron éste.

Pero la eficacia de la crítica del apelante y el rechazo consecuente de la desenfocada argumentación de la sentencia, no basta, sin embargo, para que el signo de ésta pueda ser sustituido por otro estimatorio, pues, al margen de aquella argumentación, existe en las alegaciones expuestas por los codemandados en primera instancia (y no analizadas por la Sala a quo, o al menos sin reflejar en su fundamentación expresa) y en las reiteradas en esta segunda base suficiente, aunque distinta, para fundar el fallo desestimatorio apelado.

Lo fundamental en este caso es si el pliego de condiciones del concurso, cuya adjudicación se impugna en el proceso, incurre en alguna infracción del ordenamiento jurídico, único caso en que, conforme a lo dispuesto en el Art. 83.2 de la Ley Jurisdiccional, el recurso contencioso- administrativo podía haber sido estimado.

Evidentemente, el compromiso obligacional, cuya incumplimiento se alega por la apelante, demandante en el proceso, como fundamento de la anulación que pretende, no es una norma, que, como tal, se integre en el ordenamiento jurídico, y cuya infracción, en su caso, pueda viciar un acto como el impugnado.

Su incumplimiento, por tanto, podrá fundar una pretensión indemnizatoria; pero no afecta a la regularidad del concurso ni a la de la adjudicación del contrato, efectuada de conformidad con las cláusulas del pliego de condiciones rector del mismo, como sostienen de consuno los codemandados y apelados, conformidad de la adjudicación al pliego de condiciones que no se ha cuestionado.Ateniéndonos al Art. 111 del R.D. legislativo 781/1986 y a la legislación a la que el mismo remite, o mejor, a la legislación precedente a este R.D. legislativo, que es la aplicable al caso (D. de 24 de junio de 1955 y Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por D. de enero de 1953), no es posible encontrar norma alguna que exija la inclusión en los pliegos de condiciones particulares, como elemento de su regularidad, de los compromisos contractuales asumidos por un ente local fuera de los concursos.

Ello sentado, y puesto que la omisión denunciada por el apelante en modo alguno vicia la legalidad del pliego de condiciones, resulta intranscendente si aquel podía impugnarlo o no, cuando lo hizo, pues lo decisivo es si podía ser considerado como vicio legal del mismo el alegado; de ahí que consideremos superfluo detenernos en el análisis de la tempestividad de esa impugnación, que es en donde centró su planteamiento la sentencia apelada, con el error además que antes ha quedado razonado.

El fallo desestimatoria de ésta, aunque no por la fundamentación que en ella se expresa, sino por la argüida por los codemandados, está plenamente fundado, por lo que la apelación debe ser desestimada.

Conviene, no obstante, antes de cerrar este capítulo argumental, razonar lo que en otro momento hemos calificado como hábil distorsión del contenido de la sentencia por la codemandada, por una simple razón de coherencia argumental.

El párrafo seleccionado por dicha parte para apoyar su propia tesis, resulta extraído de contexto, y no permite sostener, como hace dicha parte (benévolamente en cuanto valoración de la sentencia, y hábilmente en cuanto refuerzo de su propia tesis) que la clave de la decisión fuese la indicada, que es la que por nuestra parte acabamos de exponer, para justificar la adecuación a derecho del acto impugnado y la desestimación de la apelación.

Ese párrafo de la sentencia, inserto en su contexto, tiene más bien relación con el Art. 24.3 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, citado en la sentencia, y con la distinción, contenida en él, entre infracciones determinantes de anulabilidad y de nulidad en relación la posible impugnación de los Pliegos de condiciones y momento idóneo al efecto, y no tanto con el enjuiciamiento de la adecuación a derecho del pliego, cuestión que atinadamente plantea la parte, y cuya tesis, no la de la sentencia, hemos aceptado.

Por lo que hace a las alegaciones cruzadas en relación con la desestimación del segundo de los recursos por la sentencia apelada, comenzando por las del apelante, las podemos sintetizar como sigue:

- rechazo de la referencia en la apelada a la sentencia de este Tribunal de 24 de noviembre de 1987, por la diversidad de los supuestos, detallando los hitos esenciales de la relación con el Ayuntamiento de Terrasa y de su gestión del servicio.

- protesta de que acudió al Tribunal Superior de Justicia pidiendo justicia para su caso, y no es que no haya obtenido un pronunciamiento acorde con sus pretensiones, sino que considera que en su caso sus intrínsecas peculiaridades no han sido objeto de atención.

- en cuanto a la pretensión indemnizatoria, que las diferencias con el Ayuntamiento de Terrasa siempre se han limitado a la pretensión indemnizatoria frente a la tesis municipal de reversión pura y simple.

- que el dictamen pericial aportado con la demanda fue entregado al Ayuntamiento antes del recurso jurisdiccional, por lo que no puede decirse que no se hubiera formulado una pretensión indemnizatoria.

- que la nueva adjudicataria ha venido utilizando desde el inicio de la adjudicación del servicio los bienes ocupados a la recurrente, sin abonarle ni un céntimo.

- que la petición subsidiaria de indemnización debía haber sido estimada, dada la reconocida exigibilidad de la incumplida obligación de hacer asumida por el Ayuntamiento.

Por su parte las alegaciones del Ayuntamiento demandado en cuanto al segundo de los recursos, podemos sintetizarlas en los siguientes términos:

- que los vehículos objeto de reversión habían superado con creces el plazo comúnmente aceptado de amortización, y habían realizado diversos turnos en la misma jornada durante el tiempo de servicio, loque incrementaba su desgaste, por lo que en 1983 su valor era poco más que el de chatarra.

- que, ello no obstante, en la fecha en que expiraba la concesión de la recurrente el servicio de viajeros no se podía interrumpir, ni la Administración podía hacer dejación de sus derechos para con los bienes afectos al servicio, por lo que con antelación suficiente instó al efecto a aquella.

- que la sentencia de este Tribunal de 24 de noviembre de 1987, para un caso similar, establece la procedencia de la reversión.

- que el Ayuntamiento no se ha negado en ningún momento a indemnizar a la recurrente por los bienes revertidos, incoando un expediente al efecto, que no ha podido concluir, por haber obstaculizado la recurrente la información básica, provocando una demora imputable a ésta, sin que exista acto administrativo alguno respecto de la indemnización, susceptible de ser impugnado ante este Tribunal, no pudiendo admitirse en el presente recurso la pretensión de examinar la indemnización que corresponda al recurrente.

- que no se ha infringido el Art. 24 C.E. porque la sentencia no haya acogido las pretensiones de la actora, con cita de diversas sentencias del Tribunal Constitucional.

Por último, en cuanto a las alegaciones de la codemandada, su resumen es el siguiente:

- que la sentencia confirmó el acto administrativo con base en lo dispuesto en el Art. 78 de la Ley de Contratos del Estado, Art. 231 de su Reglamento y Art. 115 del Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales, con cita de la sentencia de este Tribunal de 24 de noviembre de 1987.

- que en definitiva la sentencia, al invocar las normas y jurisprudencia citadas, viene a reconocer que la facultad de declarar la reversión de los bienes adscritos a la prestación de un servicio público que resulten indispensables para su continuidad, al extinguirse la concesión, constituye una facultad municipal reconocida legalmente, que, como manifestación de las facultades exorbitantes de la Administración, puede ser siempre ejercitada por ésta, aun cuando el pliego de condiciones o el contrato administrativo no especifique nada al respecto; y que esto es lo que ocurrió en el caso presente, pues la reversión de los vehículos del anterior concesionario era imprescindible para la continuidad del servicio, siendo causa habilitante de la reversión el principio general del interés público y continuidad de la prestación de los servicios públicos esenciales.

- que en cuanto a la pretensión de la actora de que se fije en el presente proceso el importe de la indemnización que le corresponde percibir por los bienes revertidos, la solicitud al respecto no se formuló en vía administrativa, no habiéndose producido acto administrativo alguno impugnable ante esta jurisdicción.

- que la Administración demandada no se ha negado a indemnizar, habiendo iniciado un expediente de liquidación de la concesión pendiente de resolución, cuya resolución final será la que, en su caso, podrá ser recurrida por el actor.

Debe afirmarse sin vacilación que la escuestísima respuesta de la sentencia a las alegaciones de instancia sobre la reversión y la indemnización es absolutamente insuficiente, como motivación constitucionalmente exigible (Art. 120.3 C.E.), sin que en ella tengan ningún reflejo argumental discernible las argumentaciones de la recurrente sobre la inexistencia del derecho de reversión dados los términos de la escritura de concesión del derecho y de la legislación vigente en el momento de su otorgamiento.

Se comprende así la queja de la apelante sobre la desatención de su planteamiento.

Su crítica de la sentencia tanto por lo que no dice, y debía decir, como por la falta de analogía entre el caso decidido en la de este Tribunal y el que es objeto del proceso, es plenamente compartible; mas la debilidad de la argumentación de la sentencia (casi su falta de ella, o al menos la falta de la que razonablemente es exigible, por muy sintética que pueda ser luego su expresión), no implica que necesariamente debamos revocarla, si la desestimación tiene un fundamento adecuado, aunque la sentencia no lo haya expresado, si bien la expresión de ese fundamento traslada a este Tribunal la correspondiente carga, no adecuadamente cumplida por el Tribunal a quo.

No resulta convincente, ni desde luego está razonado en la sentencia apelada, la identidad sustancial entre los términos del litigio sometido en este caso a su decisión y los del que se resolvió por la sentencia deeste Tribunal de 24 de noviembre de 1987, que aquélla toma como base exclusiva de su fundamentación.

Lo que aquí se cuestiona es si en la escritura de concesión del servicio se había establecido o no la reversión de los bienes adscritos al servicio urbano de transporte, y si esa reversión era imperativa, conforme a lo dispuesto en la legislación a la sazón vigente.

La sentencia aludida no permite dar por sentado que ese era también el problema planteado en su caso, pues el dato de referencia básico, para establecer la similitud con el actual, se contiene en su fundamento de derecho 1º en el que se lee que >; pero una cosa es la no precisión de los bienes, y otra que la escritura careciera de una cláusula de reversión, que es lo que se dice en el caso actual. No cabe, así, partir de la igualdad del contenido de una y otra escritura de concesión de los respectivos servicios, para dar por hecho, sin ninguna otra argumentación complementaria, que la solución de la sentencia referida sea trasladable a la del caso actual.

Las alegaciones de la codemandada, lo mismo que ocurría con las alusivas al otro recurso, tratan de justificar la deficiente argumentación de la sentencia apelada, superándola con la que, en rigor, corresponde a las alegaciones apelatorias, aunque no a la sentencia.

En ésta se alude al Art. 78 de la Ley de Contratos del Estado, al Art. 231 de su Reglamento y a los Arts. 115 y 131.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, sin mayores precisiones en relación con el concreto litigio planteado, siendo insuficiente esa desnuda cita para resolverlo.

El Art. 78 de la Ley de Contratos del Estado disponía la reversión del servicio, pero no de modo incondicional y sin distinciones la de los bienes adscritos, pues decía que "cuando finalice el plazo contractual el servicio revertirá a la Administración, debiendo el empresario entregar las obras e instalaciones a que esté obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservación y funcionamiento adecuados". Existía, pues, una remisión a las obligaciones del contrato, por lo que, si el problema suscitado es si según el contrato había obligación de reversión de los bienes, no del servicio (lo que nadie ha discutido), el precepto es inoperante para decidir dicho problema.

El Art. 231 del Reglamento de Contratos del Estado (Decreto 3410/1975) viene a reproducir lo dispuesto en el Art. 78 de la Ley, adoleciendo así de la misma inoperancia en cuanto a la cuestión litigiosa aquí planteada.

En todo caso, debe observarse que, datando la escritura de concesión del servicio respecto del que se litiga del 12 de abril de 1965, ni la Ley ni el Reglamento citados son aplicables, para decidir dicha cuestión, habida cuenta que, según la Disposición Final 1ª de aquélla, su entrada en vigor se fijaba en el 1 de julio de 1965, siendo aplicable a los contratos de la Administración que se preparasen con posterioridad a esa fecha, y que el Reglamento data de 1975.

El Art. 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (Decreto de 17 de junio de 1955), cuya aplicabilidad al caso no ofrece duda, (y en cuya cita en la sentencia, por cierto, no se precisa, cual fuera lógico, el apartado del mismo de aplicación al caso), en su apartado 2º, que sería el relacionable con el caso actual, distingue entre obras e instalaciones sujetas a reversión y las no sujetas a ella, con lo que no cabe localizar en dicho precepto una norma de establecimiento imperativo de la reversión de todos los bienes del servicio.

Conviene recordar que la demandante en el fundamento de derecho III de su demanda aludía al Art. 115 del Reglamento citado, para sostener que con arreglo a él la reversión podía ser o no establecida, y que en la escritura de concesión no se establecía, argumentación clave que exigía una respuesta individualizada en la sentencia, que no consta en el breve fundamento de la misma que quedó transcrito.

Finalmente, el Art. 131.2 del propio Reglamento solo regula las medidas a adoptar respecto de la gestión del servicio con vistas a su reversión, sobre la base de lo que al respecto haya dispuesto el pliego de condiciones, lo que resulta inoperante para decidir si la reversión está o no legalmente fundada, cuando lo que se alega es que no estaba establecida en la concesión del servicio.

Del análisis de los preceptos y sentencia citados en la apelada, y teniendo en cuenta la fecha de la concesión sobre la que se litiga, no puede extraerse la conclusión, propuesta por la codemandada en su escrito de impugnación de la apelación, de la existencia en la legislación aplicable al caso de una reversiónincondicionada, siendo el problema bastante más complejo, y a decidir en función no solo de las alegaciones cruzadas en esta instancia, sino de las de la primera, a las que la sentencia apelada no dio contestación adecuada.

Volviendo la vista a los términos en que estaba planteada la cuestión en la primera instancia, resulta que frente al planteamiento de la demanda de que en la escritura de concesión del servicio no estaba establecida la reversión de los bienes, ni era en todo caso imperativo, según la legislación a la sazón vigente (Hecho 6º y Fundamento de Derecho III de demanda), el del Ayuntamiento demandado es el de que, si bien el pliego de condiciones de dicha concesión no establecía de modo expreso la reversión, sí lo hacía de modo implícito, remitiéndose al respecto a las condiciones 3ª, 2ª y 11, conforme a las que quedaba claro, en su decir, que al terminar la concesión solo podía ser indemnizado el concesionario por los vehículos que sobrepasasen el número de 18, y que además no tuviesen 10 años de servicio, de modo que el pliego preveía implícitamente la reversión, y no preveía que al finalizar la contrata los bienes adscritos al servicio continuasen en poder del concesionario, remitiéndose en apoyo de su tesis a la sentencia de este Tribunal de 24 de noviembre de 1987 (Fundamento de Derecho VI de la contestación de dicha parte).

En la misma línea de apoyo a la reversión, la codemandada en su contestación (F.D. 3º) sostiene la existencia en el pliego de condiciones, que rigió la concesión a la demandante, de un reconocimiento implícito de la existencia de un derecho de reversión en favor del Ayuntamiento, dadas las previsiones de aquél sobre indemnización al concesionario por el valor peritado de los vehículos aun no amortizados al término de la concesión.

Se dice además que la facultad de declarar la reversión no tiene que estar necesariamente prevista en los pliegos de condiciones del contrato, pues es una facultad municipal exorbitante, que viene recogida en las normas legales, que regulan la concesión de servicios públicos, refiriéndose al respecto al Art. 242.4 de la Ley 8/1987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, a los Arts. 115.2, 126.b) y 129.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y a la sentencia de este Tribunal de 24 de noviembre de 1987.

El que la reversión pudiera estar establecida en la legislación, y fuese imperativa, no resuelve al delicado problema planteado, si, pese a ello, en el pliego de condiciones de la concreta concesión no se establecía, pues la eficacia del pliego como ley de la concesión se mantiene, a pesar de sus hipotéticos vicios de invalidez, si no se hubieran utilizado los instrumentos legales oportunos para la revisión del acto de concesión en los términos en que se otorgó.

El carácter del pliego de condiciones como ley de la concesión resulta inequívoco, según lo dispuesto en los Arts. 21.2 y 51.1 del Reglamento de Contratación de los Corporaciones Locales, cuya aplicabilidad al caso, en razón de la fecha de la concesión, es incontrovertible.

De la cita legal de la codemandada debe rechazarse la del Art. 224.4 de la Ley catalana 8/1987, pues es muy posterior en su fecha a la concesión de la demandante, y no aplicable a ella. En todo caso conviene observar que ese precepto establece que "las cláusulas de la concesión contendrán las prescripciones determinadas reglamentariamente y establecerán la reversión de los bienes locales así como los bienes adquiridos por los concesionarios, que están amortizados al final de la concesión". Se trata de un deber legal referido al contenido de las cláusulas de la concesión, lo que no resuelve el problema aquí suscitado de cual sea la solución a dar, si el mandato legal se incumpliese, y en las cláusulas de la concesión no se estableciera el deber de reversión.

En cuanto al Art. 115.2º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, ya antes nos pronunciamos, en el sentido de que en él se contiene la distinción entre bienes afectos al servicio sujetos a reversión y no sujetos a ella, lo que impide que pueda decidirse con base en él si existe o no la reversión, si en las cláusulas de la concesión no se establece.

Tampoco los Arts. 126.b (debe entenderse aludido el 126.2.b) y 129.3 del propio texto legal es determinante a los efectos de la cuestión en litigio, pues en el contexto en que se insertan dichos preceptos, en conjunción con el Art. 115.2º, tienen como elemento de referencia los bienes que, con arreglo a este último precepto, estén sujetos a reversión, sin que, por tanto, pueda decidirse solo por ellos si debe tener lugar la reversión, cuando las cláusulas de la concesión (legal o ilegalmente, pero sin que hayan sido revisadas por los cauces legales adecuados) no la establecen.

La cuestión debe centrarse en si en el pliego de condiciones de la concesión de la demandante, recogido en la escritura de concesión, se preveía o no la reversión.En tal sentido la tesis de los codemandados, sobre la implícita previsión de la reversión de los bienes afectos al servicio concedido, es totalmente compartible.

Una interpretación conjunta de la cláusula 48 del pliego, como antecedente en relación con el tránsito de la concesión, precedente a la de la demandante a la de esta, y de la cláusula 3ª, en cuanto previsión indemnizatoria respecto de los vehículos afectos a esta concesión a su término, hacen plausible la interpretación de que se estaba contemplando por las partes, de modo implícito, la reversión de los bienes afectos al servicio, pues solo a partir de ella podría el Ayuntamiento imponer a un ulterior concesionario la obligación de adquirir los vehículos de la demandante.

La afectación de los vehículos al servicio, regulada en otras cláusulas, evidencia que éste se concebía como una realidad objetivada e indisponible para el concesionario, y no cabe concebir el servicio sin los bienes que lo hacen posible (Vid cláusulas 49 y concordantes, 44, 47, 48, 50, sobre consideración del servicio como servicio público municipal).

La misma idea del plazo de amortización de los vehículos tendría poco sentido, considerada al margen de la de reversión, pues la de amortización es una consideración contable, en principio solo concerniente a la economía de la empresa, y no tanto al servicio. Desde la perspectiva del Ayuntamiento concedente tendría sentido fijar plazos de renovación de la flota de vehículos; pero la idea amortización, utilizada en las relaciones entre concedente y concesionario, evidencia algo más, que solo puede concretarse en relación con la reversión, dándola por supuesta, y regulando a partir de ella las posibles indemnizaciones por bienes revertidos, y no amortizados.

Hemos de tener en cuenta, para resolver la cuestión sometida a nuestro análisis y decisión, lo dispuesto en los Arts. 1281 y siguientes del Código Civil sobre interpretación de los contratos.

En tal sentido, como acto posterior significativo, debemos considerar el acuerdo de 1980, relativo a la adquisición de nuevos vehículos por la concesionaria para su afectación al servicio, y lo establecido sobre indemnización de su valor al término de la concesión, que claramente evidencia, que se partía de la permanencia de la afectación de los vehículos al servicio al término de la concesión, y precisamente por ello se regulaba la indemnización procedente, indemnización que tiene, en realidad, la reversión como presupuesto.

La interpretación de las cláusulas del contrato en su conjunto, impuesta por el Art. 1285 del Código Civil es fundamental, debiéndose tener en cuenta las cláusulas del pliego sobre rescate, a cuya luz, junto con la de la indemnización establecida en la cláusula 3ª, puede concluirse en la existencia de un pacto implícito de reversión.

A mayor abundamiento, si se tiene en cuenta que, según lo dispuesto en el Art. 163.1.c) de la Ley de Régimen Local de 1955 (Texto Refundido, aprobado por D. de 24 de junio de 1955), norma de aplicación al caso, dada la fecha de la concesión, el establecimiento de la reversión en las cláusulas de la concesión era imperativo, es lógico que la interpretación de las cláusulas del contrato deba hacerse en favor de su legalidad, y no de su ilegalidad, que se daría, si se hubiera omitido en el de autos el deber de reversión.

Como acto posterior del recurrente, significativo en relación con la existencia del pacto implícito de reversión, está el de la misma interposición de este recurso contencioso-administrativo, en el que se impugna el acto de la nueva adjudicación del servicio, sin cumplir la obligación, que la demandante entiende existente, de obligar al nuevo concesionario al abono de los bienes de la demandante afectos al servicio. Esa obligación solo tiene sentido sobre la base previa de que el Ayuntamiento se haga cargo de los bienes que traspasa al nuevo concesionario, lo que supone un mecanismo de reversión.

Si la demandante reclama, porque la cláusula aludida no se ha incluido en el nuevo pliego, no puede negar simultáneamente que no estuviera pactada la reversión, pues solo sobre la base de ésta tiene sentido aquella cláusula, independientemente de que ese sentido se inserte en un plano meramente contractual, como se ha razonado, y no transcienda a la adecuación a derecho del pliego rector de la nueva concesión.

Hemos de concluir, por tanto, en contra de la tesis de la demandante, y aceptando la de los codemandados, que sí estaba establecida la reversión en la concesión de la demandante, por lo que la impugnación del acto administrativo que la acordó debe ir necesariamente conducida al fracaso.

Resta por examinar la pretensión indemnizatoria, que ha sido objeto de un amplio debate.Se impone de partida la precisión, una vez más, acerca del error de la sentencia, aprovechado en la apelación por la apelante, al calificar dicha pretensión como subsidiaria.

De tratarse, en efecto, de una pretensión subsidiaria, la pauta de su decisión podría quizás ser diferente; pero no fue ese el sentido que le atribuyó la parte, sino el del reconocimiento de una situación jurídica individualizada, derivada de la pretendida nulidad de los actos impugnados. Así es de ver en el suplico de la demanda y, por si quedara alguna duda, en el escrito de conclusiones de la demandante (Hecho noveno), donde, saliendo al paso de las afirmaciones del Ayuntamiento de que nunca ha pretendido una reversión gratuita, se dice textualmente que >.

Si, pues, la indemnización se pretende como consecuencia de la anulación de los actos impugnados, y ésta se rechaza, es claro que la pretensión indemnizatoria carece en este caso del título pretendido.

Y no cabe sustituir ese título, para insertar en este proceso, como se ha intentado, el cálculo de la indemnización, basada en otro título, que sería en este caso el derivado del hecho válido de la reversión, pues, como dicen de consuno los codemandados, no existe acto administrativo impugnable al respecto, estando abierto un expediente de liquidación de la concesión, cuya resolución final la actora podrá, en su caso, impugnar.

Pese al desacierto de calificar la pretensión indemnizatoria como subsidiaria, acierta en definitiva la sentencia al expresar la razón de su desestimación, cuando dice sobre el particular: >.

Rechazada de raíz la posibilidad de insertar en este proceso la pretensión de indemnización al margen de la anulación de los actos recurridos, queda ya fuera todo lo relativo a la cuantía de la indemnización, y a la participación en ella de la codemandada, respecto a lo que tanta energía procesal se ha gastado.

Por todo lo expuesto se impone la desestimación de la apelación, pese a la deficiente motivación de la sentencia apelada, pues su signo desestimatorio del recurso tiene el fundamento que ha quedado expresado.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas en ninguna de las instancias.