STS, 30 de Octubre de 1992
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 1185/1991 |
| Fecha de Resolución | 30 de Octubre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Octubre de mil novecientos noventa y dos.
Visto en única instancia el presente recurso contencioso administrativo número 1185-K/91 interpuesto por la entidad mercantil GRÁFICAS Y FORMULARIOS S.A., como demandante, representada por el Procurador D. Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa y asistida del Letrado D. Ramón Chaves González, frente a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de febrero de 1991, confirmatorio, en vía de reposición, del de 31 de agosto de 1990, por el que se declaró la caducidad de los beneficios concedidos, en la Gran Área de Expansión Industrial de Galicia, mediante resolución de 9 de marzo de 1978 adoptada en el expediente número AG-0300, para la actividad de fabricación y venta de papel continuo y realización de trabajos de artes gráficas en Arteijo (La Coruña), por incumplimiento de las condiciones establecidas.
Interpuesto el precitado recurso contencioso administrativo por la representación procesal de la entidad mercantil GRÁFICAS Y FORMULARIOS S.A. y admitido a trámite, se reclamó el expediente administrativo y se acordó publicar en el Boletín Oficial del Estado el anuncio preceptivo.
En tiempo y forma se presentó la demanda, en la que, después de alegarse los hechos y fundamentos de derecho estimados pertinentes, se suplicó que se dicte sentencia por la que: "los acuerdos dictados por el Consejo de Ministros de 31 de agosto de 1990 y 8 de febrero de 1991, no son conformes al ordenamiento jurídicos, por lo que deben ser anulados, dejándolos sin ningún valor ni efecto. Y, consecuentemente, estimando el Fundamento Primero de este escrito de demanda declarar que GRÁFICAS Y FORMULARIOS, S.A. no incumplió ninguna de las condiciones estipuladas en la resolución individual de fecha 9 de marzo de 1978 y que nuestra representada pactó con la Administración; por lo que nada tiene que reintegrar (ninguna cantidad) al Tesoro Público por subvenciones recibidas, ni por los demás beneficios económicos que le fueron concedidos y que haya disfrutado. O, subsidiariamente, declarar que procede tramitar la petición de prórroga extraordinaria solicitada por GRÁFICAS Y FORMULARIOS, S.A. mediante su escrito de fecha 30 de abril de 1986, y cuya tramitación fue denegada por la Gerencia de la Gran Área de Expansión Industrial de Galicia con fecha 22 de julio de 1986, y asimismo denegada por los posteriores acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 31 de agosto de 1990 y 8 de febrero de 1991".
Trasladada la demanda al Abogado del Estado, se opuso a la misma mediante escrito de contestación en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró aplicables, suplicó a la Sala que dicte sentencia por la que, desestimando el recurso, se declare que el acuerdo impugnado es plenamente ajustado a derecho.
No recibido a prueba el proceso y acordado por la Sala que su sustanciación se realice mediante conclusiones sucintas, éstas fueron formuladas por las partes a través de los oportunos escritos;habiéndose señalado para votación y fallo la audiencia del día 29 de octubre de 1992, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La parte demandante en este proceso, que pretende, esencialmente, que se anule el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de agosto de 1990, confirmado en reposición con fecha 8 de febrero de 1991, por el que se declaró, por incumplimiento de las condiciones al efecto establecidas, la caducidad de los beneficios de la Gran Área de Expansión Industrial de Galicia concedidos, en el Expediente AG/0300, con fecha 9 de marzo de 1978, para la actividad de fabricación y venta de papel continuo y realización de trabajos de artes gráficas, en Arteijo (La Coruña), fundamenta su impugnación (reflejada en el suplico de la demanda transcrito en el Hecho Segundo de esta sentencia), en síntesis, en que: A) Se ha hecho una indebida aplicación del artículo 2, base Quinta, apartado 6, del Real Decreto 3361/1983, de 28 de diciembre, porque, primero, dicho precepto exige, conjuntamente, para su entrada en juego, que el beneficiario renuncie a los beneficios e incumpla las bases del concurso, y, en este caso, no ha habido ninguna renuncia ni tampoco incumplimiento; segundo, la citada norma hace referencia al incumplimiento de los plazos estipulados libremente con la Administración y, en la resolución original de 4 de marzo de 1978, no consta que se haya estipulado libremente plazo alguno, que, por tanto, no puede, después, ser incumplido; tercero, el Real Decreto 3361/1983 no puede ser aplicado retroactivamente a una resolución, de 9 de marzo de 1978, dictada casi unos seis años antes; y, cuarto, no existe el imputado incumplimiento parcial de la inversión de 56.654.000 pesetas acordada ni de la creación de los 24 puestos de trabajo fijos comprometidos, pues el total invertido en el año 1990 alcanza los 220.000.000 pesetas y los sucesivos puestos de trabajo creados hasta esa última fecha son realmente 24, 20 correspondientes a contratos indefinidos y 4 a contratos para la formación. B) Se ha infringido, por no aplicación, el artículo 1124 del Código Civil, en relación con los artículos 9.1 y 103.1 de la Constitución, porque, primero, siendo la relación jurídica creada entre la hoy demandante y la Administración una relación bilateral y recíproca, no cabe, en este caso, resolver la obligación, pues, dentro del marco interpretativo del citado artículo 1124, no se puede imputar a la empresa, ante la falta de requerimiento previo por parte de la Administración, que haya hecho una tenaz y persistente resistencia obstativa, impediente de las legítimas aspiraciones públicas; segundo, la dicción legal, contenida en el artículo 2, base 1, apartado 2, del Real Decreto 3361/1983 y la Cláusula XI.1 y 2, del Decreto 2909/1971, de 25 de noviembre, relativa al plazo de vigencia de los beneficios durante cinco años, encaja en la figura jurídica de la oferta o promesa pública creada por la voluntad unilateral de la Administración oferente, pero, consumado el acuerdo, la relación pasa a ser bilateral, de modo que el plazo de los cinco años, que es un plazo inicial, de entrada, en tanto no se produce ninguna contraprestación por parte de la industria beneficiaria, se transforma, en cuanto esto último ocurre, en un plazo definitivo que, por mor del artículo 1964 del Código Civil, es, ya, de quince años, que, al no haber transcurrido, impide la imputación de que la solicitud de prórroga extraordinaria y de modificación de las condiciones se presentó después de la pérdida de vigencia de los beneficios. Y, C) Se ha infringido, por inaplicación, la cláusula "rebus sic stantibus", en relación con el artículo 3.1 y 2 del Código Civil, pues el rechazo que, por extemporánea, se hace a la solicitud de prórroga extraordinaria de los beneficios iniciales, en razón a haberse pedido, en tal solicitud, la reducción de los puestos de trabajo a 15, siendo así que hasta el año 1990 los puestos de trabajo creados han sido los 24 concertados, implica desconocer la cláusula citada e ignorar que, para mantener la competitividad de la empresa, es preciso adaptarse a las exigencias determinadas por el cambio de las condiciones económicas imperantes.
La concesión a la empresa actora de los beneficios de la Gran Área de Expansión Industrial de Galicia (subvención de 5.495.200 pesetas, libertad de amortización, preferencia en la obtención de créditos oficiales y reducciones en distintos tributos estatales y locales) estaba supeditada al cumplimiento de una serie de condiciones, entre ellas, además de las generales de aplicación especificadas en el Decreto 2909/1971, las de crear 24 puestos de trabajo fijos y realizar inversiones por el importe de
54.952.000 pesetas. Y, entre esas condiciones generales del Decreto 2909/1971, figura, primero, que el plazo de duración de los beneficios es el de cinco años, contados a partir de la publicación el Boletín Oficial del Estado de la Orden de concesión (plazo concluído, pues, en este caso, el 9 de marzo de 1983, es decir, cinco años después de la publicación de fecha 9 de marzo de 1978), y que, si las circunstancias lo aconsejan, puede prorrogarse por otro período no superior al primero, siempre que la solicitud se presente, debidamente razonada, antes del cumplimiento de aquél (Cláusula XI.1 y 2), y, segundo, que es estrictamente necesario que la empresa beneficiaria cumpla todas las condiciones generales y especiales del acuerdo de concesión, porque, de lo contrario, la Administración estará facultada para declarar la resolución del mismo (Cláusula XIV). Por ello, finalizado el plazo de duración de los beneficios el 9 de marzo de 1983 e incumplidas, durante ese período de tiempo, según se infiere del expediente y de las actuaciones, las condiciones especiales de la concesión, relativas a la creación de un determinado número de puestos de trabajo fijos y a la realización de un montante concreto de inversiones, la Gerencia de la GranÁrea de Expansión, el 17 de abril de 1986, inició la tramitación de un expediente de caducidad de los beneficios otorgados, en cuyo trámite de alegaciones la hoy recurrente, sin rebatir los hechos determinantes de la incoación, se limitó a intentar justificar los motivos del incumplimiento de las condiciones citadas y a solicitar una prórroga extraordinaria de los beneficios inicialmente concedidos En consecuencia, el caso queda plenamente subsumido en el marco normativo del artículo 2, base Quinta, apartado 6, del Real Decreto 3361/1983, aplicable, hoy, a la cuestión controvertida (en cuanto la disposición final segunda del mismo texto establece que "éste se aplicará a todos los expedientes que se encuentren en tramitación, entre otras, en la Gran Área de Expansión Industrial de Galicia, cualquiera sea su situación administrativa"), pues tal precepto prevé y regula el procedimiento para la declaración de caducidad de los beneficios tanto en el caso de que la empresa renuncie a los mismos como en el de que incumpla alguna de las condiciones establecidas en la resolución individual del otorgamiento. El argumento de la demandante, de que es necesaria la conjunción de las dos circunstancias, la renuncia y el incumplimiento, para que pueda declararse la caducidad, carece de todo predicamento, pues es evidente que, si los beneficios se conceden sub conditione de un conjunto de requisitos, el simple incumplimiento de uno solo de ellos (lo que, como matiza acertadamente la Abogacía del Estado en su contestación a la demanda, implica, per se, una especie de renuncia a los beneficios otorgados) determina la inexorable consecuencia de la caducidad de estos últimos. Tal solución se impone, radicalmente, no sólo por el alcance del precepto del Real Decreto 3361/1983 objeto de análisis, sino también, además, por el contenido de la Cláusula XIV del Decreto 2909/1971, ya citado, que aprobó el Pliego de Condiciones Generales de los acuerdos de concesión de beneficios vigente en el año 1977 (fecha de la convocatoria del concurso) y el 9 de marzo de 1978 (fecha del acuerdo de concesión), pues claramente establece que "el incumplimiento ... de cualquiera de las condiciones generales o especiales ... facultará ... a declarar la resolución del acuerdo ...". Y, por todo ello, los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados se atemperan al ordenamiento jurídico.
En contra de lo razonado en el Fundamento anterior, la demandante invoca, como justificación de su pretensión de anulación de los acuerdos del Consejo de Ministros recurridos, la aplicación, al caso, de los artículos 1124 y 1964 del Código Civil. Sin embargo, debe matizarse que la concesión de beneficios en las Grandes Áreas de Expansión Industrial tiene una sustancia y un transfondo contractual de Derecho Público que obliga, en cualquier caso, a las partes, de forma incontrovertible, al cumplimiento de las respectivas prestaciones; y es, precisamente por eso, con base incluso en el primero de los preceptos del Código Civil de que se ha hecho mención, por lo que resulta plenamente justificada la declaración de caducidad adoptada por la Administración, pues, si bien ésta ha cumplido puntual y radicalmente con las obligaciones asumidas en virtud de la citada relación contractual de Derecho Público, no puede decirse lo mismo de la empresa beneficiaria, que, con su actitud, al incumplir dentro del plazo de cinco años general y normativamente preestablecido las condiciones convenidas, es quien ha dado causa, exclusivamente, a la resolución de la relación jurídica existente y a la pérdida de los beneficios en su día concedidos. La misma naturaleza de la relación concertada en el año 1978 requiere que la Administración examine, con gran rigor, la efectividad del cumplimiento de las condiciones aceptadas por la solicitante, en tanto en cuanto que, primero, los beneficios otorgados tienen su razón de ser y sólo se explican como instrumentos orientados a la obtención, a su través, de específicos fines de política económica y social general; segundo, al mediar subvención, se manejan caudales públicos, respecto de los que hay que extremar el celo en su manejo, aplicación y disfrute; tercero, de no actuarse con rigor frente a quien, al no cumplir debidamente sus compromisos, detenta inadecuadamente dichos caudales públicos, resultarían gravemente dañados los intereses públicos; y, cuarto, la concesión de los beneficios responde a la ponderación global de todos y cada uno de los compromisos que acepta el beneficiario, y, por eso, la ausencia apriorística o el incumplimiento de uno de ellos bastaría para la denegación de la concesión, porque, entonces, los beneficios no responderían, en su conjunto, a los fines de política económica y social, ya referidos, perseguidos por la Administración concedente (situación que, de ocurrir a posteriori, como aquí acontece, es forzoso que provoque la resolución o, en términos de la base y cláusula comentadas, la caducidad del acuerdo de concesión). A mayor abundamiento, tales beneficios (en especial, la subvención) no guardan parentesco alguno con los derivados de un contrato de suministro o de prestación de servicios, pues, si bien éstos últimos son susceptibles de modularse o atemperarse por el juego del principio de equivalencia de las contraprestaciones, no puede ocurrir lo mismo, por el contrario, con los concedidos en las Grandes Áreas de Expansión Industrial, ya que, en todo caso, o se asumen y cumplen los requisitos o compromisos exigidos al efecto, o no hay concesión o ésta caduca o se resuelve; por lo que, si, asumidos, se incumplen, se erradica, totalmente, la razón de ser o justificación de los beneficios otorgados, que deben ser reintegrados a la Administración otorgante. En realidad, tratándose de subvenciones, es el común de la ciudadanía (que soporta un mayor esfuerzo o carga fiscal) quien puede y debe exigir del Estado la inmediata y completa recuperación de las ayudas económicas que no han sido debidamente utilizadas o han sido destinadas a fines distintos de losproyectados y aducidos como condicionantes de su concesión.
Y, para llegar a tales conclusiones no se requiere que, en la conducta de la empresa beneficiaria,intervenga grado alguno de dolo, culpa, caso fortuíto o fuerza mayor, o que concurra mala fe contractual, pues es el hecho objetivo del cumplimiento o incumplimiento de las condiciones o requisitos de la concesión el exclusivo factor determinante de la persistencia o de la caducidad, respectivamente, de los beneficios otorgados.
La demandante, cuando solicita que se le prorrogue, extraordinariamente, el plazo de duración de los beneficios que en su día le fueron conferidos, confunde, realmente, la prórroga de un plazo con la concesión de uno nuevo, pues la primera ha de instarse, por su propia entidad, antes de la expiración del plazo que se intenta prorrogar, y la segunda implica, en suma, un novedoso otorgamiento, sustancial, de beneficios. Por tal razón, la Cláusula XI del Decreto 2909/1971 establece que "la prórroga debe solicitarse, en forma razonada, antes del cumplimiento del plazo" de duración de los beneficios; y, aunque el artículo 2, base Quinta, apartado 6, del Real Decreto 3361/1983 no contiene una frase de semejante tenor, ello no empece, dada la ostensibilidad implícita de la misma en el contexto del precepto, y atendida la naturaleza del comentado plazo de duración y de su prórroga, para poder sacar la conclusión de que, por su propia razón de ser, la solicitud de la prórroga ha de realizarse, necesariamente, antes de la expiración del plazo que se desea prorrogar.
Y, analizados todos los datos de que dispone, es obvio que la solicitud de prórroga tuvo lugar más de tres años después de haber expirado el plazo de cinco años de duración de los beneficios (plazo durante el cual deberían haberse cumplido en su integridad las condiciones generales y especiales a que se supeditan la concesión de los mismos); por eso, es conforme a derecho la imposibilidad de conceder la prórroga instada y la improcedencia de la admisión de su tramitación.
A igual conclusión ha de llegarse en relación con la petición de modificación de las condiciones inicialmente aprobadas, ya que, amén de que no pueden dejarse al libre arbitrio de la entidad beneficiaria, sólo cabría proceder a modificarlas en el supuesto, que no se da, de estar y permanecer vigentes (y esta última circunstancia no concurre desde el momento en que, transcurridos más de tres años desde la conclusión del plazo de duración de los beneficios, no es factible entender, con propiedad, que persistan condiciones vigentes susceptibles de ser modificadas, pues los propio, ante tal situación, es hablar, más bien, ante el incumplimiento de las mismas, de caducidad de los beneficios concedidos).
No hay méritos para hacer expresa condena en las costas. Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando la demanda interpuesta, en el recurso contencioso administrativo número
1.185-K/91, por la representación procesal de la entidad mercantil GRÁFICAS Y FORMULARIOS S.A. contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de agosto de 1990, confirmado en reposición por el de 8 de febrero de 1991, debemos declarar y declaramos que el mismo es plenamente ajustado a derecho. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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