STS, 9 de Diciembre de 1996

Por la representación de ANPE se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, expuso los hechos y alegó los fundamentos de derecho que estimó oportunos, que obra unido a los autos y se da por reproducido por remisión.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 3 de diciembre de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la organización sindical "ANPE, Sindicato independiente" tiene por objeto la impugnación del Real Decreto 1774/1994, de 5 de agosto, por el que se regulan los concursos de traslado de ámbito nacional para la provisión de plazas correspondientes a los Cuerpos Docentes que imparten las enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica deOrdenación General del sistema educativo, situándose dicha impugnación en un doble plano, siendo el segundo de ellos subsidiario del anterior: a) impugnación global o general del Real Decreto; y b) impugnación singular de determinados preceptos del mismo, que son, en concreto, el artículo 4, la Disposición Adicional primera, la Disposición Adicional segunda, la Disposición Adicional tercera, apartado 1 y los apartados 1.b) de los Anexos I y II y el apartado 1.e) y f) del Anexo I.

Debe observarse de partida que esta Sala ha conocido recientemente de otros recursos contra el mismo Real Decreto aquí impugnado, que fueron desestimados por nuestras sentencias de 24 de noviembre de 1995 (Rec. 762/1994, interpuesto por la Asociación Nacional de Catedráticos de Bachillerato), de 26 de marzo de 1996 (Rec. 835/1994, interpuesto por FETE-UGT) y de 14 de noviembre de 1996 (Rec. 837/1994, interpuesto por diez funcionarios docentes), siendo en parte coincidente el contenido del presente recurso con los de los precedentes citados: en concreto, la impugnación global del Real Decreto coincide sustancialmente en su objetivo y fundamentación con el recurso decidido por la recientísima sentencia de 14 de noviembre pasado, y la de la Disposición Adicional 1ª coincide con la de los recursos desestimados por las sentencias de 24 de noviembre de 1995 y la de 6 de marzo pasado.

Lógicamente el precedente de dichas sentencias, por razón de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación de la Ley, debe operar como pauta a la hora de decidir el presente recurso.

Entrando en el análisis de la impugnación global del Real Decreto, ésta se funda en la inseguridad jurídica derivada de la técnica utilizada en la elaboración de la norma, aludiendo a la complejidad derivada de la coexistencia del Real Decreto con otra serie de disposiciones sobre la materia (RR.DD. 895/1989, 1664/1991 y diversas Ordenes Ministeriales que los desarrollan), lo que, a juicio de la parte, determina la incertidumbre jurídica de sus destinatarios, invocando en abono de su tesis ciertos pasajes críticos del informe del Consejo de Estado y del informe del Consejo Escolar, y concluyendo la crítica con la petición en el suplico de demanda de que, para evitar la inseguridad jurídica, el Real Decreto "debe ser sustituido por un único texto en el que se integren de una manera unitaria las normas aplicables, en el ámbito de los concursos de traslados, a todo el personal docente afectado, como proponía el Consejo de Estado en el preceptivo dictamen emitido al respecto; subsidiaria o alternativamente se declare que, al menos, el Real Decreto impugnado debe ser modificado en el sentido expuesto por el Consejo Escolar del Estado en los apartados a), b) y c) de la página 5 del documento 6 de los contenidos en el expediente, consistente principalmente en el establecimiento de una relación directa entre los artículos del Real Decreto impugnado y los del Real Decreto 895/1989 que se derogan o modifican, relación que debe incluir la redacción de los artículos que se modifican sin que quede espacio para dudas interpretativas, sistema que, por otra parte, fue el seguido con motivo de la elaboración del Real Decreto 1664/1991, de 8 de noviembre (B.O.E. 22-11-41) que modificaba a su vez el R.D. 895/89."

El Abogado del Estado opone a ese planteamiento que las observaciones críticas del Consejo de Estado no se refieren a problemas de legalidad, sino de técnica normativa y de oportunidad, y que, cualesquiera que sean las reservas que puedan oponerse a la técnica seguida, ello no supone ni que la norma impugnada sea por esa causa contraria a derecho, ni que la técnica pueda ser objeto de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, aduciendo, en contra de la posibilidad de que dicha jurisdicción pueda imponer al Gobierno determinadas concretas redacciones de preceptos reglamentarios, las sentencias de este Tribunal de 30 de enero de 1990 (Rec. 307-097), 26 de mayo de 1993 (Rec. 243/90), 15 de abril de 1994 (Rec. 215/93), 6 de noviembre de 1984, 5 de junio de 1986, 25 de octubre de 1990, 21 de marzo de 1991, 4 de mayo de 1992, 26 de febrero de 1993 (Rec. 1075/89) y 15 de abril de 1994 (Rec. 237/91).

Expuestos los términos del debate, se impone el rechazo de la pretensión del recurrente, aceptando el planteamiento del Abogado del Estado, como ya hicimos, según antes se adelantó, en la sentencia de 14 de noviembre de 1996, pues la alegación de inseguridad jurídica, que, en su caso, supondría la vulneración del artículo 9.3 C.E. por el Real Decreto, es de excesiva vaguedad, tratándose simplemente de un juicio de valor difuso, en el que no llegan a determinarse concretos contenidos del Real Decreto en los que se produzca la citada lesión constitucional.

En todo caso, y conforme a la jurisprudencia acertadamente invocada por el Abogado del Estado, no corresponde a esta jurisdicción el control de la técnica normativa utilizada por el Gobierno en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 97 C.E., ni sustituirle en ese ejercicio, imponiéndole redacciones concretas o contenidos determinados de la norma cuya elaboración le compete, por lo que, visto el suplico de demanda, se impone el rechazo de la impugnación global analizada.

Entrando en el análisis de la impugnación de los preceptos concretos, debe indicarseque, salvo en cuanto a la impugnación de la disposición adicional 1ª, y a los apartados 1.b) de los Anexos I y II, que serán objeto de análisis diferenciado, en todos los demás casos se omite todo planteamiento de posible ilegalidad, en el sentido de la cita de la norma de rango superior que pueda resultar conculcada por el respectivo precepto, tratándose de oponer cada uno de los discutidos, en un puro juicio de oportunidad, un contenido diferente, como el adecuado al caso, reflejándose así esa pretensión modificativa en los diversos pedimentos del apartado B del suplico de demanda.

Tal planteamiento va globalmente conducido al fracaso, por la misma razón expresada en relación con la impugnación global del Real Decreto, pues no nos corresponde enjuiciar la oportunidad de la norma, sino su legalidad, ni es propia de esta jurisdicción, como ya se ha dejado sentado, según la jurisprudencia antes aludida, que sustituyamos la potestad reglamentaria del Gobierno, dictándole qué contenidos o qué redacciones debe incluir en las normas que dicta.

En especial, y con referencia individualizada a cada uno de los preceptos globalmente aludidos, en cuanto al artículo 4º, el que la fecha de referencia para la determinación de las vacantes que deban sacarse a concurso sea la de 31 de diciembre, como dice el precepto recurrido, o pueda ser el 31 de agosto, como pretende el Sindicato recurrente, se trata de una mera opción organizativa, que no viene en absoluto determinada por una pauta legal previa.

En cuanto a la impugnación de la Disposición Adicional segunda, no se precisa la base legal, en la que pueda fundarse la pretendida exigencia de que la adscripción, a la que se refiere, deba ir precedida de un expediente contradictorio, por lo que en términos de legalidad no existe reproche alguno que oponer al precepto en los términos en que está redactado.

La garantía del profesor afectado por la norma, que sería, en su caso, el factor a considerar, está respetada en la norma, en la que se exige que la adscripción "deberá realizarse mediante resolución motivada previa audiencia del interesado", lo que hace inviable cualquier posible decisión arbitraria.

Que un profesor con facultades mermadas pueda ver modificado su cometido profesional en las circunstancias indicadas, es más una ventaja en general, que un riesgo, habida cuenta las posibles repercusiones disciplinarias, si la función exigible no se cumple adecuadamente, siendo la fórmula reglamentaria elegida una opción ordenadora razonable.

La impugnación de la disposición adicional 3ª no indica tampoco qué precepto legal pueda resultar vulnerado por su redacción, ni los preceptos legales, en razón de cuyo respeto la redacción propuesta haya de ser la adecuada.

No es incluso de recibo, cuando se está censurando un precepto por su insuficiente contenido, que el que se opone por la parte como contenido adecuado, se formule en términos tan ambiguos (Apartado B.4 del Suplico de demanda) como los que propone: "Modificación de la Disposición adicional tercera mediante la inclusión, entre los supuestos que contempla, de otros posibles, como es el de aquellos funcionarios docentes que ocupan con carácter provisional su puesto, tras haber ingresado en el Cuerpo correspondiente, y por ello deben obtener su primer destino definitivo". Conviene observar, como lo hace el Abogado del Estado en la contestación, que el único supuesto concreto identificado por la parte, tiene su regulación en el artículo 2.2, por lo que no se produce la situación de vacío de regulación, que parece tomarse por la parte como base de su razonamiento crítico.

La impugnación de los apartados 1.e) y f) del Anexo I se basa en un mero juicio de valor con el que se califica de "desproporcionado e injusto" el criterio valorativo del apartado e) en comparación con el del apartado f), y se resuelve con la petición de "modificación de los apartados e) y f) del Anexo I en el sentido de establecer una proporción más equitativa y justa entre la valoración de los cursos de perfeccionamiento organizados por la propia Administración educativa y la atribuida a los Títulos universitarios (Diplomatura, Licenciados y Doctorado).

No hay bases en el planteamiento referido para poder determinar en función de qué exigencia de legalidad pueda cuestionarse la valoración diferenciada que se cuestiona, correspondiendo al Gobierno establecer las valoraciones reglamentarias pertinentes, en función en que no podemos sustituirle.

Aunque la cuestión no sea en todo similar, ni por la norma impugnada, ni por los fundamentos de impugnación, no está de más aludir a la sentencia de esta Sala de 21 de octubre de 1996 (Rec. 1785/1991) en donde se cuestionaba la diferente valoración de la experiencia previa en la enseñanza pública y en la privada, establecida en el R.D. 574/1991, y en la que se admitió como adecuada a derecho, con amplia citajurisprudencial, esa diferencia.

Dentro del amplio margen valorativo que se reconocía en esas sentencias es indudable que la diferente valoración de méritos que es ahora cuestionada, sin cita de normas legales de contraste, debe considerarse más inequívocamente inatacable.

Resta analizar la impugnación concreta de la Disposición Adicional 1ª y la de los apartados 1.b) de los Anexos I y II del Real Decreto, que hemos separado del resto de las impugnaciones de preceptos concretos, porque, a diferencia de las de los demás, en éstos si se plantean problemas de legalidad.

En cuanto a la impugnación del primero de los preceptos citados (Disposición Adicional 1ª), se dice que es contraria a "las prescripciones constitucionales relativas a la igualdad, el mérito y la capacidad, y también al bloque normativo vigente que regula el régimen estatutario de los funcionarios públicos en general y de los docentes en particular" y que "basta la simple lectura de la Disposición aquí impugnada para constatar como la misma no es otra cosa que una puerta abierta por la que puede entrar la arbitrariedad más absoluta en la cobertura de las plantillas de los centros de nueva creación", lo que le lleva al recurrente, esta vez con correcta adecuación a lo que puede ser objeto de un recurso contencioso-administrativo, a pedir la anulación de esta disposición (Apartado B.2 del Suplico de demanda).

El Abogado del Estado aduce que "la finalidad de la norma no es la adjudicación de destino sino ofrecer la posibilidad de que equipos formados por profesores que cuentan ya con destino definitivo en la misma localidad -zona o ámbito de influencia en su caso- puedan ocupar como equipo, las plazas de los centros de nueva creación, dada la importancia que la Administración educativa otorga a la posibilidad de puesta en marcha de proyectos pedagógicos (cuyo ámbito interdisciplinario precisa de profesores de distintas especialidades) como medio de elevar la calidad de la enseñanza"; que la Orden de 13 de octubre de 1994, de desarrollo de la Disposición Adicional cuestionada "establece como requisito que los miembros de los equipos cuenten con destino definitivo previo en la misma localidad (zona o ámbito de influencia) del centro de nueva creación a cuyas plazas vayan a optar los equipos, por lo que no puede considerarse la existencia de postergación respecto a otros concursantes"; que el artículo 1.2 de la Ley 30/84 permite dictar normas específicas para adecuar la Ley a las peculiaridades del personal docente, y que "no puede hablarse de indeterminación del proyecto pedagógico común, sino de remisión a una concreción posterior de las características del mismo, lo que hace en la Orden de 13 de octubre de 1994, siendo la valoración de este proyecto el mérito en función del cual se realiza la adjudicación de la plaza".

Como se indicó al principio, sobre la legalidad de esta disposición se ha pronunciado la Sala en las sentencias de 24 de noviembre de 1995 y 26 de marzo de 1996, que resolvieron recursos en los que las bases de la impugnación eran incluso más precisas que las del actual.

Enjuiciamos en aquellas ocasiones la relación entre el precepto del Real Decreto impugnado y la legalidad superior en aquellas ocasiones alegada, que, aunque no lo haya sido en ésta, entra dentro de las facultades de búsqueda de la norma aplicable propia del principio "jura novit curia"; por lo que basta que reproduzcamos aquí lo que ya tenemos dicho, para rechazar la impugnación del recurrente:

Disposición Adicional recurrida.

Pero lo definitivo es que en la Disposición Adicional Novena.4ª de la L.O.G.S.E., que sería, en su caso, la norma cuya contradicción podría determinar la nulidad de la impugnada, al referirse a los concursos de traslado nacional, a efectos de proceder a la provisión de plazas vacantes, no alude de modo plenario a la cobertura de "todas las plazas vacantes", sino que habla de "la provisión de las plazas vacantes quedeterminen", lo que deja un cierto margen de determinación de cuales deban ser las plazas vacantes, a ofrecer en concurso, y posibilita la no inclusión en él de algunas de ellas, y su cobertura por el procedimiento que se establece en la Disposición Adicional Primera del Real Decreto.

La alegación del Abogado, relativa a la Orden Ministerial de 13 de octubre de 1994, de desarrollo del Real Decreto, no es de por sí suficiente, para justificar la legalidad de la norma impugnada, si no existiere el margen legal en la Disposición Adicional Novena.4 de la L.O.G.S.E. que se acaba de indicar.

Resulta artificiosa la negación de que la finalidad de la norma sea la de la adjudicación de destino en sí, pues, aunque no sea esa la finalidad primordial, es indudable que el efecto de su aplicación no es otro que el señalado; y ello es en detrimento de que esos mismos destinos pudieran ser adjudicados a otros profesores, si, en vez de reservarse a los equipos a los que se reservan, se incluyeran en los concursos generales.

La evidente racionalidad de esa reserva, por "la importancia que la Administración educativa otorga a la posibilidad de puesta en marcha de proyectos pedagógicos (cuyo ámbito interdisciplinario precisa de profesores de distintas especialidades) como medio de elevar la calidad de la enseñanza", unida al dato de que esa reserva solo se produce respecto de equipos de profesores con destino previo en la misma localidad, no sería suficiente de por sí, para salvar la legalidad de la norma impugnada, si formalmente las de rango superior no permitieran la existencia de la misma; mas afirmada esa posibilidad, como se ha hecho antes, las consideraciones materiales que ofrece el Abogado del Estado refuerzan la justificación de la norma reglamentaria recurrida, y alejan toda sospecha de posible ilegalidad.>>

Finalmente, en cuanto a la impugnación de los apartados 1.b) de los Anexos I y II del Real Decreto, aunque no con total claridad, viene a poner en contraste dichos preceptos con el artículo 29.2 de la Ley 30/84, sosteniendo que "no parece jurídicamente viable... lo establecido en el apartado del Anexo I del Real Decreto impugnado, al excluirse para el cómputo de los puntos correspondientes a la "antigüedad" el tiempo que el funcionario ha estado en situación de "servicios especiales" (por la referida asimilación en este aspecto entre la situación de actividad y la de servicios especiales), aspecto que debe tomarse congruentemente en consideración también en relación con la regulación contenida en el Anexo II, apartado 1".

La impugnación distorsiona el sentido real tanto del precepto legal de contraste, como del reglamentario impugnado. No se trata en él de que en el cómputo de la antigüedad a efectos de ascenso, trienios y derechos pasivos se excluya el tiempo correspondiente a la situación de servicios especiales, que es a lo que se refiere el precepto legal, sino de que un precepto reglamentario, que nada tiene que ver con el régimen de los derechos a que se refiere aquél ("ascenso, trienios y derechos pasivos"), sino que regula los concursos de traslado de ámbito nacional para la provisión de plazas correspondientes a los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, fija un baremo de méritos, y en concreto en el precepto impugnado los correspondientes al "tiempo de permanencia ininterrumpida con destino definitivo en el centro o puesto singular desde el que se solicita cuando hayan sido clasificados como de especial dificultad por tratarse de difícil desempeño", como reza el párrafo inicial del apartado 1.b) del Anexo I. Siendo el indicado el objetivo de la norma, y el mencionado el supuesto a que se refiere, es claro que nada tiene que ver con él la regulación del artículo

29.2 de la Ley 30/84, ni puede por tanto existir colisión alguna entre esta norma y la reglamentaria cuestionada.

La exclusión que se impugna es totalmente razonable, dado el sentido del mérito regulado en el precepto, y el hecho incontrovertible de que durante la situación de servicios especiales no hay permanencia ininterrumpida en el puesto de "especial dificultad por tratarse de difícil desempeño", que es el motivo del mérito.

Se impone así la desestimación de esta última impugnación analizada, y por consecuencia del recurso todo.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.