STS, 24 de Septiembre de 1999
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 3847/1994 |
| Fecha de Resolución | 24 de Septiembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Septiembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 3.847/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña María del Pino Monterde Navarro, sustituida después por el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre de DIRECCION000 . y de Don Santiago , contra la sentencia dictada el 23 de diciembre de 1.993 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 347/91, sobre caducidad de concesión de Estación de Servicio. Ha comparecido como parte recurrida el señor Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 347/1.991 interpuesto por la Procuradora Sra. Dª María del Pino Monterde Navarro, en nombre y representación de ' DIRECCION000 .' y D. Santiago contra la Orden Ministerial del Ministerio de Economía y Hacienda de 22 de Octubre de 1.991 y en consecuencia debemos declarar y declaramos que es conforme con el ordenamiento jurídico. Sin hacer pronunciamiento sobre imposición singular de costas."
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la DIRECCION000 . y de Don Santiago presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 19 de abril de 1.994 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la Procuradora Dª María del Pino Monterde Navarro, en nombre y representación de DIRECCION000 . y D. Santiago , se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que se declare haber lugar al presente recurso y, en su consecuencia, casando y dejando sin efecto la recurrida, dicte otra en su lugar más ajustada a derecho por la que; A).- Se declare haber quedado extinguida automáticamente con fecha 24 de enero de 1.993 la concesión de la Estación de Servicio nº NUM000 otorgada en su día a la Mercantil " DIRECCION000 .", así como todos los derechos y obligaciones que se establecían en aquél régimen concesional, ya que la referida concesión ha quedado automáticamente convertida en una autorización administrativa, motivo por el que también ha quedado sin efecto alguno la caducidad de aquélla concesión, así como también la reversión de terrenos e instalaciones al Estado, dejándose sin efecto la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de julio de 1.992. B).- Que se declare, de no ser estimado el anterior motivo, la nulidad de la mentada Orden Ministerial, por cuanto el expediente se inició cinco meses después de la fecha del Acta de Inspección; y además por haber estado paralizado con posterioridad dichoexpediente en otras dos ocasiones por tiempo superior a dos meses en cada una de ellas. Causas por la que procede acordar el sobreseimiento y archivo de tal expediente. C).- Que se declare la irmprocedencia de la resolución acordando la caducidad de la concesión y reversión de terrenos, obras e instalaciones de la Estación de Servicio nº NUM000 , al estimarse el motivo tercero del presente recurso. D).- Y, finalmente, y si no se estimasen los motivos anteriores, que se declare la pertinente nulidad de actuaciones por no haberse cumplimentado los preceptivos trámites de audiencia a la interesada y no haberse dado traslado a la misma de la propuesta de resolución. Y todo ello con cuanto más corresponda conforme a Ley. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que ostenta.
Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, mediante providencia de 20 de diciembre de 1.994 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición al señor Abogado del Estado para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.
El señor Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102.3 LJCA.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 21 de septiembre de 1.999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de julio de 1.991 se acordó declarar la caducidad de la concesión de la Estación de Servicio nº NUM000 , efectuada a favor de la entidad DIRECCION000 ., y la reversión al Estado de los terrenos, obras e instalaciones afectas a la misma, habiéndose comprobado, en virtud de acta levantada el 5 de junio de 1.990 por los Servicios de Inspección de la Delegación del Gobierno en Campsa, que no pudieron realizarse afericiones por falta de producto, y, habiéndose solicitado ampliación de datos, se emitió informe por la Inspección del que se deduce que la instalación estuvo desabastecida de todos los productos al menos durante dos días, hechos constitutivos de la infracción muy grave tipificada en el apartado 1º del artículo 24 del Reglamento aprobado por Real Decreto 645/1.988, de 24 de junio. Esta resolución fue confirmada por la de 22 de octubre de 1.991, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la de 2 de julio de 1.991. Contra dichos actos administrativos la entidad DIRECCION000 . y Don Santiago promovieron recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por sentencia dictada por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional el 23 de diciembre de 1.993, sentencia frente a la cual los mencionados recurrentes han deducido el presente recurso de casación.
El primer motivo de casación, con base en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, entiende que la sentencia impugnada ha infringido la disposición adicional primera.1 de la Ley 34/1.992, de 22 de diciembre, de Ordenación del Sector Petrolero. Dicho precepto declara la extinción, en las condiciones que establece, de los derechos y obligaciones derivados del régimen de las concesiones otorgadas por el Monopolio de Petróleos para el suministro de gasolinas y gasóleos de automoción, quedando las concesiones extinguidas automáticamente convertidas en autorizaciones administrativas con arreglo al régimen fijado en el Real Decreto 645/1.988, de 24 de junio, o normas que lo sustituyan. En opinión de los recurrentes, por aplicación de este precepto, en el plazo de treinta días a contar del 24 de diciembre de 1.992 quedó extinguida la concesión de la Estación de Servicio nº NUM000 , siendo sustituida por una mera autorización administrativa, lo que comporta forzosamente la obligada desaparición de su caducidad y de la reversión de los terrenos y explotaciones.
Esta cuestión no fue planteada en la demanda formulada en la instancia del proceso, sino en el escrito de conclusiones. Ahora bien, como en la fecha de la demanda (23 de marzo de 1.992) no se había promulgado la Ley 34/1.992, por lo que resultaba imposible que la parte recurrente hiciese uso de dicha argumentación, entendemos procedente entrar a resolver sobre este primer motivo del recurso de casación.
El motivo debe ser desestimado, ya que la disposición adicional primera.1 de la Ley 34/1.992 carece de efecto retroactivo, conforme al principio general establecido en el artículo 2.3 del Código Civil. Por tanto, resulta inaplicable a una concesión de Estación de Servicio que había sido ya declarada caducada en virtud de la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de julio de 1.991, aunque la misma estuviese pendiente de recurso contencioso-administrativo, cuyo objeto es confirmar o anular la referida caducidad, declarada por la Administración con anterioridad a la vigencia del precepto cuya infracción se invoca.
El segundo motivo de casación, también fundado en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, expone tres distintas infracciones en que, a juicio de los recurrentes, ha incurrido la sentencia de instancia.
La primera cita como vulnerados el artículo 100 del Real Decreto 749/1.980, de 14 de abril, queriendo referirse al mencionado artículo de la Orden de 10 de abril de 1.980, que aprobó el Reglamento para el Suministro y Venta de Carburantes y Combustibles Líquidos objeto del Monopolio de Petróleos, y la jurisprudencia sobre prescripción de las infracciones administrativas por el transcurso de dos meses, plazo establecido en el artículo 113 del Código Penal de 1.973, y sobre aplicación de la prescripción cuando el procedimiento administrativo se paraliza más de dos meses.
La pretensión dirigida a la declaración de prescripción de la infracción administrativa por la que se impone la caducidad de la concesión no se hizo valer por los recurrentes en la demanda del proceso, sino en el escrito de conclusiones. En la demanda sólo se menciona el plazo de seis meses establecido por el artículo 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo (entonces vigente), verificando esta mención para fines distintos a los de alegar la prescripción de la infracción. El artículo 79.1 de la Ley de la Jurisdicción de
1.956 prohibe que en los escritos de conclusiones se planteen cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación, razón por la cual la sentencia de 23 de diciembre de 1.993, ahora combatida, no examina el tema de la posible prescripción de la infracción, ni debemos nosotros hacerlo, por tratarse de una cuestión nueva, que no pudo plantearse en el escrito de conclusiones de la parte recurrente y, como consecuencia de ello, tampoco puede suscitarse como motivo casacional. El motivo, en cuanto a este punto, debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación considera que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al no haberse dado en el expediente administrativo trámite de audiencia a DIRECCION000 ., considerando que la nota manuscrita que consta en el escrito o pliego de cargos carece de validez y eficacia, ya que no se hacen constar los nombres y apellidos de la persona a quien corresponde la firma puesta al pie de dicha nota, ni se señala su documento nacional de identidad y el documento que acredite su posible representación.
Sin embargo, como expresa el señor Abogado del Estado al contestar a la demanda, la vista del expediente a los efectos del artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo resulta firmada por quien parece ser Don Marcos , constando que Don Marcos era administrador solidario de la entidad DIRECCION000 . en la fecha en que la notificación se firmó (27 de noviembre de 1.990), según la escritura pública de 16 de julio de 1.991, cuya fotocopia se encuentra incorporada al expediente administrativo, por lo que las alegaciones de la parte recurrente a este respecto no tiene una base firme que demuestre la invalidez de la notificación en cuestión. El motivo, en este segundo punto, debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación alega asimismo infracción del artículo 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo, según el cual, contestado el pliego de cargos o transcurrido el plazo para hacerlo, el instructor formulará propuesta de resolución, que se notificará a los interesados, para que en el plazo de ocho días puedan alegar cuanto consideren conveniente a su defensa. La omisión de este trámite, a juicio de los recurrentes, ha producido indefensión a la entidad sancionada, por lo que deben anularse las actuaciones para que se proceda por la Administración a su cumplimiento.
Nos encontramos en el presente caso ante un procedimiento sancionador en el que la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de julio de 1.991 considera como fundamento de su decisión que los hechos que se atribuyen a DIRECCION000 . constituyen una infracción muy grave tipificada en el apartado 1º del artículo 24 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 645/1.988, de 24 de junio.
La sentencia del Tribunal Constitucional 29/1.989, de 6 de febrero, citada por los recurrentes, expone que, sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador, claramente estipulado en las normas de procedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el artículo 24.2 de la Constitución, pues sin él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento. En consecuencia, la sentencia de instancia, al no considerar que la infracción del artículo 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo por parte de la Administración, que omitió el trámite previsto en dicho precepto, determinaba la anulación de los actos impugnados, para la subsanación de dicho defecto, incurrió en vulneración del mencionado precepto, por lo que procede la estimación del motivo de casación en cuanto a este extremo, la anulación de la sentencia impugnada y de los actos administrativos originariamente recurridos, y la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de julio de 1.991, con el fin de que por la Administración se proceda al cumplimiento del trámite regulado en el artículo 137.1 de laLey de Procedimiento Administrativo, continuándose después el expediente hasta su conclusión.
El tercer motivo de casación (artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción) se formula por infracción del artículo 25.2 del Real Decreto 654/1.988, de 24 de junio; artículo 109 de la Orden del Ministerio de Hacienda de 5 de marzo de 1.970; artículo 224 del Reglamento General de Contratación del Estado; y de la doctrina jurisprudencial sobre caducidad de las concesiones administrativas.
El artículo 25.2 del Reglamento para el Suministro y Venta de Gasolinas y Gasóleos de Automoción, aprobado por Real Decreto 645/1.988, de 24 de junio, establece que el Ministro de Economía y Hacienda acordará la caducidad de la concesión y la reversión al Estado de los terrenos, obras e instalaciones afectas a la misma, cuando el concesionario incumpliese gravemente sus obligaciones, en los mismos términos de los artículos 75.1 y 76 de la Ley de Contratos del Estado. En el presente caso se atribuye a DIRECCION000
. la comisión de una infracción muy grave tipificada en el número 1º del artículo 24 del citado Reglamento de 24 de junio de 1.988, que los recurrentes no niegan. Existe pues un incumplimiento grave de las obligaciones de la entidad concesionaria, por lo que la Administración, al acordar la caducidad de la concesión, no ha infringido el mencionado artículo 25.2.
La Orden del Ministerio de Hacienda de 5 de marzo de 1.970 sólo es aplicable en lo que no se encuentre regulado por el Reglamento de 24 de junio de 1.988, según el párrafo segundo de su disposición adicional primera, por lo que, existiendo precepto expreso sobre la materia en el artículo 25.2 del Reglamento de 1.988, es inaplicable al respecto lo dispuesto en el artículo 109 del Reglamento aprobado por Orden de 5 de marzo de 1.970, que la entidad recurrente invoca.
Tampoco entendemos aplicable lo establecido en el artículo 224 del Reglamento de Contratos del Estado y en la jurisprudencia invocada sobre caducidad de las concesiones administrativas. El artículo 224 alude a supuestos de incumplimiento de cláusulas convenidas, mientras que en el caso enjuiciado se ha producido un incumplimiento de las obligaciones del concesionario que el Reglamento de 24 de junio de
1.988 (artículo 24.1º) califica como infracción muy grave, lo que hace también inaplicable la jurisprudencia invocada sobre caducidad de las concesiones administrativas, que no puede impedir la pertinente aplicación del repetido artículo 25.2 del Reglamento de 24 de junio de 1.988.
El motivo debe ser desestimado.
Siendo procedente declarar haber lugar al recurso de casación, no apreciamos motivos para imponer las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte abonar las suyas respecto a la casación (artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956).
Que, estimando el motivo consistente en infracción del artículo 137.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y desestimando los demás, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de DIRECCION000 . y Don Santiago contra la sentencia dictada el 23 de diciembre de 1.993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 347/91, sentencia que casamos, anulamos y dejamos sin efecto, y, en su lugar, debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de los citados DIRECCION000 . y Don Santiago contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 22 de octubre de 1.991, que desestimó el recurso de reposición deducido contra la resolución del indicado Departamento Ministerial de 2 de julio de 1.991, que declaró la caducidad de la concesión de la Estación de Servicio nº NUM000 y la reversión al Estado de los terrenos, obras e instalaciones afectas a la misma, resoluciones que asimismo anulamos y dejamos sin efecto, y disponemos que se retrotraigan las actuaciones del expediente administrativo al momento inmediatamente anterior al de dictarse la resolución de 2 de julio de 1.991, para que la Administración proceda a dar cumplimiento al trámite que ordena el artículo 137.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, continuando después el procedimiento hasta su decisión; sin efectuar expresa declaración respecto a las costas producidas en la instancia y pagando cada parte las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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