STS, 8 de Octubre de 1999
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| Número de Recurso | 7962/1994 |
| Fecha de Resolución | 8 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 7962 de 1994 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Lugo y la entidad mercantil SETEX APARKI S.A., contra sentencia de fecha 22 de Septiembre de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sobre rescisión de concesión del servicio ORA. Habiendo sido parte recurrida Dª Dolores y D. Alfonso , representados y defendidos por la Procuradora Dª Josefa Motos Guirao, asistida de Letrado.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Alfonso y Dª Dolores contra resolución del Pleno del Ayuntamiento de Lugo de 30 de Octubre de 1.992, denegatorio de la moción presentada por los DIRECCION000 del Bloque Nacionalista Gallego para que se proceda a la rescisión de la concesión del servicio público de regulación de aparcamientos mediante expendedores de tickets, así como la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición deducido contra la primera resolución; anulamos dicha resolución por ser contraria a derecho, ordenando el inicio del expediente de rescisión; sin hacer especial condena en costas.
Notificada la anterior sentencia, por la representación del Ayuntamiento de Lugo y de la entidad mercantil SETEX APARKI S.A., se preparó recurso de casación, que por providencia de 20 de Octubre de 1994 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el Procurador D. Alejandro González Salinas bajo la dirección del Letrado D. José Antonio Mourelle Cillero que actúa en representación del Ayuntamiento de Lugo se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia " estimando todos los motivos y casando la resolución recurrida.
El Procurador D. José Luis Ferrer Recuero, en la representación de SETEX APARKI S.A., presenta escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a Sala dicte sentencia por la que: Estimando el motivo 1º del recurso case y anule la sentencia recurrida, y resuelva de conformidad a la súplica de los escritos de demanda, del recurso contencioso-administrativo.
La procuradora Dª Josefa Motos Guirao, en representación de la parte recurrida se opone a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a Saladicte sentencia por la que inadmita, o subsidiariamente desestime todos ellos, declarando no haber lugar a los recursos de casación interpuestos.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 5 de Octubre de 1999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La sentencia impugnada estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dº Dolores y D. Alfonso , DIRECCION000 del Ayuntamiento de Lugo por el Bloque Nacionalista Gallego, contra el acuerdo de dicha Corporación del 30 de Octubre de 1992, denegatorio de la moción por aquellos presentada para que se procediera a la rescisión de la concesión del servicio público de regulación de aparcamientos mediante expendedores de tikets, anuló ese acuerdo, ordenando el inicio del expediente de rescisión. Para fundar la decisión, la sentencia argumenta que el art. 10º del Pliego de Condiciones económicas, técnicas y jurídicas prevé la rescisión de la concesión una vez transcurridos cuatro trimestres consecutivos con rendimiento negativo, circunstancia que estaba acreditada, por lo que era obligado el seguimiento del expediente solicitado, al ser ello imperativo, dados los términos de la citada cláusula, que configuran uno de los elementos esenciales de naturaleza económica del contrato con la consiguiente influencia del mismo en la Hacienda Municipal, dada la forma de fijación del canon. Lo que no podía desconocerse escudándose en las facultadas interpretativas municipales, visto que la claridad de la cláusula no admitía otra interpretación que la expuesta por los entonces recurrentes.
Frente a la sentencia recurren el Ayuntamiento de Lugo y la entidad SETEX APARKI S.A., concesionaria en el servicio reseñado.
La Corporación Local alega como motivo único de esta casación, articulado bajo el nº 4º, del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, en la redacción de la fecha de los hechos, que la sentencia ha incurrido en infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto del pleito. Concretamente cita como infringidos los artículos 112.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, relativo a las fuentes de la contratación administrativa de las Corporaciones Locales y el artículo 114 de ese cuerpo normativo, que otorga a la entidad Local contratante la prerrogativa de interpretar las dudas que ofrezca el cumplimiento del contrato, y el artículo 1282 del Código Civil, sobre reglas interpretativas de los contratos y prevalencia de la intención de los contratantes sobre la literalidad, medida la intención en función de los actos de éstos, coetáneos o posteriores al contrato, que en su opinión han sido desconocidos por el Juzgador de la instancia. Argumenta la alegación diciendo que si la capacidad de interpretación del contrato cuestionado correspondía al Ayuntamiento, y se planteaban dudas sobre el sentido de la cláusula 10ª del Pliego, había que estar a lo que la Corporación decidió en su respuesta a la solicitud de iniciación del expediente de rescisión, en el sentido de que pese a la literalidad de dicha cláusula debía entenderse que lo que en ella se establecía era una posibilidad y no una obligatoriedad de rescisión. Argumentación que según el recurrente, se refuerza si se conecta con la causa del contrato, que según el artículo 53 (sic) del Reglamento de las Corporaciones Locales (art. 11, RCCL), debe ser el interés público determinado, según los casos, por la mejor calidad, mayor economía o plazo mas adecuado en la realización de las prestaciones que fuera objeto de cada uno de ellos; siendo así que en el contrato de concesión cuestionado, la causa no era el mero interés económico tal como sostiene la sentencia, sino la distribución del limitado espacio para el aparcamiento entre todos los ciudadanos de Lugo que quisieran utilizarlo; de lo que deduce que, cuando el Ayuntamiento rechaza la rescisión, está actuando en consideración a la causa contractual.
Como jurisprudencia infringida, la entidad actora cita las sentencias de 23 de Enero, 6 de Mayo y 20 de Octubre de 1987 y la de 7 de Noviembre de 1988, que hacen referencia a la prevalencia de la intención de los contratantes sobre la literalidad de las cláusulas contractuales dudosas, deducida aquella de los actos coetáneos y posteriores, y a que si las cláusulas admitieran diversos sentidos, deben entenderse en el mas adecuado para que el contrato produzca efectos, o a que han de interpretarse teniendo en cuenta la naturaleza y objeto del contrato. Jurisprudencia que en opinión del actor, conduce al triunfo de sus tesis, dada la voluntad manifestada por el acuerdo del Ayuntamiento, negándose a iniciar el expediente de rescisión, y por el propio contratista concesionario, que en ningún momento manifestó la intención de reclamar el cumplimiento de la cláusula 10ª, sino la de que el contrato siguiera en vigor. Y puesto que en el caso de autos el objeto o finalidad del contrato, no era el recaudatorio o económico, sino el de facilitar o solucionar el problema del aparcamiento en Lugo.
A pesar del esfuerzo argumental del Ayuntamiento, su recurso de casación debe ser desestimado. Para ello basta con considerar los términos de la cláusula 10ª del Pliego de Condiciones, en loque ahora interesa, y que son del siguiente tenor literal: >. La claridad de la cláusula, en cuanto a los efectos rescisorios imperativamente impuestos a los contratantes, cuando se produjera la situación temporal de pérdida en la concesión, aleja cualquier duda sobre cual fuera su sentido, haciendo inequívoca la procedencia de la aplicación de la regla interpretativa del art. 1281 del Código Civil, que, como es sabido, dispone que si los términos del contrato son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes se estará al sentido literal de sus cláusulas. Frente a tan rotunda declaración legal, a la que se ha atenido la sentencia, no puede prevalecer la invocación de la potestad de interpretación unilateral de los contratos, de que goza la Administración -arts. 100 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, arts. 18 de la ley de Contratos del Estado y 130 de su Reglamento-, pues tal facultad no tiene otro alcance que evitar el perjuicio para el interés público que se seguiría de la interrupción de la prestación del servicio público en tanto se despejan las dudas, y no se traduce en reglas interpretativas distintas de las que, con carácter general, se establecen en los arts. 1281ª sgs., en relación con el art. 3º, todos del Código Civil para los contratos, a las que en todo caso, debe ajustarse el ejercicio de esa potestad interpretativa, normas cuya efectividad puede ser judicialmente impuesta, según, expresamente se dispone en el art. 100,RCCL, si los interesados, en este caso, DIRECCION000 de la Corporación contratante, no se conformaran con la resolución interpretativa municipal. Con mayor razón cuando, como es el caso, no cabe afirmar que la interpretación mantenida en la sentencia impugnada sea contraria a la causa o al objeto del contrato cuestionado, pues los términos de la cláusula 10ª, permiten inferir que era voluntad concorde de los contratantes, que respectivamente confeccionaron la cláusula y aceptaron su efectividad, dar por finalizada la concesión si funcionaba con pérdidas, respecto de sus gastos de explotación y amortización, durante el periodo convenido, ya que esa situación de quiebra de la concesión, podía interpretarse no solo como determinante de disminución de unos ingresos previstos para aumentar la Hacienda Municipal, sino también como indicativa de un rechazo de los habitantes de la localidad al sistema de regulación del aparcamiento por el sistema de pago de tikeks, aparcamientos cuya regulación constituía la causa o el objeto último del contrato, según las afirmaciones de la propia Corporación recurrente.
La entidad mercantil SETEX APARKI S.A., que también intervine en calidad de recurrente y bajo la invocación del art. 95,1,4º de la ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción de la época de los hechos, alega que la sentencia ha incurrido en infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. Las normas que considera infringidas son los arts. 1, 41, 83 y 84 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, redacción de 1956, y las normas civiles sobre interpretación de los contratos, pues, sintéticamente, en opinión de este recurrente, solo la voluntad emanada de los órganos competentes de las partes contratantes podría determinar el acuerdo de resolución del contrato de concesión. Sin que haya razón, para proceder a la rescisión del contrato en base a que sean los tribunales los que interpreten el contenido del Pliego de Condiciones, ya que no tienen competencia para resolver acerca de la conveniencia u oportunidad extrajurídica para la adopción de los acuerdos impugnados.
Tampoco ese recurso de casación debe prosperar, ya que según constante jurisprudencia que se apoya en lo previsto en el artículo 51 del RCCL, que establece que los contratos serán inalterables a partir de su perfeccionamiento, y deberán ser cumplidos con estricta sujeción a sus cláusulas y a los Pliegos que les sirven de base cuyas condiciones jurídicas, técnicas y económicas solo podrán modificarse mediante nueva licitación, salvo las excepciones legalmente previstas, no cabe olvidar que los contratos administrativos, de cuya naturaleza participa la concesión litigiosa, son ante todo contratos y como tales vinculan a las partes, que están obligadas a cumplirlos según su tenor, de conformidad, además de lo dispuesto en el precepto antes transcrito, en los arts. 3 y 14 de la Ley de Contratos del Estado y art. 1091 y 1258 del Código Civil. Por lo que si las cláusulas del Pliego eran legalmente obligatorias para los contratantes, y según se dijo en el anterior fundamento de esta resolución, la potestad unilateral de interpretación de los contratos concedida a la Administración contratante, ha de realizarse conforme a las pautas legales, y no excluye el posterior control judicial, si alguno de los afectados por el acto interpretativo no estuviera conforme con su contenido por estimarlo contrario a derecho, mal puede decirse que hayan sido infringidos los preceptos procesales delimitadores del ámbito objetivo de la actuación de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa -arts. 1º, 41,83 y 84 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa-, cuando en el caso que se resuelve, el Tribunal Superior, resolviendo unapretensión procesal suscitada por personas cuya legitimación no se cuestiona, entró a conocer de la legalidad de una decisión municipal relativa a la efectividad de una de las cláusulas del Pliego de Condiciones de un contrato.
Es decir, y con otras palabras, no se trataba de que los Tribunales traten de sustituir al Ayuntamiento en una decisión de mera oportunidad, cuya adopción dependiera de unos criterios de interés publico a elegir en uso de la pura discrecionalidad municipal, sino del control de un acuerdo relativo al cumplimiento o efectividad de unas cláusulas jurídicamente obligatorias para el Ayuntamiento, en cuanto las había aceptado como contenido de un contrato en curso de cumplimiento. Lo que era cuestión indudablemente sometible al control judicial, pues aunque aquella decisión tuviera un contenido interpretativo, ello no excluía la posibilidad del posterior control judicial, según antes se dijo, con apoyo del art. 100 del RCCL.
Aparte de esto, y según antes también se argumentó al contestar a parecidas alegaciones del otro recurrente, no cabía reprochar a la sentencia ilegalidad alguna que derivara de la infracción de las reglas sobre interpretación de los contratos fijados en el Código Civil, artículos 1281 sgs., dada la claridad del sentido literal de la cuestionada cláusula 10ª del Pliego, que en absoluto puede tacharse de obscura o contraria a común intención de las partes manifestada en el momento de la conclusión del contrato, ni al interés público específicamente perseguido por el contrato sobre el que versa el pleito, también según lo que antes se argumentó.
Por lo expuesto procede la desestimación de los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Lugo y por la entidad SETEX APARKI S.A., contra la sentencia reseñada al inicio de esta resolución; con imposición a los recurrentes de las costas de esta casación, conforme al art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción entonces vigente.
Que debemos desestimar y desestimamos los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Lugo y por la entidad mercantil SETEX APARKI S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, del 22 de Septiembre de 1994, dictada en su recurso nº 4322/1993, sobre rescisión de la concesión del servicio ORA. Casación en la que actuaron como parte recurrida Dª Dolores y D. Alfonso .
Se imponen a los recurrentes las costas de esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Enrique Cancer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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