STS, 7 de Abril de 1997

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso número 463/89 promovido por la representación del Arzobispado de Madrid-Alcalá, contra Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 30 de octubre de 1987, de aprobación definitiva del Plan Especial de Protección y Conservación del casco antiguo de la localidad de Vicálvaro (Madrid), en cuanto a la determinación contenida en la hoja 18 del programa de acciones en relación con el elemento número 8 del Catálogo de Edificios con protección, al haber incluido como edificación inadecuada a eliminar la existente en la fachada Oeste y Norte de la Iglesia Parroquial de Santa María de la Antigua de Vicálvaro.

Ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid .

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 25 de junio de 1991, con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: Que, estimando el recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Procurador D. Isacio Calleja García, en nombre y representación del Arzobispado de Madrid-Alcalá, contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Madrid, de fecha 27 de enero de 1.989, por el que desestimó el recurso de reposición interpuesto por el citado Arzobispado contra el acuerdo del propio Ayuntamiento Pleno, de fecha 30 de octubre de 1.987, que aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección y Conservación del Casco Antiguo de Vicálvaro, en cuanto a la determinación contenida en la Hoja 18 del Programa de Acciones en relación con el Elemento nº 8 del Catálogo de Edificios con protección, al incluir como edificación inadecuada a eliminar la existente en la fachada Oeste y Norte de la Iglesia Parroquial de Santa María de la Antigua de Vicálvaro, debemos declarar y declaramos que esta determinación no es conforme aDerecho, y, en consecuencia, la anulamos íntegramente, debiéndose conservar dicha edificación con la sustitución del portalón de entrada por otro más homogéneo con el conjunto y con la edad de la construcción, sin hacer expresa condena respecto de las costas causadas".

La referida sentencia se basa en los siguientes hechos probados y fundamentos de Derecho:

"HECHOS PROBADOS.- PRIMERO: En el documento 1 del Volumen 1 el Plan Especial de Protección y Conservación del Casco Antiguo de Vicálvaro, al folio 395 del expediente y 42 de dicho documento se recogen los objetivos y finalidad del citado Plan Especial y se cita, como uno de los principales elementos estructurales del Casco Histórico, la Plaza de la Virgen de la Antigua con la Iglesia Parroquial y respecto de ésta se dice en el folio 399 del expediente y 46 del indicado documento que: "El edificio que domina el espacio de la plaza es la Iglesia Parroquial construida en el año 1.882, catalogada de valor histórico-artístico. Está situada en una plataforma horizontal con el eje longitudinal en dirección Este-oeste y se compone de tres naves en forma de Basílica, siendo sus dimensiones principales en torno a 43 metros de largo, por 22 de ancho, y unos 20 metros de altura. En la fachada principal el elemento más importante lo constituye la torre de estilo Herreriano de casi 40 metros de altura. La decoración de las fachadas se reduce a pocos elementos de la entrada principal, dando un aspecto de gran sobriedad. En la fachada Sur del edificio hay un añadido posterior, que con su desaparición mejoraría mucho el aspecto exterior original. La decoración interior de la Iglesia no ofrece ningún elemento de comentario"; señalando que el valor estético del edificio en sí y la posibilidad de percepción visual de la torre desde grandes distancias, siendo el elemento dominante de la silueta del Casco Antiguo, le confiere una potencialidad enorme para la recuperación ambiental tanto de la plaza como de los edificios colindantes. SEGUNDO: En el documento nº 17, incluido en el Volumen 2 del Plan Especial, titulado Gestión, al establecer en los folios 624 y siguientes el Programa de Acciones a realizar en el Plan Especial, en la nº 18 (folio 642), referente a la restauración de la Iglesia, y cuyo objetivo es conservar un edificio de alto valor histórico, se dice que "la acción comprende la restauración y conservación el edificio de la Iglesias de Santa María de la Antigua, que actualmente se encuentra con añadidos que hay que eliminar y restaurar a su estado primitivo", y en el volumen 4, comprensivo del Catálogo del Edificio de Protección, se incluye como elemento nº 8 en los folios 715 y 718 del expediente, la Iglesia Parroquial, situada en la Plaza Virgen de la Antigua s/n, al que se considera como "edificio de mayor interés del casco tanto por su valor arquitectónico como por su posición dominando el aspecto de la Plaza Virgen de la Antigua y participando en todas las áreas del entorno y la silueta del casco histórico. Construcción datada en 1.882", especificando como alteraciones indeseables que "se encuentra rodeado en su fachada sur y oeste por edificaciones inadecuadas, que deberán eliminarse de acuerdo con lo señalado en la Acción 18". TERCERO: En el período de información pública, el Arzobispado de Madrid-Alcalá expuso que, mientras consideraba acertada la demolición del añadido que oculta todo un lateral de la Iglesia, concretamente el que tapa la fachada Sur de la misma, estimaba errónea, por contraria con al finalidad del Catálogo, la inclusión como edificación inadecuada de la parte construida e la fachada Oeste, al ser de la época en que se construyó la Fábrica de la Iglesia, formando con la misma un conjunto arquitectónico que debería conservarse en su totalidad para preservar el entorno arquitectónico (folios 801 y 802 del expediente administrativo).- CUARTO: Con fecha 30 de abril de 1.987, el Ayuntamiento Pleno de Madrid aprobó provisionalmente -con desestimación de las alegaciones formulada durante el período de información pública- el Plan Especial de Protección y Conservación del Casco Antiguo de Vicálvaro, la que, tras el informe favorable de las Secretaría General, fue elevada a definitiva por acuerdo unánime del Ayuntamiento Pleno con fecha 30 de Octubre de 1987 (folios 808, 831 y 834 del expediente administrativo. QUINTO: Con fecha 18 de diciembre de 1.987, el Arzobispado de Madrid-Alcalá interpuso, contra el referido acuerdo municipal aprobatorio el Plan Especial de Protección y Conservación del Casco Antiguo de Vicálvaro, recurso de reposición, que, previo informe e los Servicios técnicos municipales correspondientes, fue desestimado por Acuerdo del Ayuntamiento Pleno, de fecha 27 de enero de 1.989, en el que literalmente se expresaba, entre sus fundamentos, que "el informe técnico señala que la Iglesia ha sido considerada por este Plan Temático como el edifico de mayor interés del casco, tanto por su valor arquitectónico como por su posición dominando el espacio de la Plaza de la Antigua y participando en todo el entorno y en la silueta del casco histórico; en consecuencia se ha pretendido devolver su configuración primitiva resaltando que las dos construcciones adosadas, una a la fachada Sur y otra a la Norte, son inadecuadas y entorpecen tanto estética como funcionalmente la ordenación de este ámbito, presentando la primera un acabado de enfoscado y pintura claramente opuesto a la concepción constructiva de la iglesia, y la segunda (objeto del recurso), si bien tiene una intención más integradora de materiales, es igualmente un añadido con una conservación muy deteriorada que oculta gran parte de la fachada Norte de la Iglesia..." (folio 1003 vuelto del expediente administrativo). SEXTO: Con fecha 21 de abril de 1.989, el Procurador D. Isacio Calleja García, en nombre y representación del Arzobispado de Madrid-Alcalá, interpuso el presente recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 27 de enero de 1.989 (por error se dice 8 de febrero de 1.989, dando como fecha del acuerdo la de lacomunicación), desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo del propio Ayuntamiento e Madrid, de fecha 30 de octubre de 1.987, que aprobó definitivamente el Plan especial de Protección y Conservación del Casco Antiguo de Vicálvaro, solicitando, al formalizar la demanda, que se dicte sentencia, declarando la nulidad de los acuerdos impugnados, dejándolos sin efecto, en cuanto afectan a la edificación de la fachada oeste de la Iglesia Parroquial de la Virgen de la Antigua de Vicálvaro, dejándolos sin efecto, con imposición de costas a la Administración Municipal (folios 1 a 32 e los autos). SEPTIMO: Durante el período de prueba, y a instancias de la representación procesal del Arzobispado de Madrid-Alcalá, se practicó, contradictoriamente, un amplio informe, en el que se expresa que los muros de la Capilla del Pilar, adosada a la nave del templo, tienen una textura, ritmo y disposición de las pilastras e impostas completamente distintos a los de los paramentos existentes, lo que contribuye a que se aprehenda como elemento distinto, pero, "afortunadamente, la edificación delantera (objeto el litigio) que consistía en un edificio destinado a estacionamiento de carruajes, de la misma época de la capilla, aun siendo una agresión al conjunto, se trata de una actuación más respetuosa que la de la capilla, ya que la estructura de los paramentos realizados con el mismo criterio y lenguaje formal que los de la iglesia, palia en parte el efecto desagradable producido por la desarmonía y descomposición del gran monumento de la capilla lateral".- Sigue diciendo el informe pericial que evidentemente estos anexos de la fachada norte, (capilla y edificación delantera destinada en su día a estacionamiento de carruajes), tal como viene, en parte, reflejado en el plano 1-7 "Valoración y estado de la edificación" del Plan Especial de Protección y Conservación del Casco Antiguo de Vicálvaro, tienen un valor arquitectónico indudable, tanto por su antigüedad como por su estilo, por lo que el perito considera que no deben ser en ningún caso eliminado, pues de lo contrario se estaría cometiendo un atentado contra un monumento histórico-artístico que debe ser protegido, conservado y restaurado, dada la fecha de su construcción a finales del siglo XIX.- Estima el perito que lo que en ningún caso tendría sentido, por lo expuesto anteriormente en cuanto a la armonía del conjunto, sería la eliminación parcial de la edificación baja, tal como se refleja en la hoja nº 18 de Acciones del Plan especial impugnado, que supondría un deterioro compositivo mucho mayor que el actual, ya que la edificación baja, que se pretende eliminar, palia la composición volumétrica producida por la capilla del Pilar, a pesar de la desafortunada intervención en su portalón de entrada con carpintería de aluminio en puerta y ventana y enfoscado que debe ser sustituido por una entrada más homogénea con el conjunto y con la edad de la construcción (folios 50, 54 y 56 a 73 de los autos).- FUNDAMENTOS DE DERECHO.- PRIMERO: Solicita el Arzobispado de Madrid-Alcalá la nulidad del Plan Especial de Protección y Conservación del Casco Antiguo de Vicálvaro en cuanto la hoja 18 del Programa de Acciones, en relación con el Elemento nº 8 del Catálogo de edificios de protección, incluye como edificación en contradicción con la propia finalidad protectora y conservadora del Plan Especial respecto de la Iglesias Parroquial de Vicálvaro, puesto que ni la antigüedad de la edificación de la fachada oeste, ni su indudable encaje en el conjunto arquitectónico de la Iglesia Parroquial aconsejan su demolición, sin perjuicio de su restauración.- A tal pretensión se opone la representación procesal de la Administración Municipal demandada porque los técnicos que informaron la redacción del Plan Especial impugnado advirtieron de la inadecuación de la edificación en cuestión y la conveniencia de su demolición.- SEGUNDO: la Sala no aprecia en la aprobación del Plan especial impugnado la falta de colaboración por parte del Ayuntamiento con la titular del templo, objeto de controversia, ni, en consecuencia, la infracción de lo dispuesto por el artículo XV del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre asuntos culturales de 3 de enero de 1.979, ratificado por instrumento de 4 de diciembre del mismo año, ya que el Arzobispado demandante fue oído en el trámite correspondiente de información y pudo alejar las razones que estimó convenientes y oportunas para oponerse a la demolición proyectada de la edificación adosada al Templo de la Antigua de Vicálvaro. El que las razones expuestas no fuesen atendidas no supone falta de colaboración sino el mantenimiento de un criterio distinto respecto de las conservación del patrimonio histórico-artístico, lo que ha determinado que el Arzobispado, en uso de su legítimo derecho, haya acudido a esta vía jurisdiccional impugnando la decisión municipal.-TERCERO: Si bien es cierto que, como se ha repetido hasta la saciedad, la Administración goza de una discrecionalidad técnica en la elaboración de los Planes urbanísticos, también se ha dicho que esta discrecionalidad, como cualquier acto de tal naturaleza, debe inscribirse en las pautas que han de orientar dicha potestad administrativa: racionalidad, coherencia con el fin propuesto, proporcionalidad de medios y respeto de los derechos implicados.- Al examinar si la determinación del Plan Especial de Protección y Conservación del Casco Antiguo de Vicálvaro, contenida en la hoja 18 del Programa de Acciones, al prever la eliminación de la edificación existente en la fachada oeste y norte cumple aquéllas condiciones o requisitos de ejercicio de la discrecionalidad, la Sala debe llegar, una vez oídas las partes y examinado el detallado y preciso informe pericial contradictoriamente emitido en el juicio, a la conclusión de que tal determinación no es coherente ni consecuente con la propia finalidad del citado Plan Especial, cuyo objetivo es la conservación y mejora ambiental del Casco Antiguo de Vicálvaro, en el que la Iglesia Parroquial de Santa María de la Antigua es, según el propio Plan reconoce, elemento dominante de la silueta de aquél, confiriendo al templo una potencialidad trascendental para la recuperación ambiental tanto de la plaza donde está construido como de todos los espacios colindantes.- Consecuente con tal definición, el Plan obliga a la restauración y conservación del edificio de la Iglesia de Santa María de la Antigua, respetando laCapilla del Pilar que data del año 1.890, y presenta una textura, ritmo y disposición de las pilastras e impostas completamente distintos a los de la construcción del primitivo templo del siglo XVII, y sin embargo prevé la demolición de una edificación adosada a ambos, que data también de finales del siglo XIX, y que tuvo como fin el estacionamiento de carruajes, que, por los parámetros con que está realizada, armoniza con el edificio principal del templo, al estar ejecutada con el mismo criterio y lenguaje formal que los de éste, hasta el punto de paliar, en parte, el efecto de desarmonía y descomposición que produce el gran volumen de la citada capilla lateral construida en el año 1.890.- No parece lógico ni razonable demoler una venerable edificación de un Siglo de antigüedad, que tuvo una singular finalidad histórico- religiosa, y que a su vez mejora el conjunto por armonizar el desequilibrio arquitectónico que supuso la construcción de la capilla lateral, cuando ésta se conserva por su indudable valor histórico a pesar de la posible agresión que en su momento supuso a la limpieza estilística del primitivo templo del siglo XVII. Respetada la capilla lateral, como no podía ser menos, dada su antigüedad y su significado, al dejar constancia de una práctica frecuente (aunque injustificada y criticable desde un prisma puramente estético) en nuestra arquitectura sacra -basta para constatarlo una mirada a nuestras más preciadas catedrales- no es coherente con la finalidad conservacionista del propio Plan Especial ordenar la demolición de este sencillo y armónico añadido del siglo XIX, que permitirá comprender mejor la historia y contemplar un equilibrado conjunto arquitectónico, una vez restaurado de mediocres agresiones como fue el tratamiento del enfoscado con mortero de los paramentos de los cuerpos tercero, cuarto y quinto de la torre, el inadecuado revestimiento de plomo de la linterna de ésta y la insufrible intervención en el portalón de la entrada de la edificación en cuestión con enfoscado y carpintería de aluminio.- CUARTO: Por las razones expuestas la Sala considera que procede la estimación del presente recurso contencioso- administrativo, si bien, al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas, como establece el artículo 131.1 e la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa."

Contra la referida sentencia la Administración demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 3 de abril de 1997, en cuya fecha ha tenido lugar.

La sentencia de la Sala de instancia anula el Plan Especial de Protección y Conservación del casco antiguo de la localidad de Vicálvaro en la determinación, referida a la restauración y conservación de la Iglesia Parroquial Virgen de la Antigua, por la que acuerda (Acción 18) eliminar, entre otras, una edificación delantera añadida a la Iglesia, antiguamente dedicada a estacionamiento de carruajes, que el Plan considera inadecuada.

El fallo de la sentencia recurrida ordena conservar dicha edificación, aunque con sustitución de su portalón de entrada por otro más homogéneo con el conjunto y con la edad de la construcción.

Es indudable la potestad discrecional - que justamente reivindica el Ayuntamiento apelante en sus alegaciones - para la elaboración y aprobación del planeamiento, así como para adoptar las soluciones más adecuadas para la protección histórica y artística del casco urbano de la localidad de Vicálvaro. Resulta, sin embargo, que tanto la legalidad de la actuación administrativa como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican está sujeta, por imperativo del artículo 106.1 de la Norma Fundamental, a un control jurisdiccional, que alcanza según afirmación constante de la jurisprudencia de esta Sala y Sección (sentencias de 23 de junio de 1994, 21 de septiembre de 1993, 14 de abril de 1992 ó 2 de abril de 1991, entre otras muchas) a la discrecionalidad de la potestad de planeamiento.

Cuando la sentencia apelada llega a declarar la nulidad de la determinación del Plan Especial que ordena la demolición de la edificación litigiosa no desconoce, así, competencias municipales ni sustituye el punto de vista arquitectónico de la Administración por el de un perito judicial, sino que actúa en ejercicio de una técnica de control de la discrecionalidad de la potestad de planeamiento alumbrada por virtud de lo que ha sido denominado, con acierto, «genio expansivo del Estado de Derecho», no existiendo inconveniente alguno, sin embargo. en que revisemos el resultado a que se ha llegado, como pretende el Ayuntamiento de Madrid en las restantes alegaciones de su recurso.

La sentencia recurrida parte de una minuciosa exposición de hechos probados, que articula en siete apartados. El Ayuntamiento de Madrid no niega ni discute con eficacia estos hechos y esta Sala, tras examinar la exposición que se efectúa y confrontarla con los datos que obran en el expediente, enel Plan Especial y en la prueba practicada en primera instancia, los acepta íntegramente como exactos, a efectos del control que se efectúa.

De los fundamentos de hecho así fijados resulta una contradicción patente entre la finalidad de restauración y conservación de una Iglesia Parroquial de interés histórico-artístico, que constituye el edificio emblemático de la localidad de Vicálvaro, conocida, en su ubicación, como Santa María La Antigua («nomen ipse loquitur», en expresión del propio Ayuntamiento de Madrid en sus alegaciones de oposición a la prueba pericial en primera instancia) y la demolición del edificio anejo a que se refiere el proceso. Las finalidades de la actuación que se exteriorizan en el planeamiento y en el expediente para acordar tal demolición consisten únicamente en mejorar el aspecto exterior original de la Iglesia, realzar su estética o mejorar la esbeltez de su torre. Sin embargo, el Plan ha acordado mantener la capilla del Pilar, añadida a la fachada Norte de la Iglesia a finales del siglo XIX, que presenta una textura, ritmo y disposición de las pilastras e impostas completamente distinta de la que rige en la Iglesia original, edificada hacia 1.592 (según el informe pericial practicado en instancia). Pues bien, el mantenimiento de dicho añadido del siglo XIX - que se contiene en el Plan Especial - es patentemente contradictorio con la demolición del edificio ahora en litigio, edificado en la misma fecha (hacia 1890), pero que además de respetar en su estructura (a cal y canto), paramentos y apariencia externa (es algo que se aprecia a simple vista en las fotografías aportadas) el mismo criterio y lenguaje que la Iglesia de finales del siglo XVI resulta adecuado para mitigar, con su presencia, el impacto negativo que, en la armonía y composición del conjunto, produce el gran volumen de la Capilla lateral del Pilar. Ello determina que la demolición del edificio en cuestión no resulte justificada y que, en consecuencia, deba declararse viciada por infracción del ordenamiento jurídico (que establece la prohibición de arbitrariedad en el ejercicio de las potestades públicas, a tenor del artículo 9.3 de la Constitución) para evitar que la Administración urbanística traspase los límites racionales en que debe discurrir toda actividad discrecional, haciendo llegar ésta hasta decisiones que - como la que se acaba de analizar - carecen de una justificación razonable. El criterio de la sentencia de instancia resulta, por ello, ajustado a Derecho.

Son de rechazar por último las alegaciones, nuevas en esta instancia, del Ayuntamiento de Madrid que aluden a la existencia de contactos o tratos previos con la Administración eclesiástica o a un acuerdo -que no se concreta ni precisa- sobre edificabilidad. No existe prueba o dato alguno que preste consistencia a tales afirmaciones, negadas tajantemente por la parte apelada y que resultan contradichas por la alegación de vulneración del Acuerdo con la Santa Sede sobre Asuntos Culturales de 3 de enero de 1979, que se formuló en primera instancia.

Procede confirmar la sentencia apelada, por lo expuesto y por sus propios fundamentos de Derecho, que se aceptan también íntegramente por este Tribunal, sin que apreciemos circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la LJCA.

En su virtud