STS, 12 de Julio de 1996

La representación procesal de la "Compañía Internacional Vinícola Agrícola S.A.", interpuso recurso contencioso administrativo ante la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional contra al Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de marzo de 1988, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acuerdo de 26 de junio de 1987, que impuso a dicha empresa una multa de

16.605.000 ptas, tras al expediente sancionador instruido por infracción del R.D. 259/85, de 20 de febrero. Por Providencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 13 de mayo de 1988, se acordó oír a las partes por un plazo común de 10 días sobre la competencia, resolviéndose por medio de Auto de 16 de junio de 1988, por el que acordaba la remisión de las actuaciones a la Sala Tercera de este Tribunal, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 14.1.A).b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción, al tratarse de una resolución dictada por el Consejo de Ministros.

Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito, en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "por la que, previa estimación íntegramente en todas sus partes del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto contra los acuerdos de Excmos., Srs. Ministros de 26 de junio de 1987 y de 11 de marzo de 1988 se decida: 1.- Declarar nulos y sin efecto alguno, por no ser conformes al ordenamiento jurídico los anteriores Acuerdos del Consejo de los Exmos. Srs. Ministros. 2.- Y, ante la conducta de la Administración Pública, no ajustada a derecho ni a las pautas del buen hacer, se condene a la misma en las costas de este procedimiento". Asimismo, por medio de otrosí, solicitó el recibimiento del proceso a prueba.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte "auto desestimando el recurso".

Por Auto de 18 de mayo de 1992, se acordó el recibimiento a prueba del recurso con el resultado que obra en autos.

Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones, lo verificaron presentando escritos ambas partes, en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación. Por la compañía recurrente se solicitó al evacuar conclusiones la práctica de las pruebas que no habían sido practicadas, testifical y pericial, sin que se considere necesario acceder a lo solicitado.

Conclusas las actuaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 9 de julio de 1996, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

La representación procesal de la "Compañía Internacional Vinícola Agrícola ", interpone, en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de marzo de 1988, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acuerdo del propio Consejo de 26 de junio de 1987, que impuso a dicha empresa una multa de 16.605.000 ptas tras la tramitación del correspondiente expediente sancionador por infracción del R.D. 259/85, de 20 de febrero. El recurrente fundamenta la impugnación de dichos acuerdos del Consejo de Ministros en los siguientes argumentos sintéticamente enunciados:

1. Los acuerdos del Consejo de Ministros son nulos al vulnerar el art. 24 CE, pues no existe prueba idónea que destruya la presunción de inocencia y por ausencia de motivación.

2. Caducidad intrínseca del R.D. 259/85, de 25 de febrero.

3. Ilegalidad de la sanción aplicada como fraude.

4. La multa impuesta vulnera el art. 10.2 del R.D. 1945/83 de 22 de junio, no existe proporcionalidad

   entre la sanción y la falta cometida.

5. Se infringe el principio de legalidad, art. 25 CE pues la sanción impuesta no tiene cobertura legal.

6. Ausencia de la preceptiva motivación.

El primero de los enunciados motivos de nulidad de los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados se fundamenta en que, en tesis de la demandante, vulneran el artículo 24 CE; concretamente el principio o derecho a la presunción de inocencia que reconoce el precepto, ante la inexistencia, en el expediente, de prueba idónea que destruya tal presunción. A estos efectos se invoca en la demanda una reiterada jurisprudencia constitucional que debe ser, sin duda, obligada referencia en el análisis del motivo de impugnación. Como ha reiterado tanto el Tribunal Constitucional como este Alto Tribunal, los principios inspiradores del orden penal, a veces con el carácter de auténticos derechos fundamentales de nuestro sistema constitucional según el reconocimiento explícito que de ellos hacen los artículos 24 y 25 CE, son de aplicación matizada al Derecho Administrativo sancionador en cuanto manifestaciones del ius puniendi del Estado. En concreto, el invocado derecho a la presunción de inocencia supone, entre otras consecuencias y por lo que importa al presente recurso, que nadie pueda ser considerado responsable de una infracción administrativa sin una actividad probatoria, cuya carga corresponde a la Administración acusadora, con capacidad para desvirtuar la presunción iuris tantum en que se traduce el indicado derecho, por practicarse en la forma admitida por el ordenamiento y ser susceptible de ser valorada con eficacia incriminadora, permitiendo la fundamentación de un juicio razonable de culpabilidad. De manera que la insuficiencia en el resultado de la prueba practicada debe suponer un pronunciamiento absolutorio o de anulación del acto administrativo sancionador. Ahora bien, si se comparte la premisa teórica de la actora sobre el derecho fundamental invocado, no ocurre lo mismo sobre las consecuencias que pretende extraer, proyectadas sobre el expediente administrativo sancionador que se contempla. En éste existen diversas pruebas periciales, análisis técnicos, de las que resulta que el contenido de eritrodiol del aceite examinado sobrepasa, en cualquier caso, el 5 por ciento, cuantificado en relación al B-sitosterol, límite que no podían rebasar los aceites que, como el inspeccionado, estuvieran envasados como de oliva vírgenes, de oliva refinados y de oliva puros, según el artículo único de RD 259/1985, de 20 de febrero, en relación con el RD 308/1983, de 25 de enero, por el que se aprobó la Reglamentación Técnico-Sanitaria de los Aceites Vegetales Comestibles. Las dudas sobre el concreto porcentaje de eritrodiol, dado el distinto resultado (8,13; 7,6; 6,6 ó 5,4) de los análisis, no se proyectan sobre la existencia del exceso, cualquiera que sea la cifra que se tome, y sin que, por otra parte, tales divergencias puedan suponer reparos técnicos a unos análisis oficiales que se practican conforme alartículos 16 del RD 1945/1983, de 22 de junio. Después del inicial un contradictorio, con participación de un perito designado por el recurrente, y otro, ulterior, dirimente o arbitral, con entidad suficiente para apreciar el resultado integrante de la infracción (SSTS de 9 de febrero de 1988, 28 de febrero y 20 de julio de 1990, 26 de febrero de 1991 y 12 de enero de 1995), sin que ni siquiera el informe del perito de parte aportado sirva para excluir el exceso de eritrodiol, pues, en este punto, más bien lo que de él se deduce es que su existencia no hacía inapto al aceite para el consumo humano y que no estaría justificada una sanción de tanta gravedad como la impuesta. Tampoco puede acogerse la insuficiencia de motivación que se aduce en la demanda. Por el contrario, la resolución administrativa incorpora las razones que fundamenta la sanción impuesta en términos que permiten tener por cumplida la finalidad constitucional y legal de tal requisito; esto es, da a conocer los elementos fácticos y hace explícito el razonamiento que lleva a la resolución a una determinada aplicación de la norma jurídica, permitiendo el ejercicio del derecho de defensa y el ulterior control judicial de la decisión. No cabe ignorar a tal efecto que se toman en consideración los análisis preceptivos, para los que se utilizan los métodos científicos de laboratorio, se efectúa la calificación de la conducta imputada considerada como defraudatoria y se señala el artículo 10 del RD 1945/1983 para graduar la sanción (el triple del valor de los productos).

Se considera por la actora como "fondo del asunto" lo que entiende como "caducidad intrínseca, nunca derogación del Real Decreto 259/85, de 25 de febrero". Ineficacia de la norma que se razona sobre la base de una cesación del "estado de cosas o el género de relaciones jurídicas que constituía el presupuesto de hecho de la norma", porque es un error científico, contrario a la realidad social existente en la agricultura española, pretender que solo son aceites de oliva, puros y de calidad, los que nunca sobrepasen el 5% de eritrodiol. Sin embargo, con independencia de que una cosa es considerar como criterio interpretativo la realidad social del tiempo en que la norma ha de ser aplicada, como dispone el artículo 3.1 CC, y otra bien distinta contemplar como un supuesto de ineficacia sobrevenida de la norma la alteración de aquella realidad, que, por cierto, nunca podría en el presente caso apreciarse porque no cabe imaginar una alteración súbita de las características del aceite correspondiente a las zonas productoras de España a las que alude la demanda, la argumentación de la actora, en este punto, comporta un concepto de pureza y calidad en el aceite natural o prenormativo que no se comparte. Es la norma, el RD 259/85, de 20 de febrero, quien perfila positivamente, para información al público consumidor, el porcentaje de eritrodiol del aceite que se envase como aceite de oliva virgen, refinado o puro, de manera que aun admitiendo dialécticamente, como pretende la demandante, que resultara imposible para aceites de determinadas regiones españolas respetar dicho límite, la consecuencia jurídica debería ser también la imposibilidad, so pena de incurrir en la correspondiente responsabilidad, de venderles en envases reservados normativamente para aceites con una composición o analítica de la que carecen. En definitiva, no se sanciona que el aceite supere el 5% de eritrodiol, sino que superándolo se venda como aceite de oliva virgen, refinado o puro. Todo ello, sin perjuicio de la consideración del informe, obrante en los autos como prueba, que aclara que "el aceite entonces denominado puro de oliva no es un producto en su estado natural ni sin mezcla, sino el resultado de mezclar dos aceites de oliva diferentes, cuales son el virgen y el refinado, y este último producto de un tratamiento no solo físico, sino que también puede ser químico, que de hecho altera su estado natural".

La ilegalidad de la sanción aplicada se sostiene en una doble línea argumental. La primera parte de la condición, ya examinada en el anterior fundamento jurídico, del eritrodiol como componente normal de aceitunas para rechazar la tipicidad de los hechos, no encuadrables en el artículo 4,3,2 del RD 1945/1983, de 22 de junio. Sin embargo, como ya ha quedado señalado la conducta antijurídica reprochada administrativamente y respecto de la que se proyecta la exigida culpabilidad no es que se haya producido una mezcla ilícita o simplemente que esté presente tal sustancia en el aceite examinado, sino que estándolo en el porcentaje analíticamente acreditado se envase como "aceite de oliva virgen" (de oliva refinado o de oliva puro), defraudando a los consumidores que lo adquieren en la confianza de que no rebasa el porcentaje de eritrodiol que la norma les garantiza. La segunda línea argumental se refiere a la cuantía de la multa de 16.605.000 pesetas, que se considera contraria a los criterios de graduación del artículo 10.2 del citado Real Decreto y a los principios de adecuación y proporcionalidad que integran el ordenamiento sancionador. No obstante, si bien es cierto que no basta con que la cuantía esté dentro de los límites que resultan del artículo 10.1 del Real Decreto, no puede considerarse desconectado con los parámetros de ponderación fijados por la norma ( volumen, cuantía del beneficio ilícito obtenido, efecto perjudicial sobre precios o consumo y dolo o culpa) la decisión administrativa de fijar la sanción pecuniaria en el triplo del valor del aceite, lo que, además, se entiende adecuado a la entidad del potencial perjuicio económico para los consumidores que se refiere a 27.000 litros de aceite.

Se impugnan también los acuerdos recurridos porque al considerar los hechos como infracciones graves previstas en el RD 1945/1983, de 22 de junio, hacen aplicación de una norma reglamentaria que vulnera el principio de reserva legal proclamado para la potestad sancionadora de laAdministración por el artículo 25.1 CE. Se alega, por tanto, una de las dos garantías que integran el principio de legalidad, la garantía formal que, de acuerdo con reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 42/1987, de 7 de abril, y 101/1988, de 8 de junio, entre otras), tiene una eficacia relativa en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia o de oportunidad. En concreto, por lo que se refiere a la clase de infracción de que se trata, incluida en el ámbito de las relaciones supremacía general, el artículo 25.1 CE resulta vulnerado cuando la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carece de toda base legal y también cuando se adopte en virtud de una habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, por lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionadoras. No obstante esta regla general, no es posible admitir la reserva de ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias respecto de las cuales esa exigencia formal no existía antes de la Constitución, si bien las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por leyes preconstitucionales incompatibles con el artículo 25.1 de la Constitución deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta. Consecuentemente, debe apreciarse la nulidad de las normas reglamentarias postconstitucionales que se aprueben en virtud de tales habilitaciones derogadas, pero siempre que aquellas innoven el sistema de infracciones y sanciones preestablecido, pues en caso contrario no puede entenderse propiamente que se hayan servido de una remisión normativa ya caducada. Y el mismo Tribunal Constitucional, en su Sentencia 29/1989, de 6 de febrero, ha tenido ocasión de proyectar la doctrina general expuesta precisamente al debatido artículo 4,3,2 del RD 1945/1983, aunque, a diferencia de lo que ocurre en el presente recurso, en relación con un hecho anterior a la Ley 26/1984, de 19 de julio, Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

La norma reglamentaria se aprueba como consecuencia de un Acuerdo del Congreso de los Diputados de 17 de septiembre de 1981, por el que se instaba al Gobierno a refundir las normas reglamentarias vigentes en materia de disciplina de mercado, entre otras medidas urgentes, para defender la salud de los consumidores. Contiene, pues, una "refundición y actualización" de las normas reglamentarias vigentes en la materia, cuya cobertura legal originaria se encontraba en el artículo 10-3 del Decreto-Ley 6/1974, de 27 de noviembre, que a su vez autorizaba al Gobierno para desarrollar y refundir las disposiciones vigentes en aquella materia, pero con posterioridad, aunque con anterioridad a los hechos objeto del procedimiento administrativo sancionador que se contempla, la mencionada Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, Ley 26/1984, en su Disposición Final Segunda dispone que "a los efectos de lo establecido en el capítulo IX, será de aplicación el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, sin perjuicio de sus ulteriores modificaciones o adaptaciones por el Gobierno". Remisión que ha sido considerada válida tanto por el Tribunal Constitucional, en Sentencia 15/1989, de 26 de enero, afirmando que su ámbito de aplicación y eficacia es el mismo que tenga el artículo 39.5 de la Ley, como por Tribunal Supremo, quien en diversas Sentencias, como las de 6 de junio de 1988 y 4 de febrero de 1991, entre otras, ha precisado que una vez asumido por la Disposición Final 2ª de la Ley el contenido del RD 1945/1983 "mal puede imputarse ya falta de rango formal al mismo después de aquella Ley". En resumen, como ya señaló la Sentencia de este Alto Tribunal de 31 de octubre, la cobertura legal del citado RD 1945/1983 ha de encontrarse en: a) para las infracciones cometidas en fecha anterior a la Ley 26/1984, de 19 de julio, en que tratándose de simple refundición de normas preconstitucionales, si bien el nuevo texto sea posterior a la Constitución, no es aplicable retroactivamente la reserva legal establecida en el artículo 25.1 CE, en tanto en cuanto el texto del Decreto refundido no innove el ordenamiento sancionador, y b) en cuanto a las infracciones cometidas tras la vigencia de la Ley 26/1984, General para la Defensa de Consumidores y Usuarios, y según ha proclamado la jurisprudencia de esta Sala, es dicha Ley la que asume y otorga cobertura legal al texto reglamentario citado en cuanto a infracciones y sanciones por mor de lo prevenido en la disposición final segunda. En el presente caso, tratándose de este segundo supuesto, en el que el correspondiente acta de Inspección es de fecha de 28 de enero de 1986, no es preciso siquiera indagar si la infracción y sanción que se aplican, contempladas en los artículos 4,3,2 y 10,2 del Real Decreto, respectivamente, eran o no innovadora del ordenamiento jurídico, porque ya regía, con la eficacia mencionada en materia de infracciones y sanciones, la mencionada Disposición Final 2ª de la Ley 26/1984, de 19 de julio.

El último motivo de nulidad de los acuerdos del Consejo de Ministros que se invoca es la ausencia de la motivación preceptiva, conforme al artículo 43.1 a) y c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, respecto a la discrepancia entre la cuantía de la sanción propuesta y la que acoge el acuerdo de 26 de junio de 1987, pasando de 5.500.000 a 16.605.000 pesetas. Pero, si bien no puede entenderse como respuesta suficiente la que obtiene la actora sobre este particular al resolverse el recurso de reposición limitándose, en uno de los considerandos, el acuerdo, de 16 de marzo de 1988, a señalar que la propuesta del Instructor no es vinculante para el órgano que tiene competencia para resolver, no puedetampoco extraerse de ello la pretendida consecuencia anulatoria ya que, en todo caso, la demandante ha tenido conocimiento por el expediente administrativo, por un lado, de que ha sido la ponderación de la gravedad de los hechos, especialmente el volumen y valor de la partida objeto de muestreo, lo que ha llevado al Consejo de Ministros a elevar la cuantía de la sanción dentro del ámbito normativamente posible, y, de otro el procedimiento matemático de fijación (27.000 litros x 205 pts/litro x 3 = 16.605.000 pts), circunstancias sobre las que ha tenido plenas oportunidades de alegación y defensa.

Por los razonamientos expuestos, procede la desestimación del recurso contencioso administrativo, sin que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien circunstancias para hacer un especial pronunciamiento sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,