STS, 16 de Julio de 1996

1. El CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS, mediante escrito de fecha 1 de marzo de 1990, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el R.D. 1667/1989, de 22 de diciembre, por el que se regula el reconocimiento de Diplomas, Certificados y otros Títulos de Farmacia de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea, así como el ejercicio efectivo del Derecho de establecimiento.

2. El CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS, mediante escrito de fecha 15 de marzo de 1993, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el R.D. 1595/1992, de 23 de diciembre, por el que se modifica y amplia el Real Decreto 1667/1989, de 22 de diciembre.

3. Los recursos referidos en los apartados anteriores, fueron acumulados por auto de fecha 21 de octubre de 1993.

1. La parte actora, en la demanda formulada en el recurso contencioso-administrativo número 559/1990, interesó el recibimiento del pleito a prueba, petición que fue denegada por auto de fecha 26 de mayo de 1992, dictado por la Sección Sexta de esta Sala, que tramitaba el recurso, atendiendo a que los puntos concretos sobre los que versaba el debate no eran puntos de hecho.

2. La parte actora, en la demanda formulada en el recurso contencioso-administrativo número 260/1993, interesó de nuevo que se recibiera el pleito a prueba. Esta petición, una vez acumulados los dos recursos, fue atendida por auto de fecha 13 de enero de 1994. Recibido el pleito a prueba, el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS, propuso como prueba a practicar elexpediente administrativo y de forma especial el dictamen del Consejo de Estado de fecha 30 de marzo de 1989 y los documentos aportados con la demanda e incluso con posterioridad a la misma. Por Providencia de fecha 10 de febrero de 1994, se admitió la prueba propuesta, que al ser prueba documental quedó practicada.

3. Concluido el periodo probatorio, no estimándose necesario la celebración de vista, las partes formularon sus respectivos escritos de conclusiones, reiterando sus pretensiones deducidas en las demandas y en los escritos de contestación de las mismas.

Por Providencia de fecha 18 de junio de 1996, se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, y se señaló el dia 11 de julio de 1995, para deliberación, votación y fallo. En dicha fecha tuvieron lugar los referidos actos procesales.

La parte actora pretende que se dicte sentencia por la que, estimando sus recursos contencioso-administrativos (559/90 y 260/93, acumulados), se anulen y dejen sin efectos los siguientes Reales Decretos: el R.D. 1667/1989, de 22 de diciembre, por el que se regula el reconocimiento de Diplomas, Certificados y otros Títulos de Farmacia de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea, así como el ejercicio del derecho de establecimiento, y el R.D. 1595/1992, de 23 de diciembre, por el que se modifica y amplía el R.D. 1667/1989. En ambos recursos contencioso-administrativos, la parte actora entiende que los Reales Decretos impugnados son disconformes con el ordenamiento jurídico, al no contener una disposición que obligue al conocimiento de la lengua española a los farmaceúticos extranjeros que quieran establecerse en España y, al mismo tiempo, por no contener la limitación de que, en ningún caso, los farmaceúticos que se establezcan en España puedan realizar actividades distintas a aquellas que le autoriza el título que se les ha otorgado en su pais de origen.

La parte actora pretende la nulidad de los Reales Decretos indicados, por entender que ambos vulneran las Directivas 85/433/CEE y 85/432/CEE y que la libre circulación de personas, servicios y capitales queda limitada a las condiciones que establece el artículo 48.3 del Tratado de Roma. Subraya la parte recurrente, en la demanda que formuló contra el R.D. 1595/1992, de 23 de diciembre, que el Tratado de Roma, en dicho precepto, establece que la libre circulación queda subordinada a las limitaciones justificadas por razones de "orden público, seguridad y salud pública". Dado el planteamiento formulado por la representación procesal de CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉU TICOS, debemos hacer, con carácter previo al análisis y resolución de dicho planteamiento, las siguientes precisiones:

1. Por el acta de 1985 de adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas, España pasó a formar parte (año 1986) de la Comunidad Europea (hoy, Unión Europea).

2. El artículo 189, párrafo 3º, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Roma, el dia 25 de marzo de 1957, establece lo siguiente: La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

3. La directiva, en cuanto fuente del Derecho Comunitario, se presenta en el ámbito de la Unión Europea, como un instrumento apto para unificar el Derecho en los Estados miembros de dicha Unión en la que aparece integrada España desde el año 1986, como se ha consignado anteriormente. La directiva, vincula a los Estados miembros de la Unión Europea (y, por lo tanto a España), en cuanto a la obligación de transformar las recomendaciones que se contengan en la misma y convertirlas en Derecho objetivo interno. Al requerir la directiva la intervención estatal para convertirla en Derecho interno, se produce una consecuencia: la de que, salvo excepciones, aquélla -a diferencia de los Reglamentos de la Comunidad Europea- no es de aplicación directa. La conversión de una directivaen derecho interno, en España, puede efectuarse, a la luz del artículo 93 de nuestra Constitución, mediante una actividad del legislativo o del Gobierno, sin olvidar que los Estatutos de Autonomía suelen atribuir a la respectiva Comunidad Autónoma, la facultad de adoptar medidas necesarias para la ejecución dentro de su territorio de actos normativos de las organizaciones internacionales: ad exemplum,pueden citarse el art. 40.2 del Estatuto de Autonomía de Aragón; el art. 12.b) del Estatuto de Asturias; el art. 12.1 del Estatuto de las Islas Baleares; el art. 37.2 del Estatuto de Canarias; el art. 27.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, o el art. 32.2 del Estatuto de Autonomía de Madrid.

4. Hemos dicho que la directivano es de aplicación directa, pero hemos indicado que, por excepciónpuede serlo. Para que la excepción opere, es decir para que la directiva despliegue un efecto directo, se requiere una serie de circunstancias que se alzan con el significado de requisitos para su aplicación directa: la primera circunstancia debe ser que el Estado miembro que deba convertir la directiva en Derecho interno, no cumpla con esa obligación, o que la actividad de desarrollo o de trasposición (como suele llamarla la doctrina), sea defectuosa respecto del contenido de la directiva de que se trate. En estos casos, la directiva puede ser invocada por las personas físicas o jurídicas interesadas y pueden desplegar su efecto directo, siempre que los términos de la directiva sean mandatos imperativos claros y precisos y no sometidos a ser apreciados por el Estado miembro.

5. La directiva, como instrumento apto para unificar el Derecho de los Estados miembros de la Unión Europea, puede ser, tambien, instrumento capaz de ayudar a interpretar el Derecho interno.

Teniendo en cuenta las anteriores precisiones, procede que analicemos las pretensiones de las partes (la de la parte actora y la de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO). Ello debemos hacerlo, en los fundamentos de derecho que siguen, conforme al orden en que la actora ha planteado el debate y teniendo en cuenta la prueba propuesta y admitida, que la Sala tiene por practicada.

1. Expresa la parte actora, en primer lugar, que la Administración General del Estado, al aprobar los dos Reales Decretos impugnados, vulneró, por exceso, la Directiva 85/433/CEE. Entiende la parte recurrente que la relación de Diplomas, Certificados y otros títulos que se relacionan en el Anexo I, de los Reales Decretos impugnados, no son equivalentes al titulo español de Licenciado en Farmacia. Señalando, ad exemplum, la actividad de análisis clínicos, expresa la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS, que se puede dar el caso de que un ciudadano de país miembro de la Unión Europea, distinto de España, que en territorio de su país no podría desarrollar determinadas actividades, por no estar amparadas en su título, sí podría desarrollarlas en España. De esta manera, la parte actora no cuestiona, propiamente, los Reales Decretos impugnados, sino que con dicho argumento lo que se cuestiona es, en abstracto, la posible no equivalencia de los títulos de farmacéutico que, con distintas denominaciones se expiden por la Autoridad competente en Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Paises Bajos, Reino Unido y Portugal. Tal cuestión relativa a la no equivalencia de títulos, es aspecto que únicamente puede ser controlado por la jurisdicción contencioso-administrativa, al revisarse el acto administrativo concreto de reconocimiento por España del titulo de que se trate como equivalente al título español de Licenciado en Farmacia; ello es así, dado que la Administración española (el Ministerio de Educación y Ciencia), debe comprobar si los Diplomas, Certificados y otros títulos expedidos a sus nacionales por los Estados miembros de la Unión Europea se corresponden al título español de Licenciado en Farmacia (es decir, si son equivalentes al citado titulo español). De ahí que el artículo 3º del R.D. 1667/89, de 22 de diciembre, no modificado por el R.D. 1595/92, de 23 de diciembre, a propósito de la verificación de los títulos que amparan la profesión de farmacéutico, expedidos por los Estados miembros de la Unión Europea, disponga lo siguiente: en caso de duda justificada el citado Ministerio (es decir el Ministerio de Educación y Ciencia) podrá exigir de la autoridad competente del Estado de origen, la confirmación de la autenticidad del Diploma, Certificado y otro título expedido por el mismo, con la indicación de que el beneficiario ha cumplido todas las condiciones de formación. Por lo tanto, el reconocimiento por la Administración española de los títulos de los Estados miembros de la Unión Europea (sea cuál sea la denominación del título) ha de hacerse teniendo en cuenta dicho precepto y el contenido del Anexo II de los citados Reales Decretos, anexos en los que se especifíca los requisitos para que la autoridad competente administrativa española pueda reconocer, si procediere, el título del Estado que lo expidió como equivalente y homologable al Título español de Licenciado en Farmacia.

2. Lo anteriormente razonado, nos sitúa en el centro real del debate planteado en los procesos acumulados en los que dictamos esta sentencia. El debate planteado es el siguiente: si el Estado español atendió, en términos correctos, a las Directivas 85/433/CEE, 85/432/CEE, 85/584/CEE y 90/658/CEE. El examen de estas directivas, con particular atención a la directiva 85/433/CEE, en la que la parte actora pone especialmente el acento, y dado el resultado de la prueba practicada que el Tribunal valora en conciencia para obtener su intima convicción para resolver el debate planteado nos lleva a concluir, por todo lo razonado, que los Reales Decretos impugnados, reflejan, con suficiente precisión, el contenido de las Directivas citadas y muy particularmente la Directiva 85/433/CEE.

3. Queda rechazado, por tanto, todo lo argumentado por la parte actora relativo a que los Reales Decretos impugnados vulneren las citadas Directivas, ni ninguna norma del ordenamiento interno.

El artículo 15.3 de la Directiva 85/433/CE, dice así: los Estados miembros, tomarán medidas para que, en su caso, los beneficiarios adquieran, en interés propio y en el de sus clientes, los conocimientos lingúísticos necesarios para el ejercicio de su actividad profesional en el Estado miembro de acogida. La parte actora, considera que los Reales Decretos impugnados vulneran el citado precepto de la Directiva 85/433/CEE, al no contener los mismos referencia alguna en orden al conocimiento de la lengua castellana, que es la oficial en el Estado español, ya que la Administración -según se deduce de los escritos de alegaciones formulados por la actora- debió haber hecho suya la sugerencia que la actora expresó en el expediente y la recomendación del Consejo de Estado, expresada en el dictámen número 52.752/PH, de fecha 30 de marzo de 1989. Con este argumento, la parte actora pretende que se declare la nulidad de los Reales Decretos impugnados. Ello exige que hagamos las siguientes consideraciones:

a). El artículo 107 de la Constitución proclama que el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Pero debe entenderse que el Consejo de Estado, como órgano consultivo, no sólo ejerce su función consultiva asesorando al Gobierno en cuanto tal, sino que su función consultiva se ejerce, tambien, respecto de la actividad de la Administración: de ahí que el artículo 2.1 de la L.O. 3/1980, de 22 de abril, dispone que el Consejo de Estado, valorará los aspectos de oportunidad o conveniencia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de los fines.

b). La función del Consejo de Estado es estrictamente consultiva, de la que se derivan tres importantes aspectos: auxiliar a la Autoridad consultante a los efectos del ejercicio de sus competencias; ser garantía de que la Autoridad consultante, va a actuar en los términos del mandato contenido en el art. 103 de la CE (servir con objetividad los intereses generales), y constituir, en cierto modo, un control, que tiene su expresión en un dictamen que debe revestir las características de objetividad para procurar el correcto hacer del Gobierno y de la Administración.

c). Los dictámenes del Consejo de Estado, salvo que una Ley lo establezca, no son vinculantes (art.

2.3 de la L.O. 3/80 del Consejo de Estado). En el caso que nos ocupa, por la materia de que se trata, es evidente que el dictamen referido, en el que pone el acento muy particularmente la parte actora, no es vinculante: por ello, el aspecto concreto en que se pone el acento en este proceso para pretender la nulidad de los Reales Decretos impugnados, debe ser desestimado. Que procede la desestimación de los argumentos vertidos por la parte recurrente, queda puesto de relieve por la representación procesal de la actora al expresarse en los siguientes términos: que no desconoce la dificultad de articular su recurso con fundamento en la omisión en una disposición de un determinado precepto o norma regulando una determinada cuestión. No se trata de que la actora haya tenido dificultad de articular argumentos en apoyo de su pretensión: de lo que se trata en este proceso es de resolver si la Administración actuó conforme al ordenamiento jurídico al incorporarse al Derecho español el contenido de las directivas citadas en esta sentencia y muy particularmente la Directiva 85/433/CEE (siguiendo así el planteamiento de la actora y teniendo en cuenta los alegatos del Abogado del Estado en defensa de la Administración, y toda la prueba practicada). La administración General del Estado, al dictar , tras los correspondientes procedimientos, los Reales Decretos impugnados, no tuvo en cuenta la sugerencia del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS, y no expresó en el texto de dichos Reales Decretos nada respecto de la recomendación dada por el Consejo de Estado en su dictamen de fecha 30 de marzo de 1989. Esta circunstancia o dato, no es invalidante de las decisiones administrativas, ya que el artículo 15.3 de la Directiva 85/433/CEE no indica que las medidas a adoptar por cada Estado miembro de la Unión Europea, deban serlo en las normas de trasposición. No obstante, entre los requisitos de formación exigibles a los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea que estén en posesión de un titulo equivalente al titulo español de Licenciado en Farmacia, el Anexo II, que se contiene en los Reales Decretos impugnados, está el siguiente: que el ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea, en su condición de beneficiario (art. 3.1 del R.D. 1667/89, de 22 de diciembre), cumplan todas las condiciones de formación, entre las que consignamos la siguiente: un conocimiento adecuado de las condiciones legales y de otro tipo relacionadas con el ejercicio de las actividades farmacéuticas (Anexo II, letra e), de los Reales Decretos impugnados). La exigencia de condiciones de otro tipo,a todo beneficiario, permite afirmar que la incorporación al Derecho interno que se lleva a cabo por los tan repetidos Reales Decretos impugnados, lo es en términos ajustados a Derecho. Siendo ello así, y dado que la jurisdicción, en su función revisora, no debe ir más allá que declarar si, en el caso que nos ocupa, los Reales Decretos impugnados, adolecen o no del vicio de nulidad que se predica por la parte actora, ya que la jurisdicción no puede sustituir a la Administración en lo que son competencias propias de ésta. Debemos concluir, por tanto, desestimando todos los alegatos que la parte recurrente formula en relación con la trasposición del Derecho interno español de la Directiva 85/433/CEE, en el particular concreto a que se refiere el artículo 15.3 de dicha Directiva.

Todo lo anteriormente razonado, tanto sobre las alegaciones de las partes como sobre el convencimiento íntimo logrado por el Tribunal tras la valoración en conciencia de la prueba practicada, nos conduce a la desestimación, íntegramente, de las alegaciones de la parte actora, y, como consecuencia, de los dos recursos contencioso-administrativos acumulados que resolvemos por esta Sentencia.

Dados los términos del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción contenciosoadministrativa, no se aprecia en la parte actora temeridad o mala fe. Por ello, no procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

Que debemos desestimar y desestimamos los recursos contencioso-administrativos acumulados números 559/1990 y 260/1993, interpuestos por la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE FARMACÉUTICOS, contra los Reales Decretos 1667/1989 y 1595/1992, aprobados por el Consejo de Ministros los dias 22 de diciembre de 1989 y 23 de diciembre de 1992, respectivamente. DECLARAMOS QUE LOS REALES DECRETOS IMPUGNADOS SON CONFORME A DERECHO.

Sin condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .D. Carmelo Madrigal Garcia.- D. Jose Maria Morenilla Rodriguez.- D. Eladio Escusol Barra.- D. Fernando Cid Fontán.- D. Oscar González González.PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fué la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Palencia Guerra.