STS, 2 de Julio de 1996

La sentencia recurrida contiene la siguiente parte dispositiva que copiada literalmente dice: " FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CARTONES ONDULADOS LEVANTINOS, S.A., contra el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Paterna de fecha 29 de enero de 1.991, denegatorio de la licencia de obras solicitada para la construcción de una nave almacén en la calle Ciudad de Barcelona, parcelas 100 y 102 del Polígono Industrial Fuente del Jarro, así como contra el Decreto de dicho Alcaldía de 10 de abril de 1.991, desestimatorio del recurso de reposición formulado contra aquél, sin expresa imposición de las costas procesales".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de Cartonajes Ondulados Levantinos, S.A., presente escrito de preparación del recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que acogiendo los motivos de casación formulados, estime el recurso, revocando la sentencia recurrida.

Por resolución de uno de diciembre de 1.992 la Sala acordó la admisión del recurso, confiriéndose traslado a la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Paterna , quien presentó escrito en el que después de exponer los fundamentos fácticos y jurídicos de su pretensión, suplica a la Sala "... dictar sentencia desestimando el recurso de casación con expresa imposición de costas por su carácter preceptivo."

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día VEINTE DE JUNIO DE 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

En fecha 29 de enero de 1.991, un decreto del Alcalde del Ayuntamiento de Paterna(Valencia) denegaba a "Cartonajes Ondulados Levantinos S.A." una licencia de obras solicitada para la construcción de una nave almacén, en la calle ciudad de Barcelona, parcelas 100 y 101 con motivo de que con arreglo al Plan General aprobado definitivamente en 15 de noviembre de 1990 la nave proyectada invadía zona no edificable. Entablado recurso de reposición fue resuelto mediante otro decreto de fecha 10 de abril de 1991 en el que se añadía que la licencia no podía entenderse adquirida por silencio administrativo con arreglo al artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, porque no había constancia en el expediente administrativo de que la entidad recurrente hubiese acudido a la Comisión Territorial de Urbanismo a los efectos de que, si esta Comisión no hubiese resuelto la petición de licencia en plazo de un mes, se hubiese adquirido tal licencia por silencio positivo. Llevada la cuestión a la vía jurisdiccional, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia ha dictado sentencia en la que desestima el recurso entablado por "Cartonajes Ondulados Levantinos S.A." porque no se puede entender concedida por silencio administrativo al no haber acudido dicha entidad a la Comisión Territorial de Urbanismo en ningún momento, y porque el planeamiento urbanístico aplicable a la petición de licencia es el vigente en el momento de la resolución, siempre que esta sea dictada dentro del plazo legalmente previsto siendo tal plazo resolutorio de tres meses; y como sea que la licencia se solicitó el 4 de diciembre de 1.989 es aplicable el Plan General de 1990 ya que el cómputo de tres meses fue interrumpido por la solicitud de documentación complementaria en 10 de enero de 1990 y que la tramitación del procedimiento fue suspendida por resolución de 11 de abril de 1990. Por otra parte según los informes técnicos municipales el proyecto de obras vulneraba el Plan General de 1990 por lo que era improcedente el otorgamiento de licencia a tenor del artículo 178 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1976.

Contra la sentencia interpone recurso de casación la entidad "Cartonajes Ondulados Levantinos S.A." la que basa tal recurso en los siguientes motivos, todos ellos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: Primero, porque la sentencia conculca la doctrina de este Tribunal establecida en sentencias de 15 de abril de 1.988, 8 de mayo de 1.989, 13 de noviembre de 1.989, 19 de febrero de 1.990 y 22 de enero de 1.992, según la cual el plazo determinado en el artículo 9 del Reglamento de Servicios para que se produzca el otorgamiento de las licencias por silencio es de tres meses, sin necesidad de denuncia de la mora; Segundo, porque la sentencia viola el artículo 178 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en relación con el artículo 9 del Reglamento de Servicios y contravención de la doctrina contenida en las sentencias citadas, al otorgar a la Corporación, que no resuelve dentro del plazo legalmente establecido, un nuevo plazo que la norma no prevé para otorgar la licencia postulada; Tercero, porque la sentencia vulnera la doctrina contenida en las sentencias de 7 de octubre de 1988 y las en ella citadas de 8 de febrero, 23 de septiembre, 14 de octubre de 1.985 y 9 de mayo de 1.986 en relación con el artículo 9.1.5 del Reglamento de Servicios, doctrina precedente a la consignada en el Motivo Primero, al confundir la normativa aplicable, que es la vigente en la fecha en que se pidió la licencia no afecta por la suspensión de licencias, por no haber sido resuelta la postulación, dentro del término de dos meses posteriores a la petición; Cuarto, por infracción del artículo 9.1.6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y de la doctrina del Tribunal supremo en sentencia de 3 de julio y 13 de noviembre de 1.989 al entender que cada interrupción determina un nuevo comienzo de un nuevo cómputo temporal por lo que en todo caso desde la postulación o desde la subsanación hasta que se notifica la interrupción del procedimiento han transcurrido más de tres meses y por tanto se quebranta el artículo 178.2 y 3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y se vulnera la doctrina citada en el Motivo Primero; Quinto, porque se ha transgredido en la sentencia el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo y la doctrina del Tribunal Supremo contenida en sentencias de 25 de abril de 1974 y las en ella citadas de 2 de diciembre de 1955, 31 de mayo de 1.960, y 28 de octubre de 1.968, más las de 22 de marzo de 1.976, 14 de mayo de 1976, 9 de julio y 10 de diciembre de 1.990, porque para el Juzgador la fijación del acuerdo con datación en 10 de enero de 1990 y 11 de abril del mismo año es suficiente para que produzca efectos jurídicos siendo así que la eficacia del acto requiere su notificación correcta; Sexto, porque la sentencia ha vulnerado el principio de jerarquía normativa artículo 9 de la Constitución y 23 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico y artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo por no haber aplicado el artículo 23 de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988, ya que de la prueba practicada se evidencia que la denegación de la licencia se fundamenta exclusivamente en el hecho de estar las parcelas 100 y 101 afectadas, por la zona de protección de la red viaria principal según el Plan General de Ordenación Urbana; Séptimo, porque la sentencia inaplica el régimen de adquisición de licencias por silencio administrativo positivo fijado en el artículo 1º del Real Decreto-Ley de 14 de marzo de 1.986, ya que la petición fue conforme con la normativa aplicable en la fecha de postulación de la licencia, según los informes técnicos obrantes en el expediente a tenor del Reglamento de Servicios apartados 3 y 4, y ya que la licencia es de naturaleza reglada y se ha inaplicado la ordenación urbanística vigente en la fecha de la solicitud.

Antes de entrar directamente en el estudio y decisión de cada uno de los motivos de casación interpuestos contra la sentencia de instancia es preciso, con fijes aclaratorios, fijar la secuencia de datos cronológicos que proporcionan las partes litigantes, y que es la siguiente: a) en 29 de junio de 1.989se aprueba inicialmente el Plan General de Ordenación Urbana de Paterna, y en 11 de julio del mismo año se somete a información pública por dos meses y se suspende el otorgamiento de licencias en determinadas zonas durante dos años a partir del acuerdo de suspensión preventiva acordado en 24 de noviembre de 1.988; b) la aprobación provisional tiene lugar en 18 de diciembre de 1989 y la aprobación definitiva en 15 de noviembre de 1990 publicada en el Boletín oficial de Valencia de 8 de diciembre de eses mismo año; c) la petición de licencia por parte de "Cartonajes Ondulados Levantinos S.A." para construir una nave industrial tiene entrada en el registro del Ayuntamiento en fecha 4 de diciembre de 1.989; d) en fecha 10 de enero de 1990 se requiere a la mercantil solicitante que presente autorización de la Consellería de Obras Públicas y Transportes por invadir la edificación proyectada la zona de afección de la denominada Penetración Oeste, aportando la requerida el 2 de febrero de ese año una autorización que ya le había sido concedida por el Ministerio de Obras Públicas con fecha anterior, concretamente en 16 de octubre de 1.989;

e) previo informe del Ingeniero Municipal en que se insiste que el solar objeto de la obra está afectado por el Plan y deben suspenderse los plazos hasta la aprobación definitiva, el Ayuntamiento, en decreto de 10 de abril de 1990 notificado el 11 de mayo siguiente, interrumpe el procedimiento de otorgamiento de la licencia hasta la aprobación definitiva del Plan; decisión impugnada por la entidad solicitante que no fue resuelta expresamente por el Ayuntamiento; f) finalmente el Ayuntamiento en decreto de 29 de enero de 1.991 deniega expresamente la licencia porque la obra proyectada según los informes, invade zona no edificable según el Plan General aprobado en 15 de noviembre de 1.990; resolución que es recurrida en reposición que desestimado en 11 de abril de 1.991 es llevada a la vía jurisdiccional; g) la Súplica de la demanda tenía dos pedimentos entenderse concedida por silencio administrativo la licencia solicitada y, subsidiariamente se ordenase a la Administración demandada su otorgamiento de conformidad con el planeamiento vigente en la fecha de la solicitud. La Sentencia, como hemos dicho antes deniega tales peticiones.

El primer motivo de casación se basa en que no es necesaria la denuncia de la mora para que se produzca el otorgamiento de licencia por silencio por el transcurso de tres meses según doctrina jurisprudencial de las sentencias que cita. Pero ni esa es a doctrina jurisdiccional ni las sentencias que se citan contemplan un caso no ya idéntico sino ni siquiera semejante al que ahora nos ocupa. La doctrina jursiprudencial sobre la obtención de licencia por silencio positivo en caso de obras mayores, como el que aquí tiene lugar ha venido sosteniendo (Sentencias de 15 de abril de 1.988, 13 de noviembre de 1.989, -precisamente citadas por la parte recurrente-, 6 de febrero y 3 de abril de 1.995 etc) que transcurrido el plazo de dos meses desde la solicitud de la licencia sin que se hubiera notificada resolución expresa el peticionario debe acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo u Órgano similar en las respectivas Comunidades en petición de la misma y si este Organismo no notificare al interesado acuerdo expreso en el plazo de un mes, es cuando la licencia queda otorgada por silencio administrativo; salvo, lógicamente que tal otorgamiento no estuviese prohibido por el artículo 178.3 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1976, vigente a la sazón en este caso. Desde el 4 de diciembre de 1989 en que se pide la licencia hasta que se interrumpe la tramitación en decreto de 10 de abril de 1990 notificado el 11 de mayo siguiente ha transcurrido con creces el plazo y la oportunidad de que "CARTONAJES ONDULADOS LEVANTINOS S.A" pusiese en marcha el mecanismo del artículo 9.1, 5º y 7º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales para obtener la licencia por silencio administrativo. Al no haberlo hecho así no puede sostenerse que la sentencia haya vulnerado la doctrina jurisprudencial que cita y en consecuencia este primer motivo debe ser desestimado. Igual suerte debe correr el segundo motivo puesto que la sentencia no ha vulnerado el artículo 178 de la Ley del Suelo Texto Refundido porque la sentencia no otorga ningún nuevo plazo a la Corporación municipal para resolver, sino que, por el contrario pone de relieve que desde el primer momento los informes de los técnicos municipales están poniendo de manifiesto insistentemente que la obra proyectada invadía la zona de afección de la denominada Penetración Oeste, contemplada desde la aprobación inicial del Plan hasta su aprobación definitiva, por cuyo motivo es denegada la licencia. La interrupción del procedimiento fue indudablemente una medida prudencial para evitar tal vulneración del artículo 178.3, medida que, además no fue llevada a la vía jurisdiccional mediante el oportuno recurso. El tercer motivo también debe ser desestimado, precisamente con la argumentación que llevamos expuesta. La sentencia no ha infringido el artículo 9.1.5 del Reglamento de Servicios ni las sentencias que cita el recurrente, porque si bien ese párrafo del precepto establece el plazo de dos meses para la concesión o denegación de obras mayores, si transcurre tal plazo sin resolver la solicitud el peticionario no adquiere la licencia por silencio sino que para ello es preciso que acuda a la Comisión Provincial de ServiciosTécnicos -u órgano similar de la Comunidad Autónoma- como le indica el apartado a) del párrafo 7º; y si ésta no resuelve en plazo de un mes es cuando se entiende adquirida por silencio. Pero la inactividad del solicitante no le proporciona este resultado. Idéntico resultado denegatorio merece el motivo cuarto, en el que se sostiene que la sentencia ha quebrantado el artículo 9.1,6º del referido Reglamento de Servicios y el 178.2 y 3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo porque tanto desde la postulación como desde la interrupción del procedimiento han transcurrido tres meses y se vulnera también la doctrina del Motivo Primero. No existen tales vulneraciones como estamos argumentando porque lo que no ha llevado a cabo la entidad recurrente es acudir al mecanismo del párrafo a) del párrafo 7º que es el que le hubiera proporcionado, en su caso, laconcesión de la licencia por silencio administrativo. En el quinto motivo se dice que la sentencia ha infringido el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo al no haber sido notificados correctamente los acuerdos de 10 de enero de 1.990 y 11 de Abril del mismo año, con lo que también se ha vulnerado la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencias que cita. Pues bien en la demanda no sólo falta toda argumentación en este sentido sino que por el contrario en el Hecho tercero se narra que al folio 3 del expediente se requirió a la entidad mercantil recurrente mediante comunicación de 10 de enero de 1990 para que presentara autorización de la Consellería de Obras Públicas y Transporte por invadir la edificación proyectada la zona de afección de la Penetración Oeste, requerimiento que cumplió. En el Hecho sexto se sigue narrando que por decreto de 10 de abril de 1990 notificado el 11 de mayo de ese año al folio 19 vuelto del expediente se decidió interrumpir el procedimiento... Ahora bien aunque ésta última notificación fuese defectuosa por haberse practicado fuera del plazo de diez días, sin embargo surtió efecto a tenor del párrafo 3 de ese artículo 79, puesto que contra ella, se dice en el Hecho séptimo de la demanda, que se interpuso recurso de reposición en 8 de junio de 1990, que no fue objeto de resolución alguna. Tampoco se ha causado indefensión puesto que en los Fundamentos de Derecho lo que alega la recurrente es que ha obtenido la licencia por silencio administrativo positivo y que se anulen los acuerdos expresos denegatorios de su petición. El Sexto motivo se fundamenta en que la sentencia ha infringido el principio de jerarquía normativa del artículo 9 de la Constitución y 23 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico y 47 de la de Procedimiento Administrativo, por no haber aplicado el artículo 23 de la Ley de Carreteras de 1.988, ya que la denegación de la licencia se fundamentaba en que las parcelas estaban afectadas por la zona de protección de la red viaria principal, según el plan General. Pues bien, en la demanda no se cita ni una sola vez la Ley de Carreteras de 1.988. Tampoco había sido argumento jurídico en los actos impugnados en los que la denegación se fundamentaba en que la nave proyectada invadía terreno o zona no edificable. La sentencia, en congruencia con lo pedido y argumentado, ha aplicado el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y la Ley del Suelo de 1.976 en su artículo 178.2 y el Reglamento de Disciplina Urbanística en su artículo 3.1. No se ha vulnerado doctrina jurisprudencial alguna ni es admisible la argumentación de que era la Dirección General de Carreteras la que debía haber decidido la cuestión planteada por tener una competencia más especifica. Este sexto motivo debe ser por ello desestimado. El último motivo, el séptimo, tampoco es aceptable ya que la sentencia ha aplicado la doctrina del silencio administrativo positivo según el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales tantas veces citado; y no tenía porque aplicar, como ahora se dice, el Real Decreto-Ley de 14 de marzo de 1986 que aplica medidas urgentes administrativas, financieras, fiscales y laborales en materia de Política económica, y que en su artículo 1 dice que las licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo se entenderán otorgados por silencio administrativo positivo sin necesidad de denuncia de mora, transcurridos dos meses desde la presentación de la solicitud. Pero no en materia de urbanismo que tiene su propia normativa.

Lo anteriormente expuesto y razonado comporta la desestimación del recurso de casación entablado por CARTONAJES ONDULADOS LEVANTINOS S.A con imposición de las costas a esta litigante en aplicación del artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa.