STS, 18 de Septiembre de 1997
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 7420/1992 |
| Fecha de Resolución | 18 de Septiembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Septiembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación nº 7420/92, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Las Rozas contra la sentencia dictada, con fecha 9 de enero de 1992, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 439/89 y 440 al 447/89 acumulados, promovido contra resoluciones municipales desestimatorias de los recursos de reposición interpuestos por Gregorio Riaza S.A. -que ha comparecido en esta alzada como parte apelada-, contra liquidaciones giradas por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos.
En la indicada fecha de 9 de enero de 1992, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 3, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Gregorio Riaza S.A. contra la denegación de la reposición formulada frente a las liquidaciones por concepto de Incremento de Valor de los Terrenos efectuadas por el Ayuntamiento de Las Rozas, y que son objeto de los recursos 439 a 447/89, debemos anular y anulamos dichas liquidaciones por no ser conformes a Derecho, reconociendo el derecho del recurrente a la devolución de las cantidades ingresadas con motivo de tales liquidaciones, con los intereses legales correspondientes. Sin costas".
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos jurídicos: "Primero.- Para enfocar rectamente la cuestión sometida a debate, hay que empezar a partir de la idea de que las impugnaciones afectantes a los terrenos a que se refieren los nueve expedientes acumulados en el presente recurso contencioso se basan en la naturaleza rústica (no sujeta al impuesto de Incremento de Valor de los Terrenos según el art. 350.2 del Texto Articulado de 18 de abril de 1.986) de los terrenos que han sido objeto de liquidación, y que esa conceptuación se trata de hacerla arrancar de la calificación otorgada a los mismos por el Ayuntamiento de Las Rozas, al liquidarlos como terrenos rústicos (no urbanizables comunes, a tenor de la Ordenanza), a razón de 500 pts. metro cuadrado, siquiera en virtud de la reposición previa al recurso contencioso haya reconocido la existencia de determinadas bonificaciones en tales liquidaciones. Segundo.- Precisamente es en el curso de este procedimiento cuando la Corporación demandada, alterando el razonamiento que le llevó a desechar lo sustancial de los argumentos del recurrente en el curso del procedimiento administrativo previo, trata de demostrar que la auténtica naturaleza de los terrenos sometidos a liquidación es la de suelo urbano, sometido como tal a la normativa reguladora del impuesto de Incremento de Valor de los Terrenos de esta misma naturaleza. Y para apoyar su argumentación trata de sostener que es suficiente con la aprobación inicial del Plan de Ordenación Urbana de Las Rozas, efectuada en el año 1.986 (aunque la aprobación definitiva no se verificase hasta momento posterior al de la transmisión de las fincas objeto de recurso) para que éstas últimas hayan de reputarse como suelo urbanizable programado, sin perjuicio de alegar asímismo que algunas de las fincas se encontraban también incluídas en el perímetro del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, y sometidas portanto a una calificación urbanística incompatible con la de terreno rústico no urbanizable. Tercero.- Al razonar así olvida el Ayuntamiento demandado que la calificación de terreno rústico no urbanizable aplicada a las parcelas objeto de liquidación le ha sido conferida por la misma Corporación en virtud de un acto administrativo expreso, que ahora pretende desconocer. Basta observar el texto de la Ordenanza vigente en
1.987, que ha venido reiterándose en lo que se refiere a la clasificación de los terrenos a efectos del impuesto hasta el año 1.989, para percatarse de que la Tabla de Valoraciones del Impuesto Municipal de Plusvalía (sic) de Las Rozas divide las distintas zonas en "De viviendas plurifamiliares, de Viviendas adosadas unifamiliares, De viviendas unifamiliares aisladas, De equipamiento, De Protección de Carreteras, Terrenos Rústicos (con una llamada que los identifica como "No urbanizable común") y Terrenos de Reserva Ecológica (con una llamada que los identifica como "No urbanizable especialmente protegido"). Por ello, al liquidar como terrenos rústicos, a razón de 500 Ptas. metro cuadrado -valor que figura en la Tabla correspondiente-, los que han sido objeto de recurso, se está reconociendo inequívocamente su carácter de "no urbanizable común" que se le atribuye en la Ordenanza entonces vigente, y carece de transcendencia en absoluto cuál sea la verdadera naturaleza de los mismos, desde el momento en que, si la Administración Municipal ha vulnerado la legislación vigente al aplicar una calificación que no corresponde al terreno, habrá de proceder a la revisión del acto en vía administrativa conforme a los arts. 109 y siguientes de la ley de 17 de julio de 1.958 y 56 de la Ley de la Jurisdicción, en su caso; pero lo que no cabe en modo alguno es pretender alterar en el curso de la contestación a la demanda la calificación jurídica otorgada de manera expresa al terreno en debate por la misma Corporación demandada, sin proceder a la revisión legal de su propio acuerdo. Cuarto.- Es posible que esa inclusión de los terrenos rústicos (no urbanizables comunes) en la Tabla de valoraciones a razón de 500 Ptas. metro cuadrado, cuando en realidad no se encuentran sujetos al impuesto de Incremento de Valor de los Terrenos según el art. 350.2 del Texto Articulado aplicable, obedezca al error de suponer, como parece desprenderse de la resolución del recurso de reposición, que los terrenos rústicos, para estar excluídos de la obligación de satisfacer con motivo de su transmisión el aludido impuesto, habrán de destinarse a explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales o mineras. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, a partir de la Sentencia de 27 de noviembre de 1986, ya ha aclarado suficientemente que no es así, sino que el tributo que grava el incremento de valor de los terrenos recae exclusivamente sobre suelo urbano o urbanizable programado; de manera que, en tanto no reúna esta última condición, no se halla sujeto a imposición, y, en tanto la calificación otorgada por el Ayuntamiento de Las Rozas con motivo de la liquidación del impuesto permita incluir como "suelo no urbanizable común" el transmitido, habrá de reputársele no sujeto al impuesto de Incremento de Valor de los Terrenos, y nula la liquidación que desconociere esta circunstancia".
Contra la citada sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Las Rozas interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 17 de septiembre de mil novecientos noventa y siete, fecha en la que tuvo lugar el acto.
De conformidad con las alegaciones del Ayuntamiento apelante, el presente recurso de apelación se limita a las liquidaciones giradas en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos en los expedientes de gestión números 2772, 2773, 2780, 2809 y 2801/1987, por lo que el resto de liquidaciones anuladas por las sentencia de instancia se consienten por no impugnadas.
El Ayuntamiento apelante fundamenta su pretensión en que las transmisiones efectuadas mediante escritura notarial de 14 de marzo de 1987 están sujetas al Impuesto controvertido, de conformidad con lo previsto en el artículo 350.2 último inciso del Real Decreto Legislativo 781/86 de 18 de abril, en atención a que, al tiempo del devengo, los terrenos iban adquiriendo la condición de urbanizables programados.
Respecto al problema general de la "sujeción o no" al Impuesto de autos de un suelo no urbanizable o rústico, es decir, no urbano ni urbanizable programado, ni que vaya adquiriendo esta última condición con arreglo a la Ley del Suelo, ni constitutivo de un solar (que son los términos específicos contenidos en el artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/86, vigente al tiempo del devengo aquí controvertido), esta Sala tiene reiterado, como doctrina jurisprudencial a partir de la Sentencia de 27 de noviembre de 1986, seguida por las de 2 de marzo de 1987, 8 de junio y 11 de julio de 1988 y 13 de febrero de 1989, lo siguiente:
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No todos los predios situados en el ámbito territorial del Municipio está sujetos a este tributo, que tiene como soporte los terrenos que ostentan la condición de solares o el suelo urbano o urbanizable programado o el que vaya adquiriendo tal condición con arreglo a las normas urbanísticas (Ley, Planes ydemás, etc.), pues así se induce de la descripción imperfecta y asistemática contenida en el artículo 87.2 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, que se reproduce en el artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y, en definitiva, la sujeción al Impuesto ha de venir dada por la clasificación urbanística del suelo y nunca por otras circunstancias de hecho (uso y aprovechamiento) o incluso jurídicas (pago de la contribución territorial en cualquiera de sus modalidades).
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En consecuencia, el carácter rústico o, mejor, no urbano ni urbanizable programado, ni determinante de un solar, de la finca transmitida en cada caso ha de ser considerado como un supuesto de no sujeción; y ello no porque estemos en presencia de una exención, que constituye siempre una situación privilegiada, contraria al principio de igualdad o justicia tributaria recogido en el artículo 31 de la Constitución, sino por tratarse en puridad del reverso o delimitación negativa del concepto medular del tributo en cuestión.
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La Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo, en su sentencia de 15 de abril de 1987, cumpliendo la misión específica de mantener la unidad de doctrina jurisdiccional evitando sentencias contradictorias, vino a declarar, de acuerdo con las sentencias anteriormente invocadas, como doctrina conforme al Ordenamiento Jurídico, la no exigencia de organización y rendimiento proporcionados de valor para declarar la existencia de una explotación agraria, y el buscar la fundamentación del impuesto en las modificaciones de valor de las fincas urbanas, así tipificadas por los planeamientos, dejando como no sujetas a él las no calificadas como tales.
En el presente caso, de los datos que obran en las actuaciones de instancia ha de llegarse a la conclusión, en primer lugar, de que el 14 de marzo del año 1987, fecha del devengo, se está ante la presencia de unas parcelas que integran un suelo rústico o no urbanizable y, en consecuencia, no sujeto al Impuesto aquí cuestionado, como ha declarado la sentencia de instancia.
Y se llega a tal convicción porque, del tenor de la propia escritura de aportación de bienes a la Sociedad constituída mediante escritura notarial de 14 de marzo de 1987, directamente se infiere que las parcelas controvertidas constituyen una serie de "tierras", sitas en "parajes" o "sitios", medidas en fanegas, hectáreas y áreas (es decir, medidas agrarias y no urbanas); y porque, indirectamente o a sensu contrario, si en las resoluciones de 18 de mayo de 1989, desestimatorias de los recursos de reposición deducidos contra las liquidaciones impugnadas, se dice que "procede su desestimación de conformidad con lo establecido en el art. 350 1º y 351 1º del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/86 de 18 de abril, al gravar el impuesto las transmisiones de terrenos ya sean de naturaleza urbana o rústica", y se aplica el valor final de 500 ptas. m2, con la deducción del 10% al tratarse de terrenos sin edificar, valor final que se corresponde a los "terrenos rústicos", de conformidad con el Índice de Valores, es en razón a que, obviamente, las parcelas son rústicas.
La Corporación municipal alega que los terrenos iban adquiriendo la condición de urbanizables programados, a tenor del planeamiento inicialmente aprobado; no obstante, en los autos de instancia se acredita por el Alcalde del Ayuntamiento de Las Rozas, mediante escrito de 25 de junio de 1995, que, respecto al expediente 2809, el nuevo planeamiento califica los terrenos de suelo urbanizable no programado; en cuanto a los expedientes números 2772 y 2773, no se pueden localizar los terrenos, pudiendo estar en suelo no urbanizable o en suelo urbanizable programado; en el expediente 2801, los terrenos se integran parte en suelo urbano y parte en el Parque Regional; y, en cuanto al expediente 2780, parte de los terrenos se integran en el Parque empresarial y parte se destina a dotaciones públicas y a zona verde de protección.
A mayor abundamiento, la esencia dialéctica del tema cuestionado por el Ayuntamiento apelante se concreta en determinar cuál es el alcance o sentido, técnico-jurídico y finalista, de la frase del artículo 350.2, in fine, del citado Real Decreto Legislativo 781/86 de 18 de abril -"o que vayan adquiriendo esta última condición, la de suelo urbanizable programado, con arreglo a lo dispuesto en la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana"-. En varias sentencias de esta Sala se declaraba que la aplicación de dicho precepto exige una serie de requisitos, reconducibles, en esencia y especialmente, al dato -constatado- de que ese "ir adquiriendo" constituya, de presente, ya, una expectativa o vocación inmediata de transformación o de clasificación o reclasificación en la categoría específica, reseñada, de "suelo urbanizable programado". De forma que, si se entiende que sólo cuando el terreno tenga, ya, la condición de solar o esté clasificado, formalmente, en virtud de una norma o plan urbanístico debida y definitivamente aprobado y publicado al tiempo del devengo del tributo, de suelo urbano o, principalmente, de suelo urbanizable programado, puede tal frase alcanzar carta de naturaleza y dar lugar, por tanto, a la sujeción de la transmisión del terreno al Impuesto, es evidente, en el supuesto que examinamos, que aprobado sólo"inicialmente" el Plan General de Ordenación urbana de Las Rozas el día 24 de noviembre de 1986 y definitivamente el 4 de agosto de 1988, es decir, un año después de la fecha del devengo, las parcelas, al carecer todavía, en la secuencia temporal de la modificación de su clasificación urbanística, de una categorización formal efectiva, deben ser consideradas como no constitutivas, aún, de un solar, y como no urbanas ni urbanizables programadas, y como no sujetas, por tanto, al Impuesto.
Si, a tenor de una Jurisprudencia más moderna y actual, se reputa que la frase antes entrecomillada del artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/86 implica que los terrenos que, aún no teniendo la condición de solar ni ostentando la clasificación formal, según norma urbanística definitivamente aprobada y oportunamente publicada, de urbanos o urbanizables programados, gozan, no obstante, de una vocación o expectativa "inmediata" de serlo, es obvio que, según la interpretación jurisprudencial dicha, los terrenos que el plan clasifique en tal sentido deben estar, en principio, sujetos al impuesto.
Pero debe matizarse que, si es, precisamente, esa posibilidad virtual "próxima" de ser urbanizados y edificables lo que provoca, ya, antes incluso de que se cierre toda la secuencia procedimental de la clasificación urbanística, el incremento del valor, la justificación de la sujeción carece de virtualidad y se diluye o elimina cuando, como en el caso de autos, falta esa "inmediatez o proximidad" de la aprobación definitiva y publicación del PGOU y no puede afirmarse, por tanto, categóricamente, que los interesados, fundados sólo en las comentadas expectativas, que aquí no han sido inminentes, hayan procedido a la transmisión de las parcelas por precios que nada tenían que ver con la naturaleza de puramente rústicas o agrícolas de las mismas, máxime cuando en el presente caso la transmisión objeto de gravamen tiene por objeto la aportación de bienes para la constitución de una sociedad, y dicha clasificación de no urbanizables se mantiene en el nuevo planeamiento en diversas de las parcelas de autos.
Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de apelación y confirmar la sentencia de instancia, sin que haya méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Las Rozas (Madrid) contra la sentencia número 3 dictada, con fecha 9 de enero de 1992, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, debemos confirmarla y la confirmamos en todas sus partes. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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