STS, 18 de Marzo de 1999
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 1076/1993 |
| Fecha de Resolución | 18 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación nº 1076/93, interpuesto por el Procurador Sr. Rosch Nadal, en nombre y representación de D. Felipe , D. Luis y D. Jose María , contra la sentencia dictada en fecha 23 de Octubre de 1992 y en su recurso nº 690/88, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), sobre impugnación de la aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla, siendo parte recurrida la Junta de Andalucía, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) , dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Felipe , D. Luis y D. Jose María se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 27 de Enero de 1993, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 2 de Marzo de 1993, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, accediendo a la petición principal (es decir, que el Plan impugnado permita la edificación armónica y proporcionada) o, en otro caso, declarando el derecho a una indemnización sustitutoria.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 3 de Febrero de 1994, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 10 de Mayo de 1994, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 2 de Febrero de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de Marzo de 1999, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó en fecha 23 de Octubre de 1992, y en su recurso contencioso administrativo nº 690/88, por medio de la cual se desestimó el interpuesto por
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Felipe , D. Luis y D. Jose María , contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de fecha 29 de Diciembre de 1987 por la cual se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla y Modificación del Catálogo.
Los actores impugnan la Revisión del Plan General por cuanto éste afecta discriminatoriamente (en su opinión) a una parcela de su propiedad sita en la Avda. DIRECCION000 nº NUM000 con una superficie de 4.000 m2, existiendo en ella una edificación calificada como NUM001 y un jardín que también se declara protegido, lo que impide prácticamente la obtención del aprovechamiento urbanístico normal atribuido a la propiedad, poniéndose dicho inmueble al servicio de los intereses de la ciudad sin compensación alguna para sus dueños. Tanto en vía administrativa como judicial solicitan que se modifique el Plan General para permitir la edificación armónica y proporcionada del mismo, o, en otro caso, se declare el derecho a una indemnización, por vinculación singular, o para compensar la obligada expropiación.
La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo con base sustancialmente en las dos consideraciones siguientes:
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La decisión del planificador de proteger el edificio de los demandantes, y su jardín, no puede considerarse desproporcionada, incoherente o ilógica, sino legítima dentro de una finalidad proteccionista.
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Respecto de la petición de indemnización por vinculación singular (artículo 87-31 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976), razonó la Sala de instancia para rechazarla que "como en todo supuesto de pretendida responsabilidad exige acreditar la existencia de un resultado dañoso, como presupuesto básico de aquella, sin que el mismo pueda extraerse de imposibilitar el PGOU revisado la ejecución de una edificación cuando tal decisión ya hemos dicho que resulta perfectamente legítima, ni tampoco del grado de protección ya reseñado a que se sujeta la finca, máxime como señala el propio precepto invocado es, en su caso, a través del correspondiente sistema de actuación cuando, imposibilitando la distribución equitativa de las cargas de la ejecución, podría determinarse la existencia de un perjuicio que en estos momentos no se aprecia sean otros que los propios de una calificación correcta del inmueble de los demandantes y por ende, por si sólo, no susceptible de generar derecho a indemnización alguna".
Contra esa sentencia los demandantes han formulado recurso de casación, que fundan en dos motivos, a saber: 1º) Infracción del artículo 87-3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 2º) Infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con cita especial de la sentencia de 29 de Abril de 1991, que proclama la procedencia de indemnizar las lesiones no compensables con los mecanismos urbanísticos ordinarios.
Motivos que examinaremos a continuación.
Para juzgar si el Plan impugnado impone o no a la propiedad de los actores una vinculación singular indemnizable hay que averiguar cuáles son las determinaciones de aquél para la finca del nº NUM000 de la Avenida DIRECCION000 , lo que habremos de deducir de los siguientes datos:
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) Según especifican los demandantes en el hecho primero de la demanda su propiedad ha sido declarada como jardín protegido y edificación calificada como NUM001 , dentro del grado de protección C, que supone la necesidad de aplicar las Normas Urbanísticas sobre Protección Parcial en grado 1.
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) La Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, al contestar a la demanda, expone lo siguiente:
"Las determinaciones que la Revisión del Plan General de Sevilla asigna a la finca situada en la Avda. DIRECCION000 , nº NUM000 , propiedad de los recurrentes, no supone ningún régimen discriminatorio, ni ninguna limitación singular del derecho de propiedad. Efectivamente, la finca está calificada de NUM001 , que es una ordenanza que con carácter general fija las condiciones particulares de construcción y uso de todos los suelos consolidados con viviendas unifamiliares, en edificios cuya tipología es la propia de la ciudad jardín (capítulo 6º del Título Décimo --Condiciones particulares de la zona Ciudad Jardín-- de las Normas Urbanísticas del Plan General)."
Sigue diciendo la Gerencia que "es igualmente cierto que la parcela tiene un concreto nivel deprotección, el de Protección Parcial en grado 1, pero ello tampoco supone en abstracto restricción alguna de las facultades dominicales. Efectivamente, los edificios con este nivel de protección son susceptibles de cualquiera de los tipos de obras de edificación tendentes a la buena conservación de lo edificado y, además, de las obras de reforma menor y parcial, así como de las obras de ampliación que no afecten a valores, espacios o elementos catalogables (art. 8.11 de las Normas Urbanísticas). Además, la norma de protección no impone limitación alguna al uso, ya que el art. 8.4 de las Normas Urbanísticas permite la implantación en los mismos de todos los usos permitidos por la ordenanza de la zona en que se encuentre, en este caso la de Ciudad Jardín, siempre que no entren en contradicción con los elementos protegidos".
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- Por su parte, el Sr. Perito que informó en la instancia, nombrado por insaculación, dijo entre otras cosas lo siguiente:
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La finca de los actores tiene un área superficial de tres mil novecientos treinta y un metros cuadrados y veinte decímetros cuadrados (3.931,20 m2), de los que están edificados doscientos sesenta y dos metros cuadrados y catorce decímetros cuadrados (262,14 m2), ocupando cincuenta y ocho metros cuadrados y catorce decímetros cuadrados (58,14 m2) la dependencias accesorias y destinándose el resto a jardín.
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El Plan impugnado clasifica el suelo de la finca como suelo urbano y califica el Sector como Ciudad-Jardín Subzona 1 ( NUM001 ), pero la hoja 14-14 regula y limita en la finca de autos esa ordenación por la catalogación que hace del edificio existente grado "C" protección parcial en grado 1 y del resto de la parcela como jardín protegido.
Dice el Perito que esta catalogación define la actuación en la edificación, permitiendo únicamente aquellas obras que tiendan a conservar y mejorar la misma, así como las de reforma parcial cuando estas no afecten a los elementos catalogados, que por otra parte no son definidos. Asimismo la catalogación del resto de la parcela como jardín protegido limita la edificabilidad, volumen, alturas, etc que permite la calificación del cuelo como Ciudad Jardín Sub-zona 1".
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Parece, pues, claro (y en ello están de acuerdo las partes) que las determinaciones del Plan impugnado imponen para la finca propiedad de los actores:
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- Primero, la conservación del jardín, que tiene una superficie de 3.610'92 metros cuadrados.
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- Segundo, la conservación sustancial de la edificación, ya que sólo se permiten en ella obras de conservación y mejora, así como las de reforma parcial que no afecten a elementos catalogados (que no son definidos).
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- Tercero, que esas imposiciones impiden que los propietarios disfruten del aprovechamiento urbanístico ordinario de la Ordenanza Ciudad Jardín Sub-zona 1, aplicable a la finca de autos.
Este Tribunal cree que esas determinaciones imponen, en efecto, una vinculación singular no susceptible de distribución equitativa, y que, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87-3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, sus propietarios tienen derecho a la indemnización correspondiente.
Al no haberlo entendido así la sentencia de instancia, debe ser revocada, por infracción del precepto mencionado, y debemos nosotros resolver ya este pleito tal como viene planteado.
Según sabemos, la ordenación del uso de los terrenos y construcciones por los Planes de Urbanismo no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística (si bien con respeto en todo caso al principio de la justa distribución de beneficios y cargas, según el artículo 87-1 del Texto Refundido). Pero sí conferirán derecho a indemnización las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singulares que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no puede ser objeto de distribución equitativa entre los interesados (artículo 87-3). Como puede comprenderse el problema radica en diferenciar los casos de ordenaciones que impusieron "vinculaciones o limitaciones singulares" de aquellas otras determinaciones generales que imponen limitaciones y deberes propios de la ordenación urbanística. En el presente caso, a la finca le corresponde la Ordenanza Ciudad Jardín 1 ( NUM001 ), pero, tal como dice el Sr. Perito, sus propietarios no pueden adquirir el aprovechamiento que le corresponde según esa Ordenanza debido a que, por el nivel de protección que se le ha asignado, la edificación y el jardín han de ser conservados, en beneficio deintereses arquitectónicos, históricos o botánicos de la ciudad entera, que no es lógico que hayan de soportar los demandantes mientras otros propietarios de fincas de la Ordenanza Ciudad Jardín disfrutan sin límite del aprovechamiento urbanístico previsto.
Desde luego que el problema de la indemnización no puede solventarse defiriéndolo al periodo de la ejecución del Plan, ya que ---por lo que sabemos--- el Plan en este aspecto no prevé ejecución alguna, ni señala áreas que puedan enjugar el perjuicio evidente causado a los demandantes, ni tiene previsión alguna, por mínima que sea, sobre la indemnización que pueda corresponderles. El Planificador ha previsto un régimen urbanístico perjudicial para la finca de autos, (al limitar muy considerablemente el aprovechamiento urbanístico de una finca de suelo urbano de 4.000 metros cuadrados), y ni ha considerado que eso sea una vinculación singular ni ha previsto plazos, modos o formas para distribuir de alguna manera este perjuicio entre algunos propietarios (equidistribución) o entre todos (expropiación).
Así que, en aplicación del artículo 87-3 del T.R.L.S., debe reconocerse a los demandantes no (como pretenden) el derecho a edificar en forma armónica y proporcionada ---cosa que significaría una invasión de este Tribunal en la soberanía que la Administración urbanística tiene sobre el diseño de la ciudad--- sino el derecho a recibir la correspondiente indemnización, que será fijada en ejecución de sentencia y habrá de alcanzar el perjuicio urbanístico causado a los propietarios de la finca comparando el aprovechamiento que el Plan le ha reconocido (v.g. edificación existente, usos, etc) con el que le correspondería en aplicación normal de la Ordenanza Ciudad Jardín nº 1.
Respecto de la Administración que ha de satisfacer la indemnización, y en aplicación de la doctrina expresada en nuestras sentencias de 15 de Noviembre de 1993 y 2 de Febrero de 1999, ---cuyos razonamientos damos aquí expresamente por reproducidos--- declararemos la responsabilidad solidaria de la Junta de Andalucía (autora de la aprobación definitiva del Plan) y del Ayuntamiento de Sevilla (de quien es el instrumento urbanístico), sin perjuicio de las relaciones entre ambas Administraciones. Todo ello por las razones que más "in extenso" se dicen en la sentencia de 15 de Noviembre de 1993, ya citada, y que, en resumen, se basan en la necesaria garantía del ciudadano, lo que implica que para su virtualidad práctica, en los supuesto de actuación de varias Administraciones, será necesaria una solución de solidaridad que opere en el ámbito externo de la relación del ciudadano con la Administración, independientemente de que en el aspecto interno de la relación de las Administraciones, las circunstancias de cada caso concreto permitan la imputación a una o a todas, con cuantificaciones de la participación.
Al estimarse el recurso de casación, y en aplicación del artículo 102-2 de la Ley Jurisdiccional, no haremos condena en las costas de este recurso de casación. Tampoco existen motivos que aconsejen una condena en las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, estimamos el presente recurso de casación nº 1706/93, interpuesto por el Procurador Sr. Rosch Nadal en la representación ya citada, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) en fecha 23 de Octubre de 1993 y en su recurso contencioso administrativo nº 690/88, y, en consecuencia:
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- Anulamos y revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 690/88 interpuesto por D. Felipe , D. Luis y D. Jose María , contra la resolución del Sr. Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de fecha 29 de Diciembre de 1987 por la cual se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación de Sevilla, y, en consecuencia declaramos dicho Plan disconforme a Derecho en cuanto no prevé el pago de la correspondiente indemnización a los actores en razón de la vinculación singular que establece para la finca del nº NUM000 de la Avenida DIRECCION000 , y la anulamos en tal extremo.
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- Declaramos el derecho de los actores a la indemnización correspondiente en razón de tal vinculación singular, indemnización que habrá de ser fijada en periodo de ejecución de sentencia, de la forma dicha al final del fundamento de Derecho noveno de esta sentencia.
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- De dicha indemnización responderán solidariamente la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento deSevilla.
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- Desestimamos en lo demás el recurso contencioso administrativo nº 690/88.
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- No hacemos condena ni en las costas de la instancia ni en las de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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