STS, 6 de Noviembre de 1999
| Ponente | RAMON RODRIGUEZ ARRIBAS |
| Número de Recurso | 1418/1995 |
| Fecha de Resolución | 6 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 1418/95 interpuesto por la entidad mercantil Empresa Nacional Siderúrgica S.A, (Ensidesa), representada por el Procurador Sr. Abajo Abril, asistido de Letrado, contra la Sentencia dictada, en fecha 22 de Noviembre de 1994, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº. 1165/91 interpuesto por " Empresa Nacional Siderúrgica S.A." (Ensidesa), contra el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 7 de Marzo de 1991, en materia de liquidaciones giradas por la Confederación Hidrográfica del Norte de España en concepto de canon de vertido, correspondiente al período anual de 1988.
Comparece como parte recurrida la Administración General del Estado, defendida y representada por el Abogado del Estado y la Confederación Hidrográfica del Norte, representada por el Procurador Sr. Alvarez Real, asistido de Letrado.
La representación procesal de la entidad mercantil "Empresa Nacional Siderúrgica S.A., " (Ensidesa) interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió " se dicte Sentencia por la que, con estimación del recurso interpuesto, declare no ser conforme a Derecho y consiguientemente anule la resolución impugnada, con expresa declaración acerca de la nulidad de la liquidación girada por la Confederación Hidrográfica del Norte por el concepto de canon de vertido que afecte al dominio público hidraúlico a que el presente recurso se refiere y del derecho de mi representada a la devolución de las cantidades indebidamente ingresadas por tal concepto."
Conferido traslado de aquella al Abogado del Estado evacuó el trámite de contestación pidiendo que " se dicte Sentencia por la que se desestime el presente recurso".
La representación procesal de la Confederación Hidrográfica del Norte, en su escrito de contestación solicitó " se dicte Sentencia por la que se desestimen integramente las pretensiones deducidas por la empresa recurrente y se confirme en sus propios términos el acuerdo impugnado."
En fecha 22 de Noviembre de 1994 la Sala de instancia dictó Sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal : Fallamos " Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Empresa Nacional Siderúrgica S.A., (Ensidesa), contra elAcuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de 7 de marzo de 1991, de que se hizo suficiente mérito, por entender que se ajusta a Derecho. Desestimamos las demás pretensiones de la parte, sin especial pronunciamiento en costas."
La representación procesal de la entidad mercantil Empresa Nacional Siderúrgica S.A. ( Ensidesa), preparó recurso de casación al amparo del art. 96 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de Abril, e interpuesto este comparecieron como partes recurridas la Administración General del Estado y la Confederación Hidrográfica del Norte, que se opusieron al mismo, pidiendo la confirmación de la Sentencia dictada en la instancia; tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 3 de Noviembre de 1999, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
La representación procesal de la Empresa Nacional Siderúrgica S.A. (Ensidesa), impugna la Sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional que, desestimando la demanda, declaró conforme al ordenamiento jurídico el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de 7 de Marzo de 1991, estimatorio de la alzada promovida por la Confederación Hidrográfica del Norte y por consiguiente anulatorio del precedente Acuerdo del tribunal Económico Administrativo Regional de Asturias, que había dejado sin efecto la liquidación practicada en concepto de Canon de Vertido correspondiente al ejercicio de 1988, liquidación que cobró asi nuevo vigor.
Con común amparo en el nº. 4 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, según la redacción de la Ley 10/1992, de 30 de Abril, la recurrente articula los siguientes motivos de casación, en los que invoca infringidos los preceptos que se citan y que por las razones que luego se dirán, permiten un tratamiento conjunto.
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) Inaplicación de los arts. 92, 93 y 105 de la Ley de Aguas, de 2 de Agosto de 1985, en relación con los arts. 289, 290 y 291 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril.
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) Inaplicación de los arts. 92, 93 y 105 de la Ley de Aguas, en relación con los arts. 245 a 252 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico.
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) Violación de la Disposición Final Segunda de la Ley de Aguas, en relación con el art. 97 de la Constitución.
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) Vulneración del principio de jerarquía normativa establecida en el art. 9,3 de la Constitución y normas concordantes.
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) Vulneración de la prohibición de interpretación analógica establecida por el art. 24 de la Ley General Tributaria.
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) Inaplicación de lo dispuesto en el art. 10 de la Ley General Tributaria.
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) Inaplicación de lo dispuesto en el art. 22,3 de la Ley Organica de 22 de Abril de 1980, del Consejo de Estado.
Todos los motivos consignados tienden ( como la propia parte reconoce en su escrito de interposición) a fundar la pretendida ilegalidad y consiguiente imposibilidad de aplicación de la orden Ministerial de 23 de Diciembre de 1986, que estableció normas complementarias de las autorizaciones de vertidos de aguas residuales.
A dicho fin se formulan -resumidamente expuestas - las siguientes alegaciones.
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El hecho imponible del canon de vertido nace en el momento en que sea otorgada la autorización , que ha de ser la definitiva que se establece en la Ley de Aguas y el Reglamento de Dominio Público Hidráulico y no la provisional que prevé la Orden Ministerial citada.
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El expediente de legalización, que establece dicha Ordenanza Ministerial, crea una nueva figura de autorización y un canon provisional que es instantáneo y no permanente y continuo, como el previsto en la Ley de Aguas, ignorándose por la Sentencia de instancia la causalidad entre autorización del art. 92 de laLey de Aguas y el Canon de Vertido del art. 105 de la misma.
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La aprobación por el Gobierno del Reglamento de Dominio Público Hidráulico reguló el procedimiento de las autorizaciones de vertido y el canon , careciendo la Orden Ministerial discutida de habilitación legal y el MOPU de competencia para dictarla, sin que sea desarrollo reglamentario, sino contradictorio de aquél.
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La Orden Ministerial infringe la jerarquía normativa, al introducir innovaciones sobre lo establecido en la Ley de Aguas y el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, confundiendo además la Sentencia de instancia la liquidación del canon con la posibilidad de su exigibilidad, ya que la obligación de abonar aquél nace con la autorización y no con el hecho del vertido.
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El hecho imponible es la autorización del vertido prevista en la Ley de Aguas y el Reglamento de Dominio Público Hidráulico y no la autorización provisional establecida "en novo" por una orden Ministerial , con lo que al extenderse el hecho imponible a un hecho diferente se hace una interpretación analógica.
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La determinación del hecho imponible tiene reserva de Ley y el determinado en la Ley de Aguas está vinculado a la autorización en ella prevista, por lo que al exigirse el mismo canon tomando como causa una autorización distinta, se altera el hecho imponible mediante una norma que carece de rango para ello, como es una Orden Ministerial.
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La Orden Ministerial de 23 de Diciembre de 1986 es un desarrollo reglamentario de la Ley de Aguas y debería haber contado con el preceptivo dictamen del Consejo de Estado y al carecer del mismo debe reputarse nula de pleno derecho.
Las cuestiones planteadas en los seis primeros motivos de casación han sido ya resueltos por esta Sala en diferentes Sentencias, como las de 26 de Octubre, 6 ,8 y 10 de Noviembre de 1995, expresamente invocadas por la aquí recurrida Confederación Hidrográfica del Norte en su escrito de oposición a la casación y tambien en las de 22 de Febrero de 1996, 19 de Septiembre de 1997 y 27 de Marzo de 1998, algunas de ellas dictadas en procesos substanciados entre las mismas partes litigantes.
Asi en la Sentencia de 6 de Noviembre de 1995, se dijo que la autorización del vertido , determinante de la obligación de satisfacer el canon, nació por imperio de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de Agosto, cuyo artículo 92, exige autorización administrativa para "toda actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del dominio público hidráulico y, en particular, el vertido de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales", sin que en dicho precepto se distinga entre autorización provisional o definitiva, y es el artículo 105 de la misma el que establece que "los vertidos autorizados, conforme a lo dispuesto en los artículos 92 y siguientes de esta ley, se gravarán con un canon destinado a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica" y de aquí, que cualquier tipo de autorización para verter residuos deberá ser gravada.
La autorización provisional se regula en la mencionada Orden con el fin de legitimar los vertidos en tanto se otorgue la autorización definitiva, y con ello se beneficia indudablemente a las empresas peticionarias, pues sin aquella autorización, al cumplirse el mandato del artículo 92 de la Ley de Aguas, que la exige para todo tipo de vertidos, la Administración tendría que prohibirlos hasta que no se obtenga la definitiva, lo que probablemente produciría la paralización de la industria, sin que quepa pensar por ser ello contradictorio con la finalidad que la Ley persigue en esta materia, que en una situación de transitoriedad pueda realizarse el vertido sin ningún tipo de condicionantes, porque entonces se beneficiaria a aquellas empresas menos diligentes en solicitar y agilizar los procedimientos de otorgamiento, frente a las que actúan con más premura.
En la tambien ya citada Sentencia de 22 de Febrero de 1996, se recoge la doctrina de que la legalidad de la exacción discutida por canon de vertido no deviene en exclusiva de la O.M. de 23 de Diciembre de 1986, sino de la propia Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985, que en sus Artículos 92 y siguientes que regulan los vertidos de aguas y productos residuales contaminantes a aguas de dominio público hidráulico, sometidas a una necesaria autorización que se gravará con un canon destinado a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica, estableció en el Art. 93 la posibilidad de Autorizaciones Provisionales mediante la estipulación de plazos para la progresiva adecuación de las características de los vertidos a los límites que en ella se fijen, regulación que ya preveía un posterior desarrollo reglamentario por parte del Gobierno en los Arts. 95-96-98-101 y más concretamente en su Disposición Final Segunda que autoriza a dictar las disposiciones reglamentarias precisas para el cumplimiento de la Ley, y como consecuencia de ello se promulga el Real Decreto 11 de Abril de 1986 nº849/86 que aprueba el Reglamento de Dominio Público Hidráulico que en sus Arts. 245 y siguientes se ocupa de los vertidos contaminantes mediante el establecimiento de autorizaciones administrativas; que en su Art. 250 permite que sean autorizaciones provisionales y temporales y en su Art. 289 establece el gravamen de canon de vertidos; que el Art. 291 establece con carácter periódico y anual y que nace en el momento en que sea otorgada la autorización de vertido estableciendo que el canon deberá abonarse durante el primer trimestre del año siguiente y en el Art. 295 establece que el organismo de Cuenca formulará las precisiones de inversión que puedan servir para calcular el valor de la unidad de contaminación, que se establecerá para periodos de cuatro años y en su nº 3 establece que hasta tanto se determinen por los organismos de Cuenca los valores de la unidad de contaminación se fije con carácter general y transitorio un valor de la misma de 500.000 pesetas, que tendrá una reducción del 80 % durante 1986, del 60 % durante 1987 y del 40 % durante 1988. Para completar la actividad reglamentaria se dicta la O.M. de 23 de Diciembre de 1986 por la que se establecen normas complementarias en relación con las autorizaciones de vertidos de aguas residuales, en la que expresamente se dice que como consecuencia de la promulgación de la Ley de Aguas y de su Reglamento es necesario adaptar a esta nueva situación jurídica aquellas autorizaciones de vertidos, en la que se llama de situación de urgencia para la adecuada protección de la calidad de las aguas y en su Art. 3º permite las autorizaciones provisionales y su Art. 5º dice que la Confederación Hidrográfica procederá a evaluar provisionalmente el canon que haya sido devengado durante 1986 que tendrá carácter provisional. No ofrece pues la menor duda, que la O.M. de 23 de Diciembre de 1986, constituye un desarrollo Reglamentario de la Ley de Aguas y en ella encuentra su apoyo legal y su cobertura.
Finalmente la Sentencia de 27 de Marzo de 1998, en cuanto a la distinción , que la parte recurrente considera decisiva, entre autorizaciones definitivas y provisionales, llega mas lejos y afirma que desde luego, por autorización definitiva solo cabe entender la resultante del expediente de legalización a que se refiere, la Orden de 23 de Diciembre de 1986, y la otorgada en las condiciones previstas en el art. 251 del Reglamento. Pero no equivale al reconocimiento de un supuesto derecho a contaminar -que no existeporque se haya aquélla obtenido y ni siquiera porque se satisfaga el canon con arreglo al conocido principio de "pago por contaminación" o de que " quien contamina, paga". En cierto sentido, y así se desprende del tenor mismo de los preceptos reglamentarios destinados a regular el procedimiento de la autorización -arts. 245 y siguientes-, todas las autorizaciones son provisionales, en tanto dependen de la composición del efluente y, en general del adecuado cumplimiento de las medidas correctoras, controles y límites. La obligación de pago del canon, aparte su destino específico "a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica" -arts. 105.1. de la Ley y 289.1 del Reglamento-, persigue, en realidad, una finalidad extrafiscal, cual es la de estimular la adopción de medidas correctoras que hagan inocuos los vertidos o la supresión o traslado de los vertidos mismos, de acuerdo con el derecho constitucional y ciudadano a disfrutar de un medio ambiente adecuado.
La Sentencia de instancia, con acertados razonamientos, aplica en lo sustancial los anteriores sentados por esta Sala en reiteradas Sentencias, lo que impone el rechazo de los seis primeros motivos de casación esgrimidos por la parte recurrente.
En cuanto al 7º de los motivos, referente a la alegada omisión del preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado antes de la promulgación de la Orden Ministerial 23 de Diciembre de 1986, no cabe entrar en él, ya que dicha cuestión no fue planteada en la instancia, por lo que ni siquiera cabe hablar de impugnación indirecta de aquella Orden Ministerial y en cualquier caso tampoco podría abordarla aquí por que la cuestión relativa al cumplimiento de formalidades en la elaboración de Disposiciones Generales solo es posible plantearla en los recursos directos contra las mismas.
En lo que a costas se refiere ha de estarse a lo prevenido en el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción , según la redacción de la Ley 10/1992, de 30 de Abril e imponerse a la parte recurrente.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos la casación interpuesta por la representación procesal de la Empresa Nacional Siderúrgica S.A. (Ensidesa), contra la Sentencia dictada, en fecha 22 de Noviembre de 1994, por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo nº. 1165/91, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletin Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública lo que como Secretario de la misma, certifico.
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