STS, 16 de Octubre de 1996
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 16 Octubre 1996 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Octubre de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación en interés de la ley que con el número 6315 de 1994, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración, contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con fecha 30 de junio de 1994, en recurso número 820/92; sobre abono de complemento de peligrosidad.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.-Que estimando la demanda debemos declarar y declaramos nula por ser contraria al Ordenamiento Jurídico la Resolución del Director General de la Guardia Civil de 13 de abril 1992, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Subdirector General de personal de 18 enero de 1991. Declaramos el derecho del actor al percibo de dicho complemento durante el periodo de 18-1-1991 al 30-4-1991, por importe de 265.408.- ptas. más los intereses legales. Con costas".
El Sr. Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala se dicte sentencia en la que, respetando la situación jurídica particular derivada del fallo recurrido, estime el presente recurso y fije la siguiente doctrina legal: a) el art. 4.4 de la Orden del Ministerio del Interior de 23 de octubre de 1984 ha de ser interpretado en el sentido de que el complemento de peligrosidad o penosidad especial de zona conflictiva sólo se devenga en los supuestos en los que el personal afectado por el mencionado complemento, y que lo estuviera percibiendo, se desplace a otros lugares para realizar cursos informativos o de perfeccionamiento que estén relacionados con la especialidad que, dentro de las existentes en el Cuerpo de la Guardia Civil, se desempeñe en la unidad de su destino. b) No puede estimarse merecedora de la condena en costas por temeridad y/o mala fe la conducta de la Administración consistente en mantener su propio criterio interpretativo frente al sostenido por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, cuando aquel es coincidente con el mantenido por otros Tribunales Superiores de Justicia.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día SIETE DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Habiendo cesado en su cargo el Excmo. Sr. D. Pablo García Manzano, Magistrado Ponente, por providencia de esta Sala y Sección se designa nuevo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago.
Por el Sr. Abogado del Estado se interpone el presente recurso de casación en interés de la Ley impugnando la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Navarra con fecha 30 de junio de 1994, al conocer del recurso contencioso administrativo formalizado por Don Jose Enrique contra la resolución de la Dirección General de la Guardia Civil de fecha 13 de abril de 1992 que desestima el recurso de alzada deducido por el citado Sr. Jose Enrique contra la resolución de la Subdirección General de Personal de 18 de enero de 1991 que denegó la petición del recurrente de que se le abonase el llamado complemento de peligrosidad por "zona conflictiva" durante el periodo comprendido entre 18 de enero de 1991 y 30 de abril de 1991 en que el actor tomó parte, en la fase de presente, en el XCI Curso de Circulación y Tráfico, especialidad de Motorista, que fue impartido en Valdemoro (Madrid) estando el actor en tales fechas destinado en Zona Conflictiva (Puesto de Pamplona de la 522ª Comandancia de Navarra). La sentencia impugnada estima el recurso, anula las resoluciones y concede el citado complemento por entender que el concepto de destino del funcionario hay que tomarlo como el lugar al que se le asigna con carácter permanente para desempeñar su misión y que no se pierde en tanto legal, reglamentaria o por resolución administrativa se le asigne otro destino y las resoluciones administrativas impugnadas intentan atribuir el complemento citado no al concepto de destino sino a la presencia efectiva en el mismo, o a la realización de cursos con un objeto o contenido determinado entendiendo la sentencia recurrida, por el contrario y siguiendo la tesis sustentada en otras sentencias anteriores, que tal complemento se debe a todos los funcionarios destinados en zona conflictiva con independencia de su presencia física si se encuentran cumpliendo otras misiones, cursos, vacaciones, etc., fuera de la localidad de su destino y como quiera que el Sr. Abogado del Estado sigue oponiéndose al criterio de la Sala pese a las varias sentencias dictadas sobre la materia, considera que existe temeridad y mala fe y le impone las costas del proceso.
Contra estos fundamentos se reacciona por el Sr. Abogado del Estado impugnando la doctrina contenida en la citada sentencia, la que considera errónea y gravemente dañosa, sosteniendo que el devengo del complemento de peligrosidad por zona conflictiva solamente se mantiene para el personal que se encuentre destinado en las provincias Vasco- Navarras y se desplace a otros lugares para realizar cursos informativos o de perfeccionamiento siempre que tales cursos estén relacionados con la especialidad que dentro de las existentes en el Cuerpo de la Guardia Civil se desempeñe en la Unidad de su destino, perdiéndose en el resto de los cursos incluidos los de ascenso, conforme a la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984. Asimismo respecto de la condena en costas que la sentencia impugnada impone a la Administración, por la "reiterada conducta" de la que hace derivar la apreciación de temeridad y mala fe a efectos de condena de tal naturaleza, sostiene el Sr. Abogado del Estado, que la misma es igualmente errónea y gravemente dañosa porque ya se considere que la temeridad y mala fe opera tanto en el ámbito de la vía administrativa como en el ámbito procesal no puede ser considerada ni temeraria ni de mala fe la actitud de la Administración denegando el abono del complemento tantas veces referido con fundamento en el criterio acabado de exponer oponiéndose a las pretensiones de su procedencia en vía jurisdiccional cuando existen distintos Tribunales Superiores de Justicia (Burgos, Aragón, Sevilla) que mantienen el mismo criterio que el sustentado en este recurso y contrario al que se formula por la sentencia recurrida.
Examinando en primer término la cuestión referente al derecho a percibir el complemento de peligrosidad por zona conflictiva, cuando estando destinado en una de esta naturaleza se deje, temporalmente de residir en el lugar de destino por asistencia a cualesquiera cursos que se celebren en distinta localidad a la del lugar de destino y fuera de la considerada "zona conflictiva", es preciso decir que el expresado complemento tiene su origen en el Real Decreto-Ley 9/1984 de 11 de julio, sobre Retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en cuyo art. 2º.2.2) que lo estableció, concibiéndose como una retribución complementaria de carácter especial a percibir por el personal que desempeñe un puesto de trabajo con tales características singulares (art. 7.4) y el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre que desarrolla la anterior norma contiene la misma regulación (artº. 6º.1) estableciéndose en el artículo 6º.2 que a los efectos "se considerarán puestos de trabajo con características singulares de peligrosidad o penosidad especial los comprendidos en alguna de las Unidades, Centros o destinos, que especifica a continuación, precisando que "queda excluido de la percepción del complemento el personal que aún perteneciente a las especialidades citadas no realice las funciones correspondientes excepto en zonas conflictivas" y la Disposición Transitoria Cuarta 3 autoriza al Ministerio del Interior para que desarrolle sus disposiciones y fije las cuantías en función del correspondiente crédito presupuestario. Dicho desarrollo se realiza por la Orden Ministerial del Ministerio del Interior de 23 de octubre de 1984, que regula en su artículo 4º el citado complemento retributivo, señalándose que tal complemento "...lo percibirá todo el personal que preste servicios en zonas conflictivas, cualquiera que sea la misión que desempeñe" (art. 4º.3) y precisándose en el art. 4º.4 que ·"el personal que efectúe cursos informativos o de perfeccionamiento, convocados con la aprobación de la Dirección General del Estado, por la Dirección General de la Guardia Civil (....) en relación a su especialidad y que estuviera percibiendo el complemento, continuará percibiéndolo en tanto no pierda su derecho por ascenso o cambio de destino osituación. En los restantes cursos no se devengará este complemento", que sí lo percibirá, el personal con derecho al mismo, en los permisos concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos (art. 4º.5). Por último, aún cuando la vigente normativa sobre retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, constituido por el Real Decreto 311/1988 de 30 de agosto no regula expresamente el llamado "complemento de peligrosidad" si permite su compatibilidad con el ahora denominado "complemento específico" (art. 4.II.2 y 3).
Del examen y análisis del cuerpo normativo recogido en el fundamento de derecho anterior, resulta que para poder disfrutar del complemento retributivo cuestionado se requiere en primer término tener destino en "zona conflictiva" puesto que lo que pretende retribuir el citado complemento es la permanencia física en dichas zonas, en razón de las singulares características de riesgo especial que conllevan y para poder continuar percibiéndolo sin la permanencia física, se requiere o estar de vacaciones o permiso "concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos" (art. 4º.5 O.M. de 23 de octubre de 1984) o estar realizando un curso "informativo" o de "perfeccionamiento" que además requiere la condición adicional de tener relación con su especialidad ("en relación a su especialidad" dice el art. 4º.4 de la O.M. citada) sin olvidar el presupuesto previo de "estar percibiendo dicho complemento", desprendiéndose de lo expuesto que no todos los cursos a los que se pueda asistir generan el derecho a continuar percibiendo dicho complemento aunque se esté temporalmente fuera de la zona conflictiva, sino solo la asistencia a los cursos expresados y cuando éstos se relacionen con la especialidad desempeñada por el asistente en su destino en zona conflictiva, pues la norma es bien tajante y clara al respecto cuando expresa "En los restantes cursos no se devengará este complemento ", de donde se desprende meridianamente la prohibición de su percepción en casos de asistencia a cursos de los no especificados -informativo o de perfeccionamiento- que guarden, además, relación con la especialidad desempeñada, procediendo, en consecuencia, la declaración de haber lugar al recurso en este particular pues la tesis sustentada por la sentencia impugnada de entender que tal complemento se debe a todos los funcionarios destinados en zona conflictiva con independencia de su presencia física si se encuentran cumpliendo otras misiones, cursos, etc., es errónea y gravemente dañosa para el interés general y preciso resulta ser necesaria su corrección fijándose la doctrina legal al respecto.
Por lo que afecta a la cuestión atinente a la imposición de costas, que la sentencia impugnada realiza en función de la doctrina que expresa, ha de indicarse que la misma igualmente resulta errónea y gravemente dañosa para el interés general, como así se denuncia por el Sr. Abogado del Estado, por cuanto en primer término resulta ambigua toda vez que las impone a la Administración por su conducta reiterada ante "las numerosas sentencias dictadas sobre la materia, con cuya expresión no se concreta con certeza si es a la Administración autora del acto por su conducta o a la representación procesal de la Administración por su reiterada conducta observada en los diferentes procedimientos que se han seguido por mor de la discusión respecto de la pertinencia, o procedencia, de percibir el llamado complemento de peligrosidad en zonas conflictivas con ocasión de asistencia a cursos por miembros de las Fuerzas de Seguridad, debiendo de aclararse y precisarse tan ambigua expresión concretando que la temeridad y mala fe a que se refiere el art. 131.1 de nuestra Ley Reguladora, se refiere en todos los casos a la conducta procesal mantenida por las partes en el proceso, merecedora de tales calificativos que son presupuesto necesario para una declaración sobre la materia, -y no a la observada fuera del mismo, o a la desarrollada en la vía administrativa-, bien postulando en la vía jurisdiccional una pretensión, carente de todo fundamento o apoyatura legal o bien manteniendo un criterio contrario al decidido jurisdiccionalmente, cuando éste esté ratificado por este Tribunal Supremo, que como máximo interprete de la legalidad ordinaria o infraconstitucional, define en su misión primordial de unificar doctrina que la Ley le otorga, más no cuando existe entre órganos jurisdiccionales de equivalente rango diferencias de criterio y está sin unificarse la doctrina sobre la materia o no se ha establecido por este Alto Tribunal la doctrina legal procedente que dirima la discordia existente, como en el presente caso acontece, pues siendo la mala fe la adopción de posturas estrictamente procesales que sean, dolosa o culposamente contrarias al principio de la buena fe en el sostenimiento de alguna pretensión ante los Juzgados o Tribunales, violentándose el contenido del inciso primero del art. 11.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, uno de los factores condicionantes de la regla contenida en el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción y la temeridad, la atinente al ejercicio de acciones o a la interposición de un recurso desprovisto de una mínima base que sitúe en términos de razonabilidad una decisión judicial favorable a dichas pretensiones, o recursos ante las superiores instancias, mala fe, y temeridad que igualmente se pueden ofrecer desde la postura pasiva del proceso por el litigante demandado, el sostenimiento de una tesis frente a las decisiones de un Tribunal, cuando la misma no es compartida, sino contraria a la sustentada por otros Tribunales de equivalente rango, pese a la reiteración de conductas equivalentes no pueden considerarse que incidan en los condicionantes exigidos por el art. 131.1, tantas veces citado para resultar ser acreedora a una condena en costas, cuando no ha sido dirimida la controversia de criterios por este Tribunal en la función principal de unificación interpretativa del ordenamiento jurídico que por Ley se le tiene reservada, procediendo en consecuencia la estimación,igualmente, de este otro motivo de impugnación.
Procede, en consecuencia, la declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado y a la fijación de la doctrina legal procedente, en los dos aspectos denunciados, cual ordena realizar el art. 100-b).4 de la Ley de esta Jurisdicción, con respeto de la situación jurídica particular derivada de la sentencia impugnada, y sin que la especial naturaleza de este peculiar recurso aconseje realizar un pronunciamiento expreso sobre costas.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con fecha 30 de junio de 1994, al conocer del recurso contencioso administrativo formalizado por Don Jose Enrique y tramitado con el número 820/92, y respetando la situación jurídica individualizada derivada de la sentencia impugnada, debemos fijar y fijamos como doctrina legal:
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Que el art. 4.4 de la Orden del Ministerio del Interior de 23 de abril de 1984, permite percibir el complemento de peligrosidad o penosidad especial de zona conflictiva en los supuestos en los que el personal afectado por el mencionado complemento, y que lo estuviera percibiendo, se desplace a otros lugares para realizar cursos informativos o de perfeccionamiento que estén relacionados con la especialidad que dentro de las existentes en los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, se desempeñe por el asistente a tales cursos en la Unidad de su destino y no por la realización de cualesquiera otros cursos de diferente clase o naturaleza.
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No puede estimarse merecedora de la condena en costas por temeridad y/o mala fe la conducta procesal de la Administración demandada cuando como en casos como el presente consiste en mantener su propio criterio interpretativo frente al sustentado reiteradamente por un Tribunal Superior de Justicia, cuando aquél es coincidente con el mantenido por otros Tribunales Superiores de Justicia y la disparidad de criterios no ha sido dirimida por este Alto Tribunal en su función unificadora de la interpretación de nuestro ordenamiento jurídico. Todo ello sin efectuar expresa declaración respecto de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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