STS, 13 de Junio de 1991
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 3897/1990 |
| Fecha de Resolución | 13 de Junio de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Junio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por D. Alonso , representado y defendido por el Letrado
D.Hector Ríos Igualt, promovido contra la sentencia dictada el veintiocho de octubre de 1988 por la Seccion 1ª de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso sobre expedición de visado especial de pasaporte para residencia en España habiendo comparecido, en calidad de parte apelada el Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración del Estado.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso número 17.954; R.G. 6850/87, promovido por Don Alonso contra resolución del Ministerio de Asuntos Exteriores de 25 de septiembre de 1987 y la desestimación de la reposición de 23 de noviembre de 1987 y en el que ha sido parte demandada la Administración del Estado sobre denegación de visado especial de pasaporte para residencia en España.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha veintiocho de octubre de 1988 con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que desestimando como desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Alonso , representado y defendido por el Letrado D. Héctor Rios Igualt, contra la resolu-ción del Ministerio de Asuntos Exteriores de 25 de septiembre de 1987 que denegó la expedición del visado especial de un pasaporte que tenían solicitado, debemos declarar y declaramos dicho acto ajustado a Derecho en cuanto a los motivos en que el recurso se funda por no haber violado el derecho fundamental que se invoca; y sin perjuicio de cuanto se señala en el fundamento 3º, absolvemos a la Administración demandada, sin costas."
El anterior fallo se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: COPIAR LOS FUNDAMENTOS 1º a 4º.
Contra la referida sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día cuatro de junio de 1991, en cuya fecha ha tenido lugar.
Resulta acreditado que fue denegado un "visado especial para residencia" al apelante, súbdito de nacionalidad uruguaya con autorización para permanecer - sin permiso para trabajar - en España hasta el 27 de septiembre de 1987, donde - afirma - ha venido trabajando por cuenta propia como artista músico. Consta en una circular informativa del Ministerio de Asuntos Exteriores, que obra al folio 42 de losautos de la Audiencia Nacional, que el citado Departamento de Exteriores ofrecía un denominado "VISADO PARA RESIDENCIA" que se debía solicitar del Director General de Relaciones Consulares, razonando que, dado que los visados sólo se conceden en las representaciones españolas en el exterior, debía el peticionario designar una representación española en el extranjero (Embajada o Consulado) en donde desease que se situara el oportuno visado; que el trámite se consideraba "totalmente excepcional" y que las "autoridades españolas pueden denegarle tal visado, sin por ello tener que motivar la negativa (Art. 12 de la Ley orgánica 7/85) y que en caso de que le fuera concedido "tendrá Vd. personalmente que viajar allí" (Embajada o Consulado en el extranjero designado) con el fin de que se lo estampen en su pasaporte" (sic).
Formulado escrito de solicitud de visado especial para residencia en España el 14 de sepiembre de 1987 por el Sr. Alonso , con designación del Consulado de España en Lisboa, donde pidió que se le situase, le fue denegado por resolución de 24 de septiembre de 1987 con la única fundamentación de que "no es posible acceder a lo que en él se solicita". Interpuesto recurso de reposición le fue desestimado expresamente el 23 de noviembre de 1987 por un escrito en que, sin indicación de los recursos procedentes, se manifestó que "no se encuentran causas que justifiquen la modificación del criterio negativo ya emitido"
Pide el apelante que, con revocación de la sentencia de instancia, se admita su petición de que, en un Consulado próximo al territorio español, se le otorgue el visado de residencia con autorización de trabajo en España. Alega que el Ministerio de Asuntos Exteriores, en las resoluciones administrativas impugnadas, le ha denegado, sin aducir ningún motivo, esa solicitud de un visado especial. Considera que, por cumplir todos los requisitos legales, las autoridades españolas estan obligadas a acceder a su petición. El Abogado del Estado se limita a pedir la confirmación de la sentencia de instancia. Se plantea en este caso el derecho a la tutela judicial efectiva de un súbdito extranjero que ha entrado en nuestro País y - en esencia - pretende a través del previo "visado especial para residencia" residencia y permiso para trabajar en España.
Existe una norma de Derecho internacional general que obliga a todos los Estados soberanos a reconocer en su ordenamiento interno el derecho de acceso a los Tribunales a los súbditos extranjeros que con él se relacionen. Esta norma es relevante en un ordenamiento que, como el español, esta abierto al internacionalismo (Párrafo final del Preámbulo de la Constitución Española). Múltiples normas de Derecho internacional convencional, en las que el Estado español es parte, reconocen también este derecho. En otro plano, ya en el Derecho interno, la Constitución española -artículo 13 - concede a los extranjeros el goce de las libertades públicas garantizadas en el Título I de la Norma Fundamental, en los términos que establezcan los tratados y la ley. Así el derecho a la tutela judicial efectiva, que consagra el artículo 24 de la Constitución, rige para los extranjeros y se configura por lo que resulta de los tratados internacionales antedichos y - dentro de los límites por ellos impuestos - por el desarrollo que se contiene en la Ley orgánica 7/1985, de 1 de julio, de los derechos y libertades de los extranjeros en España. El Derecho internacional general muestra su relevancia al obligar a declarar que el derecho a la tutela judicial efectiva es uno de los denominados "derechos inherentes a la condición humana," como ha reconocido el Tribunal Constitucional desde la sentencia 99/1985, extrayendo además de ello y de las normas de Derecho internacional convencional en la materia, la consecuencia de que la tutela judicial efectiva corresponde por igual a españoles y extranjeros y que su regulación ha de ser igual - en el sentido constitucional del principio de igualdad - para ambos (sentencias del Tribunal Constitucional 107/1984 ó 115/1987).
A la luz de las consideraciones precedentes hay que interpretar el artículo 29.1 de la Ley orgá-nica 7/1985, de 1 de julio, cuando dispone que los extranjeros gozarán en nuestro País de la protección y garantías establecidas en la Constitución y en las leyes, precisando el apartado número 2 que las resoluciones gubernativas adoptadas en relación con los extranjeros habrán de dictarse y notificarse de acuerdo con los requisitos exigidos por la Ley de Procedimiento Administrativo. Recogen estos prceptos legales, en desarrollo del artículo 13 de la Constitución española, una de las manifestaciones del derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 24.1 CE) que protege a los extranjeros, el derecho a un procedimiento administrativo que debe ostentar las mismas garantías que rigen para los ciudadanos españoles, garantías que, en este caso, no se han respetado en la vía administrativa. En efecto, las resoluciones del Ministerio de Asuntos Exteriores que han provocado la presente litis vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva del Sr. Alonso . Procede por ello revocar en todos sus extremos la sentencia de instancia.
La circular del Ministerio de Asuntos Exteriores - cuya validez o pertinencia de incorporación a los autos no ha sido discutida - invoca el artículo 12 de la Ley de Extranjería para justificar la falta de motivación de las resoluciones adoptadas en la concesión de estos visados especiales. Sinembargo tal norma, en concreto el artículo 12.3 párrafo segundo inciso final de la citada Ley, no puede servir de cobertura a las resoluciones impugnadas. Distinto es, en efecto, el caso que aquí enjuiciamos del supuesto de denegación de visado a un extranjero que pretende entrar en España y lo solicita de las representaciones diplomáticas y oficinas consulares en el extranjero antes de entrar en territorio español (Artículos 7 a 10 del Reglamento aprobado por RD 119/86 de 26 de mayo). Es en este último supuesto donde el artículo 12.3 párrafo segundo inciso final de la Ley de Extranjería puede recibir aplicación, toda vez que el visado puede ser negado, sin que en principio parezca desproporcionado que se afirme que no es necesario motivar su denegación, por interés del Estado español y sus nacionales. No obstante, en el supuesto del Sr. Alonso se trata de un extranjero que ya ha traspasado, por así decirlo, el umbral de nuestro ordenamiento jurídico, y que, tras entrar y obtener permanencia en territorio español, solicita -desde él - lo que se califica de "visado especial para residencia". Es evidente que se ha permitido generar en este caso relaciones e intereses que obligan a aplicar el artículo 29.2 de la Ley de extranjería y a reconocer al extranjero la plenitud del derecho a la tutela efectiva ante las autoridades administrativas y judiciales españolas. Al no haberse actuado así, entendiendo aplicable el artículo 12 párrafo segundo inciso final de la misma Ley, las resoluciones del Ministerio de Asuntos Exteriores de 24 de septiembre de 1987 y 23 de noviembre de 1987 adolecen de una falta de motivación que infringe el artículo 43 de la Ley de Procedimiento administrativo y que ha causado indefensión al Sr. Alonso lo que determina, en aplicación del artículo 48.2 del mismo texto legal, la nulidad de dichas resoluciones. Hay que hacer constar, asimismo, que no figura en el expediente administrativo informe o antecedente alguno que justifique la denegación de la petición del recurrente, lo que corrobora la nulidad de las resoluciones impugnadas.
La nulidad de las resoluciones administrativas obliga a retrotraer las actuaciones a su momento inicial para volver a tramitar, con todas las garantías exigidas en la Ley de procedimiento administrativo, la solicitud de visado especial formulada, adoptando en definitiva, previa audiencia del interesado y tras los trámites e informes oportunos la resolución - favorable o desfavorable a la petición -que en Derecho proceda, frente a la que cabrá al Sr. Alonso impetrar, en su caso, la tutela de los Tribunales de Justicia. Es necesario declarar ya aquí, no obstante, la clara improcedencia de exigir al recurrente la carga de viajar personalmente fuera del territorio nacional para el cumplimiento del simple trámite de que se le estampe en su pasaporte el visado especial, obligación impuesta además en forma encubierta, al implicar una opción teoricamente libre del interesado pero que es en realidad una imposición administrativa. Ya que tal obligación - cuya cobertura no se aduce ni consta - aparece como no razonable y claramente desproporcionada, sin que quepa invo-car, por esa falta de razonabilidad, la especialidad del régimen de extranjeria o el nomen iuris "visado," aunque se califique de "especial", para exigir al extranjero la salida del territorio nacional precisamente en la hipótesis aparentemente contradictoria de concedérsele el visado previo para residir en él. Sin que, tampoco, sea admisible oponer al Sr Alonso la pretendida competencia del Ministerio del Interior en esta materia - como ha hecho la sentencia de instancia - por cuanto han sido las propias autoridades del Ministerio de Asuntos Exteriores las que han afirmado la suya, y ofrecido - a quien puede suponerse escasamente informado de las competencias burocráticas españolas -un procedimiento que ahora es obligado resolver en Derecho, y además sin exigencias exhorbitantes o injustificadas para el recurrente.
Como resulta de todo lo dicho, procede estimar en parte el recurso de apelación interpuesto por Don Alonso , y, previa revocación de la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de octubre de 1988, declarar la nulidad de pleno Derecho de las resoluciones administrativas impugnadas y de las actuaciones que llevaron a a ellas, retrotrayendo las mismas al momento de la solicitud inicial y reconociendo el derecho del Sr Alonso a que su instancia sea tramitada conforme a Derecho, con todas las garantías, y sea resuelta en cuanto al fondo en forma estimatoria o desestimatoria pero sin imponer al interesado - en el primero de los supuestos - la obligación de salir del territorio nacional, a los solos efectos de que se estampe en su pasaporte el visado especial que tiene solicitado. Procede desestimar todas las demás pretensiones formuladas en ambas instancias por el Sr Alonso , en especial la de considerar reglada la potestad de concederle el visado solicitado, sin que por último hagamos expresa imposición de costas en ninguna de ellas, por no concurrir las circunstancias necesarias para ello.
Que, dando lugar en parte al recurso de apelación interpuesto por D. Alonso contra la sentencia dictada el 28 de octubre de 1988 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 6850/87:
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) Debemos revocar y revocamos la referida sentencia y, en su lugar,2º) Declaramos la nulidad de pleno Derecho de las resoluciones del Ministerio de Asuntos Exteriores de 25 de septiembre de 1987 y de 23 de noviembre de 1987 que denegaron el visado especial de residencia solicitado por dicho Señor,
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) Disponemos que se retrotraigan las actuaciones al momento inicial de tramitación del citado procedimiento para su nueva tramitación y declaramos el derecho del recurrente a que el mismo sea tramitado con todas las garantías hasta alcanzar la resolución de fondo, estimatoria o desestimatoria de su petición, que proceda, la cual no podrá, caso de ser favorable al interesado, imponer al recurrente la obligación de salir del territorio nacional, a efectos de la estampación del visado especial solicitado en su pasaporte.
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) Desestimamos todas las demás pretensiones formuladas por el Sr. Alonso
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) No hacemos imposición expresa de las costas causadas en ninguna de las dos instancias.
Julían García Estartús.- Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez.-Eladio Escusol Barra.- Rubricados.-PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certifico.-María Dolores Mosqueira.- Rubricado.-Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertara en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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