STS, 14 de Octubre de 1997
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| Número de Recurso | 5839/1993 |
| Fecha de Resolución | 14 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de casación nº 5839/93, interpuesto por el Ayuntamiento de Móstoles, que actúa representado por la Procuradora Dª. Montserrat Rodríguez Rodríguez, contra la sentencia de 29 de junio de 1.993, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 1344/91 en el que se impugnaba el acuerdo de 25 de septiembre de 1.991 del Ayuntamiento de Móstoles que desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra el anterior de 31 de julio que acordaba la subvención a los grupos municipales. Siendo parte recurrida la Asociación Política Los Verdes, que actúa representada por la Procuradora Dª. Rocío Sempere Meneses.
La Asociación Política Los Verdes, por escrito de 11 de diciembre de 1.991 interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Ayuntamiento de Móstoles de 31 de julio de 1.991, relativo, entre otros a subvención a los grupos municipales, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo termino por sentencia de 29 de junio de 1.993, cuyo fallo es del siguiente tenor:"FALLAMOS: Que estimando en lo que se infiere de los siguientes pronunciamientos el recurso interpuesto por la Asociación Política "Los Verdes" contra el acuerdo de doce de julio de 1.991 por el que el Pleno del Ayuntamiento de Móstoles aprobó la moción sobre subvenciones que es materia de eta litis, debemos anular y anulamos el referido acuerdo, condenando expresamente a la Administración demandada al pago de las costas procesales. Y dedúzcase testimonio de los autos, y de la presente resolución, que se remitirá al órgano jurisdiccional competente, por si del acuerdo anulado se derivaren responsabilidades penales."
En base entre otros a los siguientes Fundamentos:"
Considerando que el acuerdo de 25 de septiembre de 1.991, resolutorio del recurso de reposición interpuesto en vía administrativa, incurre en la causa de anulación prevista en el artículo 43 en relación con el 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues por motivación no cabe tener la remisión al dictamen de la Comisión informativa municipal de Hacienda y a los informes que obran en el expediente, desde el momento en que el dictamen citado en primer lugar no es tal, pues al folio 3 consta que "no se emitió dictamen por esta Comisión", y los informes referidos se reducen a uno solo que obra al filo 4 del mismo expediente y que, lejos de contener razonamientos de fondo, se limita a argumentar sobre la interposición dentro de plazo del recurso administrativo de reposición.
Considerando que de lo dispuesto en los artículos 23 al 29 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1.955, en el artículo 170.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 28 de Diciembre de 1.988, y en el artículo 447.2.b) del precipitado texto refundido de Régimen Local, así como en los artículos 80 de la misma Ley General Presupuestaria y 81 y 82 del texto refundido de la misma, se deduce que la figura de la subvención no responde a un puro acto de liberalidad de la Administración Pública; por el contrario, su naturaleza jurídica es la de un instrumento de fomento oestimulo de la participación de los administrados en funciones administrativas de protección, o de gestión, de intereses generales, encomendadas a la Administración otorgante de la ayuda económica en que la subvención consiste; pues bien, no se acredita que la subvención aprobada en el apartado a) del acuerdo recurrido, y el incremento aprobado en el apartado b) del mismo acuerdo, respondan al referido concepto técnico de subvención ni tengan amparo en los preceptos más arriba citados o en otras disposiciones legales.
Considerando que los apartados c) y d) del acuerdo impugnado incurren también en la misma falta de fundamentación legal, infringiendo, además, de manera directa, lo dispuesto en los artículos
13.6 y 27 del Reglamento de Organización, Funcionamiento, y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de 28 de Noviembre de 1.986, en cuanto que quienes adoptan el acuerdo se otorgan a si mismos derechos que exceden manifiestamente de aquellos que los referidos preceptos reglamentarios reconocen, respectivamente, a los concejales (art. 13.6) y a los grupos políticos municipales (art. 27)".
Contra la citada sentencia, el Ayuntamiento de Móstoles, por escrito de 7 de julio de
1.993, manifiesta su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 6 de septiembre de
1.993, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo, en la que oportunamente han comparecido.
La parte recurrente por escrito de 28 de octubre de 1.993, formaliza el recurso de casación, "solicitando, que teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, y en su virtud, dicte en su día sentencia por la que, revocando la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 29 de junio de 1.993, en autos del recurso contencioso administrativo número 1344/91, declare ajustado a Derecho el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Móstoles, de 31 de julio de 1.991, y subsidiariamente, para el caso de que no fuese estimada la anterior pretensión, declare ajustados a Derecho cada uno de los apartados de dicho acuerdo, es decir los apartados A), B), C) o D), que lo son con independencia unos de otros", en base a un único motivo de casación por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico que son aplicables y que divide en dos apartados, uno, por estimar que la sentencia, concretamente el fundamento sexto, infringe los artículos 13.6 y 27 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, y otro en el que refiere que los apartados A y B del acuerdo revocado son conformes a Derecho, pues se trata de establecer unas atribuciones económicas que son subsumibles en el artículo 27 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
La parte recurrida por escrito de 7 de abril de 1.995, interesa se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida, alegando en síntesis, de una parte, que el artículo 27 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, o que prevé y dispone es que los grupos municipales puedan usar despachos y locales y disponer de una infraestructura de forma de uso de servicios e incluso personal del propio Ayuntamiento, pero no permite la concesión de subvenciones a grupos municipales ni menos con carácter de retribución fija mensual, y de otra que el artículo 13.6 del Reglamento citado se refiere a retribuciones e indemnizaciones del Alcalde y Concejales por su dedicación e intervenciones, pero ello no ampara la subvención económica de carácter fijo independiente de actuaciones o intervenciones concretas. Que la modificación posterior, en el sentido de entenderlo referido a indemnizaciones por asistencias no resulta de la letra del texto, y que en fin el acuerdo se adoptó sin las formalidades y garantías previas que establece la Ley de Haciendas Locales y la Ley de Bases de Régimen Local.
Por providencia de 9 de julio de 1.997, se señaló para votación y fallo la audiencia del día siete de octubre de mil novecientos noventa y siete, en cuya fecha tuvo lugar.
Es conveniente referir que el acuerdo del Ayuntamiento de Móstoles antecedente de esta litis, es del siguiente tenor:"A) Tomando como base de cálculo los ingresos brutos anuales del Sr. Alcalde, se aplicará una subvención por grupo municipal consistente en el 77% de dicha base de cálculo. B) Asimismo, se incrementará dicha subvención por grupo en el 5% de dicha base de cálculo por concejal, acorde con la representación de cada partido político. C) Asistencia a órganos colegiados. Los concejales que no estén en situación de dedicación exclusiva percibirán, por ese concepto, el 16% de la base de cálculo en cantidades mensuales. D) Los grupos políticos de la Corporación serán dotados de una cantidad equivalente al sueldo anual bruto de un auxiliar administrativo que realizará funciones de Secretario/a dentro de cada grupo municipal; no obstante, si alguno de estos grupos decidiera adscribir esta tarea a un funcionario municipal, no se computará dicha cantidad".Y que el citado acuerdo, fue anulado por la sentencia aquí recurrida en casación, tanto porque incide en la causa de anulación prevista en el artículo 43 en relación con el 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por la falta de motivación, que valora en su fundamento de derecho cuarto más atrás citado, como porque se está regulando una subvención que no es tal y no tiene amparo en las normas que la regulan, fundamento de derecho quinto, como porque en fin, fundamento de derecho sexto, valora que se infringen los artículos 13,6 y 27 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1.986.
La circunstancia acreditada en las actuaciones de que la parte recurrente en su escrito de formalización del recurso de casación, refiere principalmente que la sentencia ha infringido lo dispuesto en los artículos 13.6 y 27 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, e implícitamente que no ha aplicado adecuadamente las normas que rigen el concepto de subvención, sin que se haga la más mínima referencia, a las infracciones de los artículos 43 y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo que la sentencia valora y que han vuelto a ser denunciados por la parte recurrida, obliga ya desde ahora, a señalar que resulta en buena medida intrascendente el análisis de los motivos de casación aducidos, pues aunque se estimaran, el fallo de la sentencia permanecería inalterable, ya que la sentencia valoró una causa de anulación del acuerdo que no ha resultado combatida y por ello este Tribunal de Casación, ha de partir de su existencia y de los efectos que a ella le son propios, pues conforme a reiterada doctrina de esta Sala, el Tribunal de Casación, ha de partir de las valoraciones de la sentencia recurrida a no ser que las mismas fueren en forma impugnadas y además, el recurso de casación por su propia naturaleza, no permite al Tribunal de Casación indagar sobre cual o cuales han podido ser las infracciones habidas, ni sustituir a las partes en sus obligaciones y por tanto se ha de limitar a valorar si las infracciones o vulneraciones denunciadas y no otras, son o no tales, y siendo ello así, como la sentencia recurrida en casación, valora en su fundamento quinto, la nulidad de la resolución impugnada, por su falta de motivación, y esta causa de falta de motivación, conforme a los artículos 43 y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que la sentencia recurrida valora, puede generar la nulidad, es claro, que a esa declaración se ha de estar, cuando la parte que debía haber impugnado esa declaración no lo ha hecho.
- No obstante lo anterior, la propia naturaleza del recurso de casación y la obligación de la Sala de resolver sobre los puntos sometidos a su consideración, hacen necesario entrar en el análisis del motivo de casación aducido.
En el primer apartado de ese único motivo de casación aducido, refiere la parte recurrente, la vulneración de los artículos 13 y 27 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, y no puede acogerse tal motivo de casación, pues, de una parte el artículo 13 del Reglamento citado, con toda claridad y precisión refiere que los Concejales de las Corporaciones Locales, pueden percibir, retribuciones, o remuneraciones, los dos términos emplea la norma, cuando desempeñen el cargo con dedicación exclusiva, indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo y asistencias cuando concurran a las sesiones de los órganos colegiados de que formen parte, pero para nada prevé la percepción de subvenciones ni menos de forma fija y continuada y por medio de una cantidad anual previamente determinada al margen de si asistieron o no a las sesiones ni cuales fueron, que es lo que el acuerdo impugnado reconoció y que adecuadamente por ello también anuló la sentencia recurrida, sin que a lo anterior obste, el que con posterioridad al acuerdo, se hayan concretado las retribuciones en función de las asistencias y después de acreditarlas, pues la Sala de Instancia valoró como debía y estaba obligada, el acuerdo en los términos estrictos en que fue aprobado y por ello esta Sala en casación también ha de partir de esa realidad. Y de otra, porque el artículo 27 del Reglamento citado, también con toda precisión, refiere que los grupos municipales, en la medida de las posibilidades, pueden disponer de un despacho o local, en la sede de la entidad local, y también en la medida de las posibilidades podrán disponer de una infraestructura mínima de medios personales y materiales, pero una y otra previsión para nada refieren ni autorizan la concesión de una subvención fija anual, y por ello no se puede entender que la sentencia recurrida haya infringido tales preceptos, cuando ha declarado que los mismos no autorizan, la percepción de subvenciones de parte de los grupos municipales, pues en ello la sentencia ha aplicado el artículo 27, en sus propios términos, en su letra y espíritu, como exige, entre otros el artículo 3 del Código Civil.
Igual suerte desestimatoria ha de correr la alegación contenida en el segundo apartado del único motivo de casación aducido, pues aunque pudiera admitirse, como se alega, que el acuerdo impugnado no está regulando una subvención, en el sentido jurídico que al término cabe dar, y si una retribución o remuneración, no cabe olvidar, que la asignación a los Grupos municipales de una cantidad fija y determinada anual, no está prevista ni autorizada por la norma, artículo 27 del Reglamento de Organización más atrás citado, como adecuadamente la sentencia valoró, y no obsta en nada a ello, el quela finalidad fuera, como se dice, proporcionar a los grupos municipales los medios necesarios para su actuación, pues esa finalidad precisamente es la que valora y regula con toda minuciosidad el artículo 27 citado y a sus términos por tanto se ha de estar.
Por todo lo anterior, procede desestimar el recurso de casación, con expresa imposición de costas al recurrente por así disponerlo el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción.
Que desestimando el motivo de casación aducido, declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Móstoles, representado por la Procuradora Dª. Montserrat Rodríguez Rodríguez, contra la sentencia de 29 de junio de 1.993 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 1344/91. Con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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