STS, 7 de Julio de 2014

PRIMERO .- El Fallo de la Sentencia recurrida es del siguiente tenor literal: " 1º.- Estimar el recurso y declarar nula la resolución impugnada. 2º.- Declarar la procedencia de la expropiación por ministerio de la ley y la competencia de la Generalitat para tramitarla..."

SEGUNDO .- Por la representación procesal de la Generalidad, se preparó recurso de casación contra la precitada Sentencia ante la referida Sección y Sala, que lo tuvo por preparado en tiempo y forma, emplazando a las partes para que comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo y elevando las actuaciones, tuvieron entrada en el Registro de este Tribunal el 30 de septiembre de 2011.

TERCERO .- Personada la Administración recurrente presentó escrito de interposición fundado:

1. Art. 88.1.c): " "Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte".

2. Art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa : " Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate" .

Y articulado en cuatro motivos: Primero (art. 88.1.c)) por incongruencia omisiva en la medida que la Sentencia no da respuesta, con la suficiente amplitud y profundidad, de una cuestión esencial como es que a la finca, en su condición de suelo urbanizable no programado, no se le puede aplicar el instituto de la expropiación por ministerio de la Ley, previsto para fincas que, por disposición del ordenamiento urbanístico no resultan edificables. Segundo (art. 88.1.c)) por defectuosa motivación (insuficiente y errónea) de la Sentencia en razón de que el párrafo trascrito en su pg. 5, en relación con la competencia expropiatoria y que dice corresponder a la Sentencia de la propia Sección Segunda de 10 de diciembre de 2010 (Rº 822/10), no se corresponde con dicha Sentencia, por lo que resulta imposible conocer la ratio decidendi. Tercero ( art. 88.1.d)), por infracción de los arts. 7 , 10 y 27 de la Ley 6/98 y su Disposición Final Única, en la medida que la Sentencia admite que el suelo urbanizable no delimitado es expropiable por ministerio de la ley, cuando no es así por no resultar edificable esta clase de suelo. Cuarto (art. 88.1.d)), por infracción de la jurisprudencia en materia de expropiación por ministerio de la ley.

CUARTO .- Admitido a trámite, se emplazó a la parte recurrida, que presentó escrito en el que instaba, en primer término, la inadmisión del recurso con base en el art. 86.4 LJCA , en razón de que las normas de Dº Estatal que se invocan en el recurso no fueron alegadas en el proceso, ni tomadas en consideración por la Sentencia, cuyo fallo se asienta en el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña y en la jurisprudencia del T.S.J. de Cataluña, así como por aplicación del art. 93.2.e) LJCA , pues la Sentencia no afecta a un gran número de situaciones, ni posee el suficiente contenido de generalidad. Subsidiariamente, solicita la desestimación del recurso.

QUINTO .- Conclusas las actuaciones, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 1 de julio de 2007, teniendo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Ines Huerta Garicano, Magistrada de la Sala

PRIMERO .- Como antecedentes fácticos de la Sentencia de instancia conviene retener los siguientes: 1) En escrito presentado el 4 de diciembre de 2007, los propietarios de la finca aquí concernida (hoy recurridos) solicitaron, al amparo del art. 108 del Decreto Legislativo de Cataluña 1/05, de 26 de julio , su expropiación por ministerio de la ley; 2) La finca "Pieza de Tierra llamada ‹ DIRECCION000 ›", sita en la Riera del Cañars, T.M. de Castelldefels, con una superficie de poco más de 14 hectáreas, está clasificada en el Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976 como suelo urbanizable no programado y calificada como sistema de parques y jardines urbanos (clave 6c), con un 70% de carácter forestal (destinada parte a viña, parte a algarrobos, parte secano, parte bosque y parte yerma); 3) En Resolución de la Dirección General de Urbanismo de la Generalidad de Cataluña, de 21 de enero de 2009, se inadmitió dicha petición por improcedente y por falta de competencia. La improcedencia de la expropiación se fundamenta, conforme al precitado art. 108 del Decreto Legislativo 1/05 en relación con el art. 170 de las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano de Barcelona, en que la calificación del suelo como parque urbano no implica su titularidad pública, pues se prevé que la Administración "podrá" expropiar los terrenos, pero no que venga obligada a ello. La falta de competencia de la Administración Autonómica, la Resolución anulada la fundamenta en que, conforme a una interpretación sistemática de las Transitorias 1ª y 2ª del Decreto 177/87y la Transitoria 1º de la Ley 7/87, las materias de ejecución y gestión urbanística que no consistan en aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento o en iniciativa para la modificación del Plan General Metropolitano, son competencia de los entes locales: a) del municipio en el que el parque urbano esté ubicado, o, b) de la comarca en cuestión, cuando el parque esté ubicado en más de un municipio de la misma comarca, o esté en ejecución, o, en su caso, c) de las comarcas correspondientes cuando esté ubicado en más de un municipio pertenecientes a distintas comarcas (Decreto 5/88, de 13 de enero).

SEGUNDO .- La parte recurrida insta, con carácter principal, la inadmisión del recurso en aplicación del art. 93.2.a) en relación con el art. 86.4 de la LJCA y ello por entender que la Sentencia no es susceptible de recurso de casación dado que en la instancia únicamente se invocó, por parte de la hoy recurrente, normativa autonómica y Sentencias del T.S.J. de Cataluña y la Sentencia sólo ha tomado en consideración normativa autonómica y precedentes pronunciamientos de la propia Sección Segunda de la Sala de Barcelona.

Ciertamente, el art. 86.4 de la LJCA excluye del recurso de casación: "Las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora ".

Ahora bien, esta Sala ya planteó -Providencia de 19 de enero de 2012- esta causa de inadmisibilidad respecto de los motivos de casación tercero y cuarto, siendo, sin embargo, finalmente admitido el recurso "in totum" por

Auto de 19 de abril de 2012, a la vista de las alegaciones de las partes, singularmente de la recurrente en las que justificaba su admisibilidad en que la Sentencia no había tomado en consideración las características inherentes al suelo urbanizable no programado ( arts. 7 , 10 y 27 de la Ley 6/98 ), circunstancia que fue objeto de debate procesal en la instancia, infringiéndose, además de la jurisprudencia del T.S. (Ss de 15 de diciembre de 2005 y de 4 de octubre de 2006 ), un principio del ordenamiento urbanístico y de régimen jurídico de las valoraciones, como es la no expropiación por ministerio de la Ley de los terrenos clasificados como urbanizables no programados o no delimitados.

Habiéndose, pues, admitido a trámite el recurso, es claro -ex art. 94.1 LJCA - que no cabe ya reiterar el planteamiento rechazado por el precitado Auto de 19 de abril de 2012.

Respecto de la segunda causa de inadmisibilidad -93.2.e) LJCA- tampoco puede prosperar porque un pronunciamiento acerca de sí un suelo clasificado como urbanizable no programado es -o no- susceptible de expropiación por ministerio de la ley tiene una nota de generalidad evidente, al margen de este concreto pleito.

TERCERO .- Entrando ya en el análisis de los motivos casacionales, en el primer motivo (art. 88.1.c)) se denuncia la incongruencia omisiva de la Sentencia en la medida que no da respuesta a la cuestión relativa a que, no obstante estar clasificada la finca como suelo urbanizable no programado, excluido, como tal, de la expropiación por ministerio de la Ley ( art. 108.4 de la Ley 2/02, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , reproducción del art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , y de lo dispuesto en el art. 103 del Decreto Legislativo 1/90, de 12 de julio ), se aplica dicho instituto, sin contestar, por tanto, a lo que constituyó el eje de su argumentación en la contestación de la demanda y en el trámite de conclusiones.

Como se ha dicho hasta la saciedad, la incongruencia omisiva implica un desajuste entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes por falta de respuesta a alguna de las planteadas. En este caso, la Sentencia, remitiéndose a pronunciamientos anteriores y con cita en el art. 204.2 del Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976, entiende que los terrenos de particulares que se califican de parques urbanos en el Plan son susceptibles de expropiación, siendo su título legitimador el propio Plan, por lo que siendo suelo urbanizable no programado, calificado de sistema de parques y jardines urbanos, clave 6 c), considera que le es aplicable el instituto de la expropiación por ministerio de la Ley, sin que, arguye la Sentencia, el hecho de que la finca tenga unas características "netamente forestales" impida su expropiación, para concluir que " calificada la finca con clave 6c, reservada ala titularidad pública como parque urbano, y al no estar incluida en ningún ámbito de gestión, ni tampoco concurrir en ella ninguna de las excepciones previstas en el apartado cuarto del art. 108 del TRLUC, procede declarar la procedencia de la expropiación, la cual es competencia de la Generalitat de Catalunya, una vez extinguida la Entidad Metropolitana de Barcelona".

Existe respuesta, con independencia y al margen de que pueda, o no, compartirse, pero respuesta, al fin y al cabo, a las cuestiones planteadas, por lo que no cabe acoger este primer motivo.

CUARTO .- El Segundo motivo (art. 88.1.c) por motivación errónea o defectuosa, dado que el párrafo que trascribe la Sentencia recurrida y que, dice referirse, a la Sentencia de la misma Sección de 10 de diciembre de 2010 , no corresponde a dicha Sentencia, por lo que se ignora su "ratio decidendi" en orden a la competencia de la Generalidad como Administración expropiante.

Con independencia de que la cita de la Sentencia pueda ser errónea, el párrafo trascrito evidencia el motivo -que podrá, o no, compartirse, estar, o no, fundamentado legalmente, pero esto no atañe a la motivación- por el que la Sala considera que la Administración Autonómica es la expropiante y éste es porque " tratándose de un sistema general de alcance metropolitano, el interés es supralocal e incluso supracomarcal, en definitiva, metropolitano, y la capacidad financiera del órgano expropiante debe estar en consonancia con el alcance de tal interés" y, siendo la finalidad de la motivación de toda resolución judicial la exteriorización de las causas de la decisión, a fin de permitir su crítica impugnatoria y la revisión de su legalidad, es claro que en el párrafo trascrito, cualquiera que sea su procedencia, se explicitan las razones por las que la Sala de instancia entiende que debe ser la Comunidad Autónoma, la Administración expropiante.

Este segundo motivo tampoco puede tener favorable acogida.

QUINTO .- El tercer motivo (88.1.d)), que plantea, como vicio "in indicando", la infracción de los arts. 7 , 10 y 27 de la Ley 6/98 , en los que se recoge la diferencia entre suelo urbanizable programado y no programado, por no haber aplicado correctamente la Sentencia la clasificación de la finca como suelo urbanizable no programado, y el motivo cuarto (88.1.d)), que denuncia la infracción de la Jurisprudencia ( Ss.TS de 15 de diciembre de 2005 y de 4 de octubre de 2006 ) en relación con la finalidad de la expropiación por ministerio de la Ley que es la de garantizar las facultades dominicales de los propietarios que se ven disminuidas por un determinado planeamiento, y que, por consiguiente, se excluye para los terrenos clasificados como no urbanizables o urbanizables no programados, pues en ellos el planeamiento en nada les perjudica, van a ser examinados conjuntamente por su conexión.

En la instancia, como en este recurso, la Generalidad sostiene que no concurren los requisitos para la expropiación por ministerio de la Ley porque las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano ( art. 170.3) admiten la compatibilidad con la titularidad privada en los sistemas generales y que el terreno es eminentemente forestal por lo que le es de aplicación la excepción prevista en el art. 108.4 del Decreto Legislativo 1/05 , relativa al suelo urbanizable no programado.

No comparte la Sala la apreciación de la Generalidad de que un parque urbano pueda ser de titularidad privada, tal como certeramente recoge la Sentencia de instancia, con cita en los preceptos específicos del Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976 sobre la naturaleza de dominio público de los parques urbanos (clave 6), art. 200 y ss. del Plan, cuyo art. 204.2 prevé la expropiación con título legitimador en el propio Plan (Fundamento Segundo de la Sentencia), pero es cierto también, que hasta que no se concrete su adscripción, rige la excepción prevista en el art. 108.4 del Decreto Legislativo 1/05 .

Pues una cosa es la titularidad pública de tales parques y otra bien distinta es la forma de adquisición por la Administración - muy diversa, por compensación, cesión, expropiación..-, que no se concreta hasta que la finca se adscriba a una unidad de actuación, circunstancia que no se ha producido al encontrarnos ante un suelo urbanizable no programado, por lo que no concurre el presupuesto imprescindible para posibilitar la expropiación por ministerio de la Ley.

Como dijimos en nuestra Sentencia de 9 de octubre del pasado año 2013 (casación 6794/10 ) "la sola adscripción en el planeamiento de suelo clasificado como urbanizable no programado a sistema viario, hasta que no se alcanza mediante el planeamiento la concreción de la adscripción que permita determinar la exclusión del terreno de un ámbito de actuación y consiguiente distribución de beneficios y cargas, no es posible acudir a la vía de la expropiación por ministerio de la ley, contemplada en el artículo 69 del texto Refundido de la Ley Sobre el Régimen del Suelo y Ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, como una garantía para los propietarios de terrenos que, como literalmente dice el precepto, ‹... con arreglo a su calificación urbanística, no sean edificables por sus propietarios, ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación›. En efecto, mientras no se produzca la concreción a la que hemos hecho mención, y es de advertir que en el supuesto de autos no se ha producido, resulta imposible conocer si se cumple o no el requisito legal referenciado de no resultar posible la justa distribución de beneficios y cargas...." . A la que cabe añadir, entre otras y en el mismo sentido, la de 22 de marzo de 2012 (casación 6281/08).

Y partiendo de esta premisa, se excluye de esta posibilidad de expropiación por ministerio de la Ley, tanto al suelo no urbanizable (que, por su propia condición derivada de su clasificación urbanística: resulta inedificable), como al urbanizable no programado (" pendiente de un desarrollo por un programa de actuación urbanística, pues hasta que éste no exista sobre dichos suelos no puede realizarse ningún tipo de operación urbanística, teniendo las mismas limitaciones que el suelo no urbanizable (por todas, STS de 15 de diciembre de 2005 )", Sentencia de 26 de octubre de 2011, casación 1218/08 ), porque el espíritu de la norma es su aplicación sólo a los terrenos que resulten, en principio, edificables por estar clasificados como suelo urbano o urbanizable programado ( Sentencias de 16 de julio y 18 de diciembre de 2012 y de 20 y 22 de marzo de 2013 , dictadas en los recursos de casación, respectivamente, 5026/09 , 870/10 , 1179/09 y 953/10 ).

Con tan clara y reiterada jurisprudencia, hay que convenir con la Administración recurrente que, en el supuesto de autos, al no existir un Plan especial de desarrollo, ni ningún programa de actuación urbanística, no puede realizarse sobre la finca, de uso eminentemente forestal, ningún tipo de operación urbanizadora, por lo que participa, a estos efectos, de las mismas limitaciones que el suelo no urbanizable, sin que, en consecuencia, sea susceptible de expropiación por ministerio de la Ley, expresamente excluida, además, por el art. 108.4.b) del Decreto Legislativo 1/05 de Cataluña , de igual redacción que el art. 108.4.b) de la Ley 2/02, de Urbanismo de Cataluña , que deroga.

Procede, en consecuencia, estimar estos dos motivos , y, casar la Sentencia de instancia.

SEXTO .- La estimación de estos motivos de casación obliga, en aplicación del art. 95.2, apartado d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , a resolver sobre este extremo en los precisos términos en que había sido planteado el debate en la instancia y en casación.

Y partiendo del hecho, no cuestionado, de que la finca, clasificada como suelo urbanizable no programado y calificada por el Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976 con la clave 6c, de sistema de parques y jardines urbanos, sin que exista un Plan o Programa de actuación urbanística que prevea la forma de la adquisición pública de los terrenos afectados ( art.108.1 y . 4.b) del Decreto Legislativo 1/05 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Urbanística de Cataluña, en sintonía con lo dispuesto en el art. 69 del Real Decreto Legislativo 1346/76 ), no cabe la expropiación por ministerio de la ley, instada por los aquí recurridos, procediendo, en consecuencia, la desestimación del recurso contencioso-administrativo, declarando la conformidad a Derecho de la Resolución recurrida que inadmitió dicha petición, pero sin que, por lo más arriba expuesto, se comparta la fundamentación de dicha inadmisión.

PRIMERO .- Que HA LUGAR al recurso de casación número 5030/2011, interpuesto, en la representación que legalmente ostenta, por un Letrado de los Servicios Jurídicos de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, contra la Sentencia nº 573, dictada -7 de julio de 2011- por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el P . O. nº 158/09 .

SEGUNDO .- Que casamos y anulamos la precitada Sentencia nº 573, de 7 de julio de 2011 , y, en su lugar, DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo deducido contra la Resolución de la Dirección General de Urbanismo del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la expresada Generalidad de 21 de enero de 2009, que declaró inadmisible la solicitud de iniciación de un expediente de expropiación por ministerio de la Ley de una finca sita en el paraje denominado DIRECCION000 , T.M. de Castelldefels.

TERCERO .- Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Margarita Robles Fernandez D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Jose Maria del Riego Valledor D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Diego Cordoba Castroverde Dª. Ines Huerta Garicano PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña. Ines Huerta Garicano, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria, certifico.