STS, 10 de Octubre de 2000
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| ECLI | ES:TS:2000:7223 |
| Número de Recurso | 2703/1995 |
| Fecha de Resolución | 10 de Octubre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Octubre de dos mil.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 2703/95 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de "LLoreda y LLoreda, S.L." contra sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de febrero de 1995, no habiendo comparecido la parte recurrida.
La sentencia nº 157 de 14 de febrero de 1995 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo nº 2134/91, interpuesto por el Procurador D. Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de "LLOREDA Y LLOREDA, S.L.", contra la Resolución dictada por la Junta Delegada de Compras del Ejército del Aire de fecha 25 de julio de 1991, por la que se deniega la adjudicación a dicha entidad mercantil de los expedientes números 18.308, 18.309 y 18.310 para el suministro del servicio de mantenimiento de instalaciones y equipos del mando del apoyo logístico, contenía la siguiente parte dispositiva: "Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo nº 2134/91 interpuesto por el Procurador D. Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de Lloreda-Lloreda, S.L., de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 82.c), en relación con los artículos 1 y 37 a 40, inclusive, preceptos todos ellos de la Ley reguladora de la Jurisdicción, absteniéndonos consiguientemente de formular pronunciamiento concreto sobre el fondo. Sin especial declaración sobre costas".
En la sentencia recurrida se señalan los siguientes elementos circunstanciales, según los mismos resultan de lo actuado en la vía administrativa y en el proceso contencioso:
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En los expedientes números 18.308, 18.309 y 18.310, correspondientes a Concursos para "Mantenimiento automatismos en instalaciones fijas de combustibles", "Mantenimiento de instalaciones de combustibles Avión" y "Mantenimiento UU.RR.", respectivamente, el General Jefe de Mando del Apoyo Logístico, de acuerdo con la propuesta de la Junta de Compras Delegada en el Cuartel General del Ejército del Aire, acordó la adjudicación a la Empresa Mantenimientos y Equipos Especiales, S.L., en cada uno de dichos expedientes, con fecha 4 de junio de 1991.
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Con fecha 25 de julio de 1991, el General Presidente de la Junta Delegada de Compras del Ejército del Aire, dirige una comunicación a la empresa Lloreda-Lloreda, S.L., que sirve de base a este recurso, y cuyo texto literal es el siguiente: "En contestación a su escrito de fecha 20 del pasado mes dejunio, en relación a los expedientes número 10.308, 10.309 y 10.310 por el que solicita conocer los criterios técnicos-administrativos que han llevado a esta Junta de Compras Delegada a la adjudicación de dichos concursos, le comunico lo siguiente: La Empresa que ha resultado adjudicataria de los mismos ha presentado documentación suficiente y acredita su solvencia financiera, económica y técnica. Igualmente le significo, en cuanto al criterio de "precio-experiencia en trabajos similares", que el precio más favorable, en el conjunto, fue el del adjudicatario y según Informe Técnico emitido, los anteriores trabajos de mantenimiento de Lloreda-Lloreda, S.L., sin poder calificarse de malos, no han sido todo lo eficaces que debieran, por lo que, obviamente, no puede darse a este criterio la relevancia que esa Empresa le otorga".
En la sentencia recurrida se establecen los siguientes criterios:
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Un análisis sobre el exacto alcance resolutorio de la carta de 25 de julio de 1991, objeto del recurso, conduce a la conclusión de que en manera alguna puede ni debe considerarse dicha comunicación como un acto administrativo capaz de generar acciones contra el mismo, toda vez que la referida carta carece de efectos imperativos o decisorios, quedando limitado su alcance a la breve y somera información solicitada de los criterios que fundamentaron las resoluciones del General Jefe del Mando de Apoyo Logístico, por virtud de las cuales se acordó la adjudicación de los contratos de referencia números 18.308,
18.309 y 18.310 a la Empresa Mantenimientos y Equipos Especiales, S.L.
Concurre, pues, la causa de inadmisión de los artículos 82.c), 1, 37 a 40 LJCA (redacción Ley 1956).
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Aun suponiendo que no concurriera la causa de inadmisibilidad expresada, lo que se admite a efectos meramente dialécticos, resulta que la carta de 25 de julio de 1991, de constituir acto administrativo, no sería sino confirmatorio de los actos por virtud de los cuales se acuerda la adjudicación de los concursos a la Empresa Mantenimientos y Equipos Especiales, S.L.; actos , éstos últimos, consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
Debe advertirse a estos efectos que la Comercial recurrente, el día 20 de junio de 1991, ya tenía conocimiento de tales actos resolutorios de los concursos, por cuanto que de otra forma no se alcanza a comprender como con dicha fecha dirige escrito a la Junta de Compras Delegada del Ejército del Aire, en petición de explicaciones sobre los criterios que sustentaron aquellos actos.
Concurre, por ello, nueva causa de inadmisibilidad, al amparo del citado artículo 82.c) de la LJCA, en relación con el artículo 40.a) de dicho Cuerpo legal.
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En cuanto al fondo del asunto, resulta que en el escrito de 25 de julio de 1991, se afirma que el precio más favorable, en su conjunto, fue el del adjudicatario; siendo así que ha sido este criterio objetivo y no otro el determinante de la adjudicación con referencia a los tres concursos tramitados, que es la mejor oferta económica que se proyecta no sólo sobre la obra o servicio que se contrata, sino también sobre aquellos otros aspectos que relacionados con el objeto de la contratación lo mejoran y, consiguientemente, redundan en una ventaja patrimonial para la Administración contratante y de no concurrir las circunstancias legales constatadas anteriormente, que obligan a declarar la inadmisibilidad de este recurso, parece que la conclusión decisoria sería seguramente la desestimación del propio recurso.
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Lloreda y Lloreda, S.L. y no se ha personado la parte recurrida.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 3 de octubre de 2000.
En un único motivo, sin concretar en que precepto del artículo 95.1 de la LJCA se basa la interposición del recurso, entiende la parte actora que en la cuestión examinada, se han vulnerado los artículos 51 a 55 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, al considerar que la Resolución de 25 de julio de 1991 no es un acto administrativo, siendo así que para la parte recurrente se dan los requisitos del acto administrativo, que es un acto irregular, que tiene un contenido posible y además, existe una causa en el negocio jurídico, cuya doctrina trasmutada al Derecho Administrativo, determina la regla general del reconocimiento de la anulabilidad del acto recurrido, pues es evidente que si la resolución no sirve para notificar el acto producido por la Administración, a la recurrente se le ha dejado en estado de indefensión, por lo que solicita que se case la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y se declare que es contraria al ordenamiento jurídico, dando lugar al recurso contencioso-administrativo.
Desde el punto de vista formal, se incumple por la parte recurrente el contenido del escrito de interposición, pues contemplando éste se demuestra suficientemente que a pesar de que esté invocando la infracción de los artículos 51 y siguientes de la Ley 30/92, habría que integrar el contenido de aquellos escritos con el presentado en el escrito de preparación del recurso en el que únicamente se citan los artículos 93, 95 y 96.3 de la Ley 10/92 y dicha integración es la única que permitiría la consideración de que, en la cuestión examinada, estamos ante un único motivo fundamentado en el artículo 95.1.4 de la LJCA, en la redacción por Ley 10/92, por tratarse de la impugnación basada en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicables a la cuestión debatida.
En consecuencia, teniendo en cuenta un criterio antiformalista y el objeto de hacer efectiva la tutela judicial, procede superar el defecto acusado en el escrito de interposición, habiendo declarado reiteradamente esta Sala (por todas, en sentencias de 27 de noviembre de 1993, 19 de enero, 26 de abril, 10, 18, 19 y 20 de mayo y 4 de junio de 1994) que una cosa es la carga procesal de realizar el recurrente en la fase de preparación del recurso la manifestación de su intención de interponer el recurso, exponiendo sucintamente la concurrencia de los requisitos exigidos, que es lo que ha sucedido en el escrito de preparación y otra es la consecuencia ineludible de la clara manifestación en el escrito de interposición, en el sentido de que han de cumplirse las obligaciones precisas para entender que según la ley, dicho escrito se ha formalizado, lo que entendemos, por un criterio antiformalista, que, en la cuestión examinada, ha sido realizada.
Entrando en el desarrollo de los razonamientos jurídicos que se contienen en el escrito de interposición, sostiene la parte recurrente, a diferencia de la sentencia impugnada, que declara inadmisible el recurso por entender en el fundamento jurídico segundo, que concurre la causa de inadmisibilidad del artículo 82.c) en relación con los artículos 1, 37 a 40 de la LJCA, que nos encontramos ante un auténtico acto administrativo.
Así, a diferencia de la sentencia recurrida que sostiene que no merece la calificación de acto administrativo una contestación o una consulta de los administrados, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala, procede significar que la impugnación se efectúa sobre la contestación emitida por el General Presidente de la Junta Delegada de Compras del Ejército del Aire a la empresa "Lloreda-Lloreda, S.L.", y pone de manifiesto que la empresa adjudicataria de los mismos ha presentado documentación suficiente, acreditado su solvencia financiera, económica y técnica, contestando así al escrito de 20 de junio de 1991, en relación con los expedientes números 18.308, 18.309 y 18.310, en los que solicitaba conocer los criterios técnico-administrativos que han llevado a la Junta de Compras delegada a la adjudicación de dicho concurso.
Dicho acto, que la sentencia califica de consulta, se limita a dar a conocer a Lloreda-Lloreda, S.L. el criterio que sobre tal cuestión mantiene el Ministerio de Defensa, careciendo de la conceptuación de acto administrativo, puesto que no decide el fondo de la cuestión planteada, que había sido resuelta con anterioridad en la fase de adjudicación y consta acreditado, por el examen del expediente administrativo, que tal la propuesta fue efectuada el 16 de mayo de 1991, se aprueban por el General Jefe del Mando de Apoyo Logístico el 4 de junio de 1991 las adjudicaciones contractuales dimanantes de los expedientes nº
18.308 sobre mantenimiento de automatismo en instalaciones fijas de combustibles, el expediente nº 18.309 sobre mantenimiento de instalaciones de combustibles de avión y el expediente nº 18.310 sobre mantenimiento U.U.R.R., teniendo en cuenta que la empresa, al solicitar dicha información, era conocedora de la correspondiente adjudicación que se materializa en el contrato suscrito entre la empresa Mantenimiento y Equipos Especiales, S.L. y el General Jefe del Mando de Apoyo Logístico de la Defensa.
Estamos, en consecuencia, ante una contestación efectuada a una consulta que tiene el carácter de mera actividad interpretativa, sin vincular al administrado y nos lleva a entender, como así reconoce la sentencia impugnada, que nos encontramos ante la excepción de inadmisibilidad del recurso establecido en el artículo 82.2.c) de la LJCA, en la redacción efectuada por la Ley de 1956, procediendo, en este sentido, a estimar la excepción de inadmisibilidad, por carencia de acto administrativo, como así reconoce la sentencia recurrida.
Este criterio lo extraemos también del análisis de la doctrina jurisprudencial desde la sentencia de 28 de septiembre de 1964 y a una reiterada doctrina de esta Sala que sostiene que los informes suministrados por la Administración a instancia de los propios interesados o a respuesta de consultas planteadas por los mismos, constituyen un trámite meramente informativo y carecen de la entidad para vincular a la Administración, no confiriendo a quienes lo reciben un derecho concreto y tratándose tan solo de elementos de asesoramiento valorables discrecionalmente por la Administración al pronunciarse sobre la cuestión suscitada, puesto que es criterio jurisprudencial que los actos de información, en cuanto carentes decontenido decisorio, no son objeto propio de impugnación ni en la vía administrativa ni en la vía jurisdiccional, con sujeción al artículo 37.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956, aplicable en el momento en que se producen los hechos.
Tal es la posición de la jurisprudencia reiterada de esta Sala en sentencias de 15 de febrero de 1974, 8 de junio de 1976, 13 de mayo de 1981, 27 de noviembre de 1984 y 5 de noviembre de 1984, puesto que las consultas no son verdaderos actos administrativos, sino que se encuentran supeditadas a la resolución que sí es susceptible del posterior recurso jurisdiccional y este criterio nos lleva a desestimar la pretensión suscitada por la parte recurrente en el escrito de interposición.
En todo caso, aunque entendiéramos, con un criterio favorable a la tutela judicial efectiva, al amparo del artículo 24.1 de la Constitución, que estamos ante la posibilidad de enjuiciamiento de una cuestión esencial o de fondo suscitada dentro del ámbito de una actuación administrativa, al amparo del artículo 106.1 de la Constitución, hay que tener en cuenta que como dice también la sentencia impugnada, en la cuestión examinada, analizando las circunstancias concurrentes, nos encontramos con que es la empresa Lloreda-Lloreda, S.L. que no resulta adjudicataria del contrato, la que, después de haberse producido la adjudicación aprobada definitivamente por el General Jefe del Mando de Apoyo Logístico el 4 de junio de 1991, se dirige a la Administración para, tal como se consigna en la carta de 25 de julio de 1991, solicitar información sobre los criterios técnico-administrativos que han llevado a la Junta de Compras a la adjudicación de los concursos.
En consecuencia, la carta de contestación que la parte recurrente en casación erige en el objeto de impugnación es un acto reproducción o confirmación de otro anterior definitivo, por consentido y firme, en el sentido que recoge tanto la doctrina y la jurisprudencia, al elaborar y fijar los límites del acto confirmatorio, al precisar su carácter general derivado de una falta de novedad y la repetición o reiteración del acto confirmado, pues lo esencial, a estos efectos, es que no se altera la situación consolidada, tratándose de un acto que aclara, interpreta y dispone la ejecución de otro anterior consentido, sin hacer declaraciones de derechos ni ampliar el contenido sustancial del mismo, que había ganado firmeza, pues no olvidemos que en el tenor literal de la comunicación se indica que la empresa que ha resultado adjudicataria "ha presentado documentación suficiente y acredita su solvencia financiera, económica y técnica", e igualmente le significa, en cuanto al criterio de precio- experiencia en trabajos similares "que el precio más favorable en el conjunto fue el del adjudicatario".
Por ello, estamos ante un acto excluido de control jurisdiccional por aplicación del artículo 40.a) de la Ley jurisdiccional, en la redacción de 1956, ya que el criterio del acto confirmatorio de otro anterior que es definitivo y firme, viene avalado por reiterada jurisprudencia de esta Sala (antigua Sala Cuarta en sentencia de 10 de mayo de 1977 y en posteriores sentencias de esta Sala de 3 de octubre de 1989, 23 de julio de 1991 y 26 de enero de 1998), lo que permite concluir reconociendo que la jurisprudencia ha interpretado el artículo 40.a) de la Ley Jurisdiccional de manera muy restrictiva en el sentido más favorable a la efectiva tutela judicial, pero al exigir que entre el acto confirmatorio y el anterior exista la completa identidad de sujetos, pretensiones y fundamentos, se cumplen los requisitos que reconoce la sentencia impugnada, que establece que también concurre la causa de inadmisibilidad (fundamento jurídico cuarto), basada en el artículo 82.c), en relación con el artículo 40.a) de la LJCA.
Los razonamientos precedentes conducen a reconocer la inexistencia de infracción de los artículos 52 y 53 de la Ley 30/92 invocados por la parte recurrente y en consecuencia, no procede estimar los razonamientos que se contienen en el escrito de interposición del recurso de casación, no encontrándonos ante un acto administrativo que como dice la parte recurrente, debió ser considerado irregular y no admitiéndose la causación de indefensión a dicha parte, desde la perspectiva jurídico constitucional, por cuanto que pudo interponer el recurso jurisdiccional contencioso-administrativo, formular las alegaciones que estimó procedentes y recurrir, finalmente, en sede casacional ante este Tribunal.
Procede declarar no haber lugar al recurso de casación y por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 2703/95 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de "Lloreda y Lloreda, S.L." contra sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de febrero de 1995, que declaró la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha parte, sentencia queprocede declarar firme y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente en casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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