STS, 24 de Octubre de 2000

Por Auto de esta Sección de 10 de noviembre de 1997 se declaró la competencia de esta Sala para conocer del recurso interpuesto, teniendo en cuenta que lo que se impugnaba era el Real Decreto 480/93 de 2 de abril y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de julio de 1996.

Los recurrentes solicitan en la demanda que se declare la nulidad de los actos impugnados y, por lo tanto, la invalidez del Real Decreto 480/93, de 2 de abril, en cuanto no establece medidas de liquidación de exceso de cotización y que se les reconozca los derechos:

1. A los que se encuentren en servicio activo a percibir el 100 por cien del valor actuarial del importe del Capital Seguro de Vida causado a la fecha de integración de la MUNPAL en el Régimen General de la Seguridad Social, de acuerdo con la cotización realizada por cada uno de ellos desde la fecha de su afiliación y con su categoría profesional, en base a una mensualidad del haber regulador por cada dos años de afiliación activa hasta el 31 de marzo de 1993.

2. A los recurrentes que se encontraban jubilados en dicha fecha de integración del importe causado en concepto de Capital Seguro de Vida el día de su pase a la situación de jubilación que sea anterior al 31 de marzo de 1993, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 69 y siguientes de los derogados Estatutos de la Munpal.

3. Subsidiariamente, se declare la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados por el no establecimiento en el Real Decreto 480/93, de medidas que permitieran la liquidación del Capital Seguro de Vida como consecuencia del exceso de cotización desde su afiliación hasta su pase a la situación de jubilación, o, en su caso, hasta el día 31 de marzo de 1993 y cuya indemnización se determinará de acuerdo con el artículo 69 y siguientes de los derogados Estatutos de la Munpal.Básicamente fundamentan la demanda en las siguientes pretensiones:

1. En su condición de funcionarios en activo o jubilados de la Administración local, estuvieron afiliados a la Munpal, entre cuyas prestaciones y como complementaria se recogía (art. 10.d, Ley 11/60) el llamado Capital Seguro de Vida en las condiciones establecidas en los arts. 69 y 70 del Estatuto, aprobado por Orden de 5 de diciembre de 1975. Consideran que de acuerdo con la Disposición adicional tercera de la Ley 9/83 y sucesivas Leyes de Presupuestos, el derecho a la prestación se producía por el pase a la situación de jubilado y entienden, que al no preverse en el Real Decreto 480/93 medio alguno para la percepción de tal prestación, se les ha causado un claro perjuicio y un enriquecimiento injusto del INSS, dudando de la legalidad de la técnica autorizatoria en la elaboración del Real Decreto 480/93.

2. En un segundo apartado valoran las diferentes situaciones distinguiendo entre el personal en activo y los jubilados con anterioridad al 1 de abril de 1993. Así, reconocen que para el personal en activo a la entrada en vigor del Real Decreto 480/93 ha supuesto una frustración de legítimas expectativas causantes de perjuicios económicos evaluables en la cotización a la Munpal por dicha prestación complementaria y por ello, estiman que deben percibir el 100 por cien del valor actuarial del Capital Seguro de Vida a la fecha de integración en la Munpal en la Seguridad Social, invocando las STC núms. 108/86, 99/87 y 70/88 y del Tribunal Supremo de 15 de julio y 25 de septiembre de 1987.

   En cuanto a los funcionarios jubilados antes del 1 de abril de 1993, entienden que gozan de derechos consolidados , ya que el hecho causante de la prestación es el cumplimiento de la edad de jubilación forzosa, independientemente de que la fecha de efectividad del pago sea posterior, por lo que el Real Decreto 480/93 incurre en infracción del principio de irretroactividad contemplado en el artículo 9.3 de la Constitución, en relación con el artículo 106 de la misma y el artículo 2.3 del Código Civil. En este punto, diferencian a aquellos que cumplieron los requisitos en fecha anterior al 1 de abril de 1993, a los pensionistas jubilados y fallecidos después del 31 de marzo de 1993 y que percibieron el rescate del 50 por ciento y quienes no lo percibieron y se jubilaron antes del 1 de abril de 1993.

3. Para los recurrentes, el Real Decreto 480/93 infringe los artículos 9.1, 9.3, 10, 24.1, 103.1 y 106 de la Constitución, en relación con el artículo 2.3 del Código Civil, por infringir principios generales como la prohibición del enriquecimiento injusto, equidad y buena fe, el principio de seguridad jurídica y en particular, el principio de protección de la confianza legítima, por lo que solicitan la nulidad de dicho Real Decreto de acuerdo con el artículo 63.1 de la Ley 30/92 y artículo 39.2 de la L.R.J.A.E. en relación con el artículo 39.2 y 4 de la Ley Jurisdiccional.

4. Finalmente, entienden que se les ha producido un perjuicio económico y concurren los elementos que configuran la responsabilidad patrimonial del Estado, al amparo de los artículos 106.2 de la C.E. y 139 y siguientes de la Ley 30/92.

La Abogacía del Estado se opone a la prosperabilidad del recurso y acompaña la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 8 de mayo de 1997 sobre la misma materia.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 17 de octubre de 2000.

El objeto del recurso se centra en determinar si procede declarar o no la conformidad al ordenamiento jurídico del Real Decreto 480/93 de 2 de abril y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de julio de 1999 que, teniendo en cuenta el informe de la Unidad de Recursos del Ministerio de la Presidencia de 31 de julio de 1995, del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 21 de diciembre de 1995 y del dictamen nº 1577/96 del Consejo de Estado, desestimó las peticiones deducidas por los recurrentes en solicitud de indemnización como consecuencia de la aprobación del Real Decreto 480/93 de 2 de abril sobre integración en el Régimen General de la Seguridad Social del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración local.

Esta materia ha sido en parte analizada con anterioridad por esta Sala, entre otras, en las sentencias de fechas 29 de septiembre de 1995, al resolver el recurso nº 456/93; 15 de diciembre de 1995, recurso nº 465/93; 26 de junio de 1996, al resolver el recurso contencioso-administrativo nº 474/93; 9 de diciembre de 1996, al resolver el recurso nº 480/93 y de 18 de diciembre de 1996, al resolver el recurso 461/93, en los que se analizan diversos aspectos relacionados con la cuestión examinada y cuya doctrinanos sirve de precedente en alguna de las cuestiones que hemos de examinar.

Ha de tenerse presente, en todo caso, que dicho Real Decreto (BOE de 3 de abril de 1993), consta de 9 artículos (agrupados en 3 Capítulos), 3 Disposiciones Adicionales, 6 Disposiciones Transitorias, 1 Derogatoria y 3 Finales y fue dictado por el Gobierno, a virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera , tanto de la Ley 31/1991, de 30 diciembre (de Presupuestos Generales para 1992) como de la Ley 39/1992 (de Presupuestos Generales para 1993) en las que se autorizó al Gobierno para que procediera a la integración del colectivo incluido en el campo de aplicación del Régimen Especial de la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, en las condiciones, términos y plazos que, reglamentariamente, se determinen.

Analizando por bloques de contenidos el escrito de demanda, procede examinar, en primer lugar, la dudosa legalidad cuestionada por la parte recurrente respecto de la técnica autorizatoria empleada en la elaboración del Real Decreto 480/93 que, a su juicio, altera situaciones preexistentes consolidadas en el caso del personal jubilado y legítimas expectativas en el caso del personal en situación de actividad

En la cuestión examinada procede tener en cuenta, sobre este primer punto, los siguientes criterios:

1. Las Disposiciones Transitorias Terceras de las Leyes 31/1991 y 39/1992, autorizan al Gobierno a efectuar la integración, pues la pervivencia del régimen de la MUNPAL, desde el año 1985, se ha mantenido por la habilitación otorgada por las correspondientes Leyes de Presupuestos y, además, es evidente la relación directa de la integración autorizada con el objeto de los Presupuestos, puesto que una vez efectuada la integración ésta tiene proyección económica presupuestaria. Se ha llevado a cabo además la integración dentro de la vigencia temporal de la propia Ley de Presupuestos para 1993.

2. El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, aprobó el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y estableció, en su Disposición Adicional que un Presupuesto-Resumen de la MUNPAL, se uniera a los Presupuestos Generales del Estado.

3. Al haberse derogado, a través de la disposición derogatoria del Real Decreto 480/1993, la Ley 11/60, de 12 de mayo, sobre creación de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración local (MUNPAL) cuando la Disposición Adicional del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril le dio nueva redacción, operó al margen de la delegación (Disposición Final Primera ) de la Ley 7/1985 y por ello, el rango de ley del Real Decreto Legislativo sólo es predicable en cuanto actuó «intra vires» de la delegación, pero en cuanto actuó dicho Real Decreto Legislativo «ultra vires» de la delegación no tiene rango de ley.

4. En este punto, el Real Decreto Legislativo, en cuanto mantiene una Ley derogada, esto es, la de 12 mayo 1960, no tiene otra fuerza y eficacia que la de mero Real Decreto, y como tal es susceptible de ser derogado por otro Real Decreto posterior. Con ese valor reglamentario y con carácter temporal, en tanto subsistiera el régimen de protección gestionado por la MUNPAL, es explicable que se acudiera al contenido material de aquella Ley. Pero sustituido ese régimen por la integración en el Régimen General de la Seguridad Social, a virtud de lo autorizado en las Leyes de Presupuestos 31/1991 y 39/1992, cobra sentido la Disposición Derogatoria del Real Decreto impugnado, referida a la Ley 11/1960, de 12 mayo.

5. La autorización concedida al Gobierno, en las Disposiciones Transitorias Terceras, de las Leyes 31/1992 y 39/1993, para que llevara a cabo la integración, implica una deslegalización de la propia Ley de la MUNPAL, pues mal podía el Gobierno llevar a cabo esa integración sin derogar la normativa por la que se venía rigiendo el Régimen Especial de los Funcionarios de la Administración Local y hay que subrayar que, según la regulación de los diferentes Regímenes de la Seguridad Social, en la L.G.S.S. de 1974 (vigente a la sazón) y en su normativa complementaria, éstos constituyen un ordenamiento integrado, en el que lo esencial es precisamente la regulación de la acción protectora, que es la verdadera esencia del sistema.

6. El fenómeno innovativo producido por las Leyes 31/1991 y 39/1992 afecta desde la ley innovadora a la normativa de rango legal precedente, que regulaba aquel sistema de protección, y en la medida en que la nueva normativa rectora debe ser la preexistente del Régimen General de la Seguridad Social, es claro que la incompatibilidad entre esta normativa, y la que antes regía el sistema de protección social de los funcionarios de Administración Local, conlleva un elemento de derogación tácita de ésta, que el Real Decreto impugnado no hace sino explicitar, aunque estuviera producido por las leyes, que autorizaron la integración.

7. En suma, como reconoció la precedente doctrina jurisprudencial, de lo que se trata es de que unasnormas con rango legal, al autorizar al Gobierno, para que integrase a los funcionarios de Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, establecían por sí mismas el factor clave de modificación de un sistema de protección, establecido en anteriores normas con rango de Ley, con referencia concreta a otro sistema, el del Régimen General de la Seguridad Social, absolutamente preciso, y a su vez establecido en normas con rango de Ley: el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto legislativo 2065/1974, de 30 de mayo, y conviene observar que no es el Real Decreto cuestionado el que introduce por sí mismo las modificaciones del sistema prestacional, sino que son las propias leyes autorizantes, las que se insertan en el ámbito reservado, y que a su vez el ordenamiento prestacional, en el que el Real Decreto integra a los funcionarios de la Administración Local, haciendo uso de la habilitación legal conferida, está regulado por norma de rango de Ley.

No cabe así sostener que la reserva legal, establecida en el artículo 103.3 C.E. respecto al estatuto funcionarial, haya sido vulnerada en este caso, pues el Real Decreto no hace sino cumplir una función complementaria de regulaciones establecidas en sede de ley, pues, en el caso examinado, son las Leyes 31/91 y 32/92 las que producen, con el complemento del Real Decreto impugnado, la modificación del sistema de protección social de los recurrentes, al someterlos al ordenamiento de rango de Ley rector del Régimen General de la Seguridad Social y no cabe imputar al Real Decreto infracción de la normativa precedente de rango legal, pues el Real Decreto no hace sino utilizar correctamente la habilitación que la Ley le confería.

Estos razonamientos permiten concluir desestimando los razonamientos que se contienen en la demanda, en lo relativo al primero de los criterios expuestos.

En relación con el segundo bloque de razonamientos que se contienen en la demanda, al analizar las distintas situaciones, la parte recurrente apoya sus pretensiones en la consideración de la prestación solicitada como un derecho adquirido y ello partiendo de la base de que el derecho a tal prestación tiene como hecho causante la jubilación del funcionario, cuando las disposiciones que cita de las Leyes de Presupuestos 9/83 de 13 de julio, 31/91 de 31 de diciembre y 39/92 de 29 de diciembre, se limitan a determinar el haber regulador de las prestaciones con referencia a un concreto momento que es la jubilación del funcionario, lo cual se corresponde con el final de sus cotizaciones.

Para analizar este punto, partimos de los siguientes presupuestos:

1. El Capital Seguro Vida era una expectativa y la efectividad del capital seguro-vida, previsto en el art. 70 de los Estatutos de la «MUNPAL» (aprobados por O.M. 9 diciembre 1975) estaba condicionado no solo a la mera solicitud por parte de los asegurados, sino además a la concurrencia de la circunstancia de que el solicitante se jubilara, o, de producirse la jubilación antes del cumplimiento del plazo, hubieran transcurrido cinco años desde la solicitud; por ello si el asegurado fallecía antes de transcurrir el plazo indicado no había lugar al rescate interesado, aplicándose la regla general que sobre la materia establecía el art. 69 de los Estatutos.

2. No resulta adecuada al ordenamiento jurídico la afirmación de que la prestación complementaria «capital seguro de vida» constituya, en el caso de los recurrentes, un derecho consolidado, por el solo dato de que son pensionistas y de que los elementos determinantes de la cuantía del mismo pudieran estar ya definidos, al producirse su supresión, que es lo único que se demuestra en la argumentación de los recurrentes sobre la anterior regulación de ese derecho, pues, se omite toda referencia al hecho causante del derecho cuestionado, elemento cuya producción real es jurídicamente imprescindible, para poder afirmar que el derecho haya sido consolidado, lo que, a su vez, es indispensable para poder atribuir a su supresión el calificativo de expropiación, pues no hay expropiación sin derecho expropiado, y no hay derecho a la prestación, si su hecho causante no se ha producido.

3. En consecuencia, sólo cabe hablar de una expectativa de derecho que desaparece, al modificarse

   dicho régimen, y que no puede constituir límite alguno a las facultades de modificación del legislador.

4. En el presente caso, el art. 69 del Estatuto de la Munpal de diciembre de 1975, señala que los asegurados "causarán a su fallecimiento" un capital seguro de vida, determinando de manera expresa el hecho causante de tal prestación y por lo que se refiere a la posibilidad de rescate del 50 por cien al momento de la jubilación, no se produce de manera automática, sino que, por su propio carácter, se sujeta al cumplimiento de las condiciones que se señalan en dicho precepto: solicitud con cinco años de antelación a la jubilación y en otro caso, dejar transcurrir dicho plazo, siempre teniendo en cuenta que no se produzca entre tanto el fallecimiento.e) Así resulta que en cuanto a los pasivos que tenían consolidados sus derechos antes de la integración, los recurrentes ven respetados los mismos en el artículo 2.º del Real Decreto 480/1993, al disponer «que las pensiones, tanto la parte básica como la mejora, reconocidas por la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local y que se reconozcan, por hechos causantes anteriores al 1 de abril de 1993, serán asumidas por el Régimen General de la Seguridad Social a partir de dicha fecha, en la cuantía que tuvieran el 31 de marzo de 1993 y con la naturaleza y condiciones que fueran reconocidas, pasando sus titulares a tener la consideración de pensionistas del Régimen General».

   De este modo, resulta objetivamente razonable el diferente régimen de prestaciones entre quienes ya tenían la condición de pensionistas por hechos causantes con anterioridad a la integración ven respetados los mismos en el artículo 2.º del Real Decreto 480/1993, al disponer «que las pensiones, tanto la parte básica como la mejora, reconocidas por la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local y que se reconozcan, por hechos causantes anteriores al 1 de abril de 1993, serán asumidas por el Régimen General de la Seguridad Social a partir de dicha fecha, en la cuantía que tuvieran el 31 de marzo de 1993 y con la naturaleza y condiciones que fueran reconocidas, pasando sus titulares a tener la consideración de pensionistas del Régimen General» y el que se establece para el personal activo (artículos 4.º y siguientes), dado que mientras los primeros cotizaron (en cuantía mayor) íntegramente al régimen anterior (MUNPAL), los segundos cotizan en régimen distinto de cotización (y en cuantía menor) a partir de la integración.

En todo caso, la cuestión fundamental planteada en el recurso, cual es la falta de previsiones en el Real Decreto 480/93, de integración de la Munpal en el Régimen General de la Seguridad Social, sobre la asunción o respeto de derechos relativos a la prestación por Capital Seguro de Vida, ya ha sido contemplada por el Tribunal Supremo en sentencia de 26 de junio de 1996, en la que señala que los pensionistas ven respetados sus derechos en el artículo 2 del Real Decreto impugnado, sin que se vea afectado el rescate del Capital Seguro de Vida que se hubiera ya operado al tiempo de la supresión de la Munpal, pues el Capital Seguro Vida no era un derecho adquirido, sino una expectativa y la efectividad del capital seguro-vida, previsto en el artículo 70 de los Estatutos de la Munpal estaba condicionado no solo a la mera solicitud por parte de los asegurados, sino además, a la concurrencia de la circunstancia de que el solicitante se jubilara o, de producirse la jubilación antes del cumplimiento del plazo, hubieran transcurrido cinco años desde la solicitud; por ello, si el asegurado fallecía antes de transcurrir el plazo indicado no había lugar al rescate interesado, aplicándose la regla general que sobre esta materia establecía el artículo 69 de los Estatutos y no había base para sostener que la supresión de la Munpal debe necesariamente llevar aparejada la asunción por la Tesorería General de la Seguridad Social, de la prestación referida al rescate del Capital Seguro-Vida, pues ésta tenía el carácter de mera expectativa, criterio reiterado en la sentencia de 18 de diciembre de 1996, a cuyos argumentos nos remitimos.

Esta última solución es la que tiene que ser acogida, pues este Tribunal Supremo tiene declarado, en armonía con la doctrina emanada del Tribunal Constitucional, que, para que un derecho adquirido pueda considerarse existente, dentro de una relación intertemporal o de sucesión de normas, tiene que haberse producido la consolidación de una situación jurídica bajo el imperio del ordenamiento anterior, y que la consolidación de un derecho requiere la concurrencia de cuantos requisitos sean necesarios para el perfeccionamiento del acto, según las exigencias de la anterior normativa, y por ello no basta que el derecho haya nacido, ya que ello es una mera expectativa, sino que tiene que haberse producido la consolidación de la situación jurídica bajo el imperio del ordenamiento anterior, lo que se justifica por el respeto que merece el campo de acción del legislador y las posibilidades de reforma del ordenamiento propio de un Estado social y democrático de derecho, como han indicado las precedentes sentencias de 22-1-1982, 12-4-1984 y 12-7-1989. Por ello, no es posible el reconocimiento de derechos todavía no consolidados bajo la anterior normativa y no acogidos en la nueva, pues ello equivaldría a otorgar eficacia jurídica a meras expectativas y negar virtualidad operativa a la sucesión de regímenes de previsión en el tiempo, por lo que, en la cuestión examinada, hay que subrayar:

1. Respecto del personal en activo, la parte recurrente admite que la prestación constituye una mera expectativa, sin que pueda considerarse acreditada la existencia de perjuicios por la simple referencia a la cotización por dicha prestación complementaria, careciendo de justificación la pretensión de abono de la prestación con referencia a la fecha de integración sin haberse producido el riesgo cubierto y de cuya realización depende el nacimiento del derecho a la misma.

2. Respecto a los funcionarios jubilados, en cualquiera de las situaciones descritas en la demanda, basta la remisión a la sentencia de este Tribunal, antes citada, de 26 de junio de 1996, teniendo en cuenta que el hecho causante de la prestación no es la jubilación, sino el fallecimiento del causante y en cuanto se hubiera producido antes de la integración no resulta afectada por el Real Decreto 480/1993, y si no se ha consolidado su derecho, por no cumplirse todos los requisitos antes de la integración no puede considerarsecomo un derecho adquirido.

3. En consecuencia, no consta acreditada la infracción del principio de irretroactividad por el Real Decreto 480/1993, alegación que también rechaza la sentencia de 26 de junio de 1996, reiteradamente citada, pues no refiriéndose a derechos consolidados sino a expectativas, no cabe hablar de efectos retroactivos.

Estas apreciaciones no aparecen desvirtuadas por las sentencias invocadas por la parte recurrente sobre reconocimiento de derechos a los beneficiarios en el abono de cantidades, con fundamento en los criterios de la Sala Social de este Tribunal de 2 de junio de 1996, 24 de junio de 1996 y 1 de julio de 1996.

1. Respecto de las dos primeras sentencias, dice la Sala que el tema a decidir es el de si el hecho causante de la prestación reclamada es anterior o posterior a la fecha de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración Local, cuestión que a su vez queda enlazada con la teoría de los derechos adquiridos. Y, tras aludir expresamente a la Sentencia de esta Sala de 7 abril 1993, llega a la conclusión de que el derecho reclamado obtuvo su consolidación bajo el imperio de la normativa anterior a la integración de aquel colectivo en el Régimen General de la Seguridad Social, pues antes del 1 de abril de 1993, fecha de la integración, concurrían en el actor los presupuestos exigidos por el artículo 70 de los Estatutos de la MUNPAL para poder rescatar el 50% del capital seguro de vida, esto es, la jubilación y tener cumplidos 65 años de edad, dado que el transcurso de los cinco años únicamente retrasa la efectividad del abono, pero no la del derecho, que ya había nacido y se había consolidado en la fecha de la jubilación, una vez cumplidos los 65 años de edad.

2. Respecto a la última sentencia invocada es de señalar que, en aquel supuesto, el actor solicitó dicha modalidad especial de prestación -rescate parcial del capital del seguro de vida-el 18 de mayo de 1986 siéndole denegado el 9 de mayo de 1994. La denegación confirmada en vía jurisdiccional se basaba en que el derecho reclamado no había nacido en el momento de la integración de la MUNPAL en el Régimen General de la Seguridad Social, integración establecida por Real Decreto 2 abril 1993, y que supuso la desaparición de la referida modalidad de prestación, pues el plazo de los cinco años no era un elemento necesario para el perfeccionamiento del derecho a la prestación de rescate parcial del capital del seguro de vida establecido en el normativa de la MUNPAL, hasta su integración en la Seguridad Social, sino un simple aplazamiento de su eficacia, que no puede privarle del carácter de derecho subjetivo perfecto, aunque sujeto a un plazo suspensivo, por lo que, estos criterios de aplicación no tienen incidencia en la cuestión examinada, habida cuenta de su singularidad, no concurrente en los casos aducidos por la parte actora, cuyos razonamientos procede desestimar.

Tampoco han resultado vulnerados los artículos 9 (1 y 3), 24.1, 103.1 y 106 de la CE, en relación con el artículo 2.3 del Código Civil ni los principios sobre el enriquecimiento injusto, seguridad jurídica y confianza legítima.

1. La falta de previsiones en el Real Decreto de integración y supresión no ha supuesto para los recurrentes un perjuicio, y simultáneamente, un enriquecimiento injusto para el INSS, pues la razón de ser de la integración es salvar la precaria situación del Régimen que venía gestionado por la MUNPAL, cuya precariedad, tiene su origen en la decreciente proporción entre activos-asegurados y pensionistas, que de continuar en el futuro podría afectar a la viabilidad de la MUNPAL, siendo, además, previsible esa continuidad decreciente, por el proceso de laboralización de la función local, ya que el 50 por cien del personal de nuevo ingreso en los Ayuntamientos se incorpora en régimen laboral y se integra directamente en el Régimen General y tal situación tiene igualmente su reflejo en las disposiciones transitorias del Real Decreto 480/93 que recogen normas de compensación por la integración y aumentos de costes. Por ello, la genérica alegación de la demanda no tiene en cuenta las condiciones en que la integración se produjo ni justifica esos perjuicios y simultáneo enriquecimiento.

   Con arreglo a la doctrina jurisprudencial de esta Sala y de la Sala Primera del Tribunal Supremo (por todas la sentencia de 31 de marzo de 1992, de la Sala Primera), para que concurra la apreciación del enriquecimiento injusto, son necesarios los siguientes elementos: a) Aumento del patrimonio del enriquecido; b) correlativo empobrecimiento del actor; c) falta de causa que justifique el enriquecimiento y d) inexistencia de precepto legal que excluya la aplicación del principio.

   Conforme a reiterada jurisprudencia tanto civil como contencioso-administrativa, no puede aplicarse el principio prohibitivo del enriquecimiento, cuando tiene su base en un contrato, en la Ley, o en una sentencia, como ha declarado la Sala Primera del Tribunal Supremo en sentencia de 14 de diciembre de 1993 y porotra parte, el hipotético enriquecimiento no aparece demostrado por la parte recurrente, pues la primordial y definitiva vía para corregir las adjudicaciones patrimoniales antijurídicas, con base en el presupuesto de una situación objetiva injusta, incompatible, como se declara en la jurisprudencia, con el legítimo ejercicio de los derechos de un titular y que darían lugar a dicho enriquecimiento, son inexistentes en la cuestión examinada.

2. En modo alguno puede hablarse de cambio normativo brusco que afecte a la seguridad jurídica en relación con el principio de confianza legítima cuando el proceso de integración es consecuencia de una situación de precariedad de la MUNPAL, como ya se ha dicho.

   La alegación adolece del mismo defecto que la efectuada en primer lugar, pues, en realidad, la censura está dirigida contra la Ley que autoriza la integración (Disposiciones Transitorias Terceras de las Leyes 31/1991 y 39/1992) más que contra el Real Decreto 480/1993 y en cumplimiento de tales Leyes se lleva a efecto la integración.

   No obstante, es oportuno destacar que el hecho de que se hubiera iniciado con anterioridad a la autorización de integración, un proceso de acercamiento de la protección social del funcionario público local, al de la Administración Civil del Estado (Disposición Transitoria Segunda de la Ley 7/1985, de 2 abril), como reconoce la sentencia de este Tribunal de 29 de septiembre de 1995, que se ve truncado por la integración autorizada del Régimen Especial de los Funcionarios de la Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, no comporta atentado alguno al principio de Seguridad Jurídica, cuando, precisamente, lo que se persigue con la integración, como ya se ha indicado, es salvar la precaria situación del Régimen que venía gestionado por la MUNPAL.

3. Respecto a la invocación del principio de confianza legítima, no procede su reconocimiento cuando la Munpal se integra en el Régimen General ante un proceso de continuidad decreciente, partiendo de los límites de las Leyes de Presupuestos de 1991 y 1992, como en términos similares reconoce la STS de 12 de junio de 1996, al resolver el recurso nº 6010/1993.

   Tampoco la invocación de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea tienen relevancia a los efectos de la estimación del principio; ni en la sentencia de 12 de diciembre de 1985 (asunto 67/84 SIDERADRIA) al no reconocer su prosperabilidad por una empresa culpable de una violación de la reglamentación en vigor; ni en la sentencia de 17 de abril de 1986 (asunto 133/84 ROYAUME-UNI) en que no se reconoce el principio violado (p. 32 a 35), así como tampoco en la sentencia de 16 de mayo de 1979 (asunto 84/78) sobre montantes compensatorios monetarios en que el principio de confianza legítima prohibe a las instituciones comunitarias modificar una reglamentación específica en esta materia.

Finalmente, el reconocimiento de la legalidad del Real Decreto impugnado 480/93 de 2 de abril, en la sentencia de esta Sala de 16 de marzo de 1999, al resolver el recurso nº 458/93 y la desestimación de las pretensiones formuladas por la parte recurrente, conducen a rechazar la pretensión formulada sobre la existencia de una responsabilidad patrimonial del Estado por falta de los requisitos legales de aplicación, pues la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así en Sentencias de 14 mayo, 4 junio, 2 julio, 27 septiembre, 7 noviembre y 19 noviembre 1994, 11 febrero 1995, al resolver el Recurso de casación 1619/1992, fundamento jurídico cuarto y 25 febrero 1995, al resolver el Recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores Sentencias de 28 febrero y 1 abril 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararlas que como consecuencia directa de aquélla, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

También señalan las Sentencias de esta Sala de 26 de febrero y de 2 de abril de 1985, que para apreciar la responsabilidad objetiva, no se requiere otro requisito que la relación de causalidad entre el acto y el daño, prescindiendo en absoluto de la licitud o ilicitud de la actuación de la Administración autora del daño, siempre que la actuación lícita o ilícita de la Administración se produzca dentro de sus funciones propias; y esta formulación no sólo no desnaturaliza la doctrina de la responsabilidad objetiva de la Administración pública, sino que la fortalece y aclara; pero para poderla aplicar, es necesario que la conducta de la Administración sea la causa del daño y quedan excluidas de indemnización las meras expectativas, como sucede en el caso examinado, debiendo existir una actuación normal o anormal de la Administración pública en la expresada relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir y cambiar el nexo causal (así, en Sentencias deeste Tribunal de 20 de enero y 25 de septiembre de 1984, 16 de septiembre y 14 de diciembre de 1983, 25 de junio de 1982, 4 de marzo y 5 de junio de 1981, 2 de febrero de 1980, 31 de octubre de 1978, 28 de enero de 1972, 14 de octubre de 1969 y 15 de febrero de 1968, entre otras).

Asimismo, la responsabilidad del Estado legislador, por anticipo de la edad de jubilación, ha sido reiteradamente rechazado por la jurisprudencia de este Tribunal desde la sentencia del Pleno de la Sala de 30 de noviembre de 1992 (muy reiterada) a cuyo contenido nos remitimos, por lo que de incidencia tenga en este caso, habiéndose reconocido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en STC nº 99/87, 129/87, 70/88, 77/90, 48/92 y 293/93) el carácter modificable, por instrumentos normativos, de la situación del funcionario y la alteración por el Estado de la relación estatutaria que constituye una mera expectativa y no un derecho adquirido, como reconoció este Tribunal en STS de 3 de mayo de 1989 y 26 de octubre de 1992.

Finalmente, no está de más destacar, por un lado, que si a lo que se está refiriendo la parte recurrente es a una presunta responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, a consecuencia de haberse autorizado por Ley la integración de la MUNPAL en el Régimen General de la Seguridad Social, el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, vigente al tiempo de la interposición del presente recurso, establece que las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar «cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos», presupuesto este último que en el caso presente no se da; por otro lado, si a lo que la parte recurrente se está refiriendo es a la responsabilidad de la Administración, por haberse integrado en la Seguridad Social, el total patrimonio de la MUNPAL (Disposición Adicional 2.ª del Real Decreto 480/1993), sin preverse ningún tipo de compensación, hay que tener en cuenta que también en la misma Disposición Adicional 2.ª son objeto de integración todas las obligaciones que tuviera a su cargo la MUNPAL en la fecha de integración, no pudiéndose apriorísticamente, afirmar cuál de ambos elementos de comparación (activo y pasivo) pueda ser superior.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso, sin hacer expresa imposición de costas.