STS, 23 de Junio de 2014

En el proceso contencioso-administrativo número 610/2010, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia de fecha 6 de julio de 2012 , cuyo fallo dice literalmente:

Que desestimando la causa de inadmisibilidad planteada procede estimar el recurso interpuesto por la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos, contra la Orden Ministerial ARM/1513/2010, de 28 de mayo dictada por el Ministerio del Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y en consecuencia se acuerda:

1) Anular los artículos 1 y 3 de la Orden Ministerial ARM/1513/2010, de 28 de mayo dictada por el Ministerio del Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, en cuanto limita como posibles destinatarios de estas subvenciones a las organizaciones agrarias y organizaciones agrarias de ámbito estatal que sean miembros de la Comisión General de ENESA.

2) No hacer expresa condena en costas.

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Contra la referida Sentencia prepararon recursos de casación el Abogado del Estado en la representación que ostenta, la Procuradora Doña Miriam Álvarez del Valle Lavesque en representación de la ASOCIACIÓN AGRARIA JÓVENES AGRICULTORES Y GANADEROS, DE MADRID (en adelante, ASAJA) y el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque en representación de la COORDINADORA DE ORGANIZACIONES DE AGRICULTORES Y GANADEROS-INICIATIVA RURAL DEL ESTADO ESPAÑOL (en adelante, COAG) y de la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES (en adelante, UPA).La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 13 de septiembre de 2012 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, las representaciones procesales, por un lado, de ASAJA y de COAG y UPA por otro, comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y el 6 de noviembre de 2012, ambas representaciones presentaron sendos escritos de interposición del recurso de casación basados en los siguientes motivos:

1. Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), infracción del artículo 69.c ) y 28 LJCA . Rechazan la teoría del recurso indirecto e invocan la Sentencia de esta Sala, Sección Séptima, de 16 de abril de 2012 (recurso de casación 7043/2010 ) por lo que el recuso jurisdiccional que se interpuso en la instancia no era más que la continuación de otro anterior al que se refería esa Sentencia. A su vez el artículo 3 de la Orden impugnada en la instancia aplica la Orden ARM/2719/2008, cuyo artículo 2 delimita como beneficiarios de las subvenciones a las organizaciones, integradas en la Comisión General de la Entidad Estatal de Seguros Agrarios (en adelante, ENESA); alegan también como no impugnada la Orden APA/657/2005, de 8 de marzo.

2. En motivo segundo y en cuanto al fondo, al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia.

El 20 de noviembre de 2012 el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y presentó escrito de interposición del recurso de casación basado como motivo único al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , la infracción del artículo 14 de la Constitución en relación con el Real Decreto 2329/1979. Invoca la Sentencia de esta Sala, Sección Séptima, de 28 de febrero de 2012 (recurso de casación 5556/2010 ) al estar justificado el trato discriminatorio respecto de las asociaciones y organizaciones no integradas en la Comisión General de ENESA.

Con fecha 18 de diciembre de 2012 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó providencia por la que se puso de manifiesto a las partes, para alegaciones por el plazo de diez días, la posible concurrencia de causa de inadmisión en relación con el recurso de casación interpuesto.

Evacuado dicho trámite la Sala dictó Auto de 11 de abril de 2013 en el que se acordó inadmitir el motivo segundo (y correlativamente la admisión del motivo primero) del recurso de casación interpuesto por ASAJA, COAG y UPA y admisión del recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado.

Por diligencia de ordenación de 17 de junio de 2013 se acordó entregar copia de los escritos de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizaran sus escritos de oposición; lo que realizaron, absteniéndose de formular oposición el Abogado del Estado y manifestando las respectivas representaciones procesales de ASAJA, COAG y UPA su conformidad con el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado y oponiéndose al recurso de casación la representación procesal de la UNIÓN DE UNIONES DE AGRICULTORES GANADEROS.

Conclusas las actuaciones por providencia de 29 de mayo de 2014 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez y se señaló este recurso para votación y fallo el día 17 de junio de 2014, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez,

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, la UNIÓN DE UNIONES DE AGRICULTORES Y GANADEROS impugnó los artículos 1 y 3 de la Orden ARM/1513/2010, de 28 de mayo, por la que se convoca la concesión de subvenciones de los fondos procedentes de la modulación para la realización de actuaciones de apoyo a los seguros agrarios durante el año 2010. La entidad demandante en la instancia -la UNIÓN DE UNIONES DE AGRICULTORES Y GANADEROS- entendía que tales subvenciones fijaba como posibles beneficiarios sólo a las organizaciones profesionales agrarias y organizaciones de cooperativas agrarias de ámbito estatal que fuesen miembros de la Comisión General de ENESA.

La Sala de la Audiencia Nacional dictó Sentencia de 6 de julio de 2012 (recurso 610/2010 ) en la que, tras rechazar la causa de inadmisibilidad referida a que se impugnaba un acto que era reproducción de otro anterior definitivo, consentido y firme [ artículo 69.c) en relación con el artículo 28 LJCA ] en cuanto al fondo estimó la demanda. Muy en síntesis, tal estimación se basaba en que si bien a efectos de la incorporación de organizaciones sindicales o profesionales a órganos de representación institucional está justificado discriminar con base en el criterio de la mayor representatividad o implantación, tal criterio no es admisible para el acceso a las subvenciones.

Las codemandadas en la instancia (ASAJA, COAG y UPA) impugnan dicha Sentencia por no haber inadmitido el recurso jurisdiccional lo que exige , por lógica procesal, enjuiciar en primer lugar la impugnación planteado al amparo del artículo 88.1.d) LJCA . Según las mismas la limitación de que sólo sean beneficiarios las organizaciones integradas en la Comisión General de ENESA está ya presente en las Órdenes que cita, luego la Orden impugnada es un acto que reproduce otro anterior. En sus respectivos escritos, de idéntico contenido, entienden que la Sentencia de instancia infringe los preceptos de la LJCA antes indicados, esto es, el artículo 28 en relación con el artículo 69.c ).

Tal motivo de impugnación se desestima por las siguientes razones:

1. La Orden ARM/1513/2010 impugnada en la instancia tiene por objeto hacer una concreta convocatoria subvencional, ceñida a un periodo temporal concreto -el año 2010-, luego sus efectos se ciñen a esa concreta relación jurídica subvencional; es por tanto cuestión pacífica que su naturaleza es la de un acto administrativo de destinatario plural, aun cuando formalmente se estructure en artículos pues lo relevante es su contenido y finalidad. Confirma tal naturaleza que se haga indicación de recursos, en concreto el de alzada (artículo 10).

2. Que su artículo 3, en cuanto a los beneficiarios, prevea que se estará al artículo 2 de la Orden ARM/2179/2008 de 16 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de estas subvenciones, no integra tal motivo de inadmisibilidad pues esta Orden, a diferencia de la impugnada, tiene naturaleza reglamentaria al regular con carácter indefinido las bases que han de regir este tipo de subvenciones; por el contrario, la Orden impugnada acuerda convocar, luego se remite a la Orden ARM/2179/2008 como norma de cobertura.

3. Esa naturaleza reglamentaria de la Orden ARM/2179/2008 se deduce del artículo 17 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . Tal precepto apodera a los ministros para dictar las órdenes reguladoras de las bases y ordena que se sigan los trámites del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , esto es, el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias.

4. Ese carácter reglamentario y en los términos expuesto respecto de la Orden ARM/2179/2008, también cabe predicarlo de la Orden APA/657/2005, de 8 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones profesionales agrarias y organizaciones de las cooperativas de ámbito estatal, para el fomento de los seguros agrarios. Su artículo 2.1 establece la misma limitación en cuanto a quien puede ser beneficiario.

5. La consecuencia de lo expuesto es que al ser las Órdenes APA/657/2005 y ARM/2179/2008 de naturaleza reglamentaria y la Orden impugnada en la instancia un acto, falla el presupuesto de hecho normativo de la causa de inadmisibilidad invocada: que se impugne un acto que sea reproducción de otro acto definitivo, consentido y firme.

6. En consecuencia, como señala la Sentencia recurrida, se estará ante la lógica de los recursos indirectos, es decir, de la impugnación de actos de aplicación de reglamentos. Como es sabido, tal lógica -se añade ahora- permite frente a normas no recurridas en su momento y que despliegan sus efectos al integrar el ordenamiento jurídico, permite, decimos, que sea posible depurarlo atacando los actos de aplicación de tales normas ilegales para excluirlas del tráfico jurídico, bien inaplicándolas o, además y en su caso, anulándolas por medio de la cuestión de ilegalidad.

7. Lo dicho no se contradice con la Sentencia de este Tribunal Supremo, Sección Séptima, de 16 de abril de 2012 (recurso de casación 7043/2010 ), invocada por las codemandadas y referida a otro pleito promovido por la demandante en la instancia. Al margen de lo litigioso en cuanto al fondo, su Fundamento de Derecho Décimo, párrafo 2º, viene a confirmar lo dicho: una cosa son los actos de convocatoria y otra la Orden que regula las bases por las que se convocan esas subvenciones y sólo deja constancia de que la norma reglamentaria de cobertura no fue atacada.

En cuanto al fondo, inadmitido el segundo de los motivos de casación invocado por las codemandadas en la instancia (ASAJA, COAG y UPA) la Abogacía del Estado impugna la Sentencia de instancia al amparo del artículo 88.1.d) LJCA en los términos expuestos en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta Sentencia. Al respecto la Sentencia de la Audiencia Nacional impugnada anula los artículos 1 y 3 de la Orden ARM/1513/2010 por las siguientes razones:

1. Porque no está justificado el criterio según el cual para el acceso a las subvenciones que convoca, que sólo puedan ser beneficiarios las entidades, sindicatos u organizaciones profesionales que cuenten con mayor implantación o sean más representativas.

2. Según la Sentencia, ese criterio es válido para el acceso a órganos u organismos en los que desarrollan funciones de representación institucional, pero no para el acceso a subvenciones.

3. En el caso de autos será admisible que sólo las más representativas accedan a la Comisión General de ENESA, pero no que las que se integran en ese órgano sean las destinatarias de las subvenciones litigiosas. A tal conclusión llega contrastando el fin de las subvenciones litigiosas con las funciones encomendadas a ENESA.

El criterio que sigue la Sentencia impugnada se apoya en lo que ya es jurisprudencia de esta Sala recogida, por ejemplo, en las Sentencias de esta Sección de 5 de febrero de 2011, recurso 3000/2009 ; de 3 y 7 de noviembre de 2012 , recursos 2455/2009 y 6540/2009 respectivamente ; Sentencias de la Sección Séptima, de 11 de octubre de 2004, recurso 7552/2000 ; de 14 de julio y 28 de septiembre de 2005 , recursos 7517/1999 y 4855/1999 respectivamente ; de julio de 2006, recurso 4050/2000 ; de 19 de diciembre de 2007, recurso 7746/2004 o de 22 de enero de 2014, recurso 3548/2008 . En cuanto a la doctrina constitucional cabe citar, fundamentalmente, la Sentencia 147/2001 .

Antes de resolver sobre la infracción del artículo 14 de la Constitución , debe resaltarse que la Sentencia invocada por la Abogacía del Estado, de esta Sala, Sección Séptima, de 28 de febrero de 2012 (recurso de casación 5556/2010 ) resolvía un supuesto diferente al caso de autos y esto por las siguientes razones:

1. Respecto de ese recurso de casación 5556/2010 resuelto por la Sentencia de 28 febrero 2012 , en la instancia la UNIÓN DE UNIONES DE AGRICULTORES Y GANADEROS impugnó la Orden que estableció las bases para la concesión de subvenciones entidades representativas del sector agrario y alimentario para el desarrollo de actividades de colaboración y representación ante la Administración General del Estado y la Unión Europea. En ese caso se preveía que serían beneficiarias las organizaciones que perteneciesen al Comité de las Organizaciones Profesionales Agrarias de la Unión Europea.

2. Se trataba, por tanto, se unas subvenciones cuyo objeto estaba directamente vinculado a esa función de representación institucional en la que sí se admite el criterio de la mayor representatividad como criterio de discriminación entre organizaciones sindicales o profesionales. Por el contrario, en el caso de autos se ventila el acceso a subvenciones para el fomento del sistema de seguros agrarios combinados.

Aunque no es invocada por la Abogacía del Estado, en la Sentencia 16 de abril de 2012 (recurso de casación 7043/2010 ) invocada por las codemandadas en la instancia a efectos de la causa de inadmisibilidad, tampoco sería aplicable al caso de autos. En ese caso, en la instancia, se impugnaban dos resoluciones de ENESA, una convocando subvenciones para organizaciones profesionales y organizaciones cooperativas agrarias de ámbito estatal para la colaboración con dicha entidad como miembros de la Comisión General de la misma; otra convocando subvenciones para la colaboración y asistencia grupos de trabajo y de normativa que emanan de la Comisión General. Pues bien, esa Sentencia expresamente dice que lo debatido era una cuestión de participación institucional y que, en el fondo, lo pretendido por la allí recurrente -la Unión de Uniones ahora recurrida- no era otra cosa que por medio de dichas impugnaciones, se la considerase como asociación más representativa para integrarse en la Comisión General de ENESA y así acceder a las subvenciones.

En el caso de autos hay que determinar si son admisibles los criterios de la Sala de instancia para no aprecia que haya una explicación o justificación razonable del trato objetivamente discriminatorio que recogen los artículos 1 y 3 de la Orden ARM/1513/2010 y si ese trato diferente responde a las funciones propias de la Comisión General de ENESA. Al respecto cabe deducir lo siguiente en cuanto al régimen jurídico del sistema de los seguros agrarios combinados:

1. Que se está ante un sistema basado en la voluntariedad (artículo 11 del Reglamento para aplicación de la LSAC), si bien con las excepciones previstas en tal precepto.

2. Es un sistema en el que la intervención de la Administración del Estado se basa en criterios de Administración participativa (artículo 5 del Reglamento para aplicación de la LSAC).

3. Que una de las funciones de ENESA es precisamente fomentar y divulgar el sistema de los Seguros Agrarios [artículo 49.2.f) del Reglamento para aplicación de la LSAC].

4. Dentro de ENESA, las funciones de la Comisión General de ENESA no son ejecutivas, sino fundamentalmente de informe y propuesta: propone el Plan Anual se Seguros Agrarios, elabora el proyecto de presupuestos ( artículo 8 del Real Decreto 2650/1979 , por el que se regula la estructura y régimen de ENESA).

5. Que las subvenciones de autos se financian con cargo a los fondos procedentes de la modulación, esto es, de las subvenciones destinadas a financiar el coste de las primas de los seguros que abonan los asegurados ( cf. artículos 14.1 y 54 a 57 del Reglamento para aplicación de la LSAC en relación con el punto Décimo del Plan Anual de Seguros Agrarios Combinados para 2010, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de diciembre de 2009).

A la vista de lo expuesto procede desestimar el recurso de casación y confirmar la Sentencia impugnada pues, por razón del objeto de las subvenciones, no hay explicación razonable para que sólo sean beneficiarias las organizaciones y asociaciones que formen parte de la Comisión General de ENESA. Esto es así por las siguientes razones:

1. En el Plan Anual de Seguros Agrarios Combinados para 2010 (punto Décimo, párrafo penúltimo) se prevé que estas subvenciones se destinan a actuaciones de apoyo al sector agrario en general, a través de acciones de divulgación e información que realicen las organizaciones profesionales agrarias y de cooperativas.

2. No se advierte en los fines de dichas subvenciones una actuación de representación institucional en ninguno de las actuaciones subvencionables: formación a los técnicos de cada organización; información y apoyo técnico en el proceso de tasación; celebración de convenciones y conferencias y, en particular, a la Conferencia Internacional convocada por ENESA y, por último, divulgación del Plan Anual de Seguros Agrarios Combinados.

3. Siendo la función genérica de las organizaciones profesionales agrarias la defensa de los intereses profesionales y socioeconómicos de los agricultores y ganaderos (cf. Disposición Transitoria Única.1 de la Ley 18/2005, de 30 septiembre), obtener financiación para formar a sus técnicos y atender así a sus asociados en el proceso de tasación del daño, son fines que interesan a todas esas asociaciones, no sólo a las más representativas. De otra forma sólo sus asociados tendrían un mejor servicio, colocando a esas asociaciones presentes en la Comisión General de ENESA en una posición de ventaja.

4. Ese mismo interés general para todos los agricultores y ganaderos, y no sólo para los miembros de concretas asociaciones y organizaciones, cabe predicar de la financiación para asistir a la Conferencia Internacional convocada por ENESA en 2010 o para la celebración de convenciones o conferencias, así como actuaciones de publicidad y divulgación del sistema de seguros agrarios combinados.

5. En consecuencia, como razona la Sentencia de instancia, a la vista de los fines generales de las subvenciones litigiosas, no se advierte justificación para el trato discriminatorio en que se basa (Fundamento de Derecho Tercero, párrafo penúltimo).

Añádase por último, que por ser subvenciones que financian no la estructura y funcionamiento de las organizaciones sino la actividad que realizan y que se trata de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, siempre puede la Administración seleccionar proyectos más ajustados a la actividad objeto de fomento atendiendo a la mayor bondad en función del fin. Sin embargo los 800.000 euros previstos por el Plan Anual de Seguros Agrarios para tales subvenciones se repartieron por partes iguales entre las cuatro entidades presentes en la Comisión General de ENESA, a razón de 200.000 euros, luego sin hacer realidad un procedimiento de concurrencia competitiva, lo que convierte esas subvenciones en un medio de financiar no actividades, sino la estructura y funcionamiento de las beneficiarias.

Conforme a lo expuesto, al desestimarse el recurso de casación, a tenor del artículo 139.2 LJCA , se hace imposición de costas a los recurrentes, fijándose por todos los conceptos en la suma de seis mil euros, abonando dos mil euros cada una de las partes recurrentes.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Se desestima el recurso de casación interpuesto por la ABOGACÍA DEL ESTADO y por las representaciones procesales de la ASOCIACIÓN AGRARIA JÓVENES AGRICULTORES Y GANADEROS DE MADRID (ASAJA), de la COORDINADORA DE ORGANIZACIONES DE AGRICULTORES Y GANADEROS-INICIATIVA RURAL DEL ESTADO ESPAÑOL (COAG) y UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES (UPA), contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 6 de julio de 2012 (recurso contencioso-administrativo número 610/2010 ), que se confirma.

Se hace imposición de las costas a las partes recurrente, con el límite fijado en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.