STS, 2 de Marzo de 2000
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2000:1663 |
| Número de Recurso | 464/1998 |
| Fecha de Resolución | 2 de Marzo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Marzo de dos mil.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 464/1998 interpuesto por D. Plácido , representado por el Procurador D. Eduardo J. Sánchez Álvarez, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1998 recaído en el expediente nº 531/1997, sobre nulidad de beneficios concedidos en gran área de expansión; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
D. Plácido interpuso ante esta Sala, con fecha 12 de noviembre de 1998, el recurso contencioso-administrativo nº 464/1998 contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1998 recaído en el expediente nº 531/1997, sobre nulidad de beneficios concedidos en gran área de expansión. En su escrito de demanda, de 26 de febrero de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando el presente recurso: Primero.- Se declare la nulidad o subsidiariamente la ineficacia del acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 31-8-1.990, por el cual se declaraba la caducidad del expediente sobre beneficios de Gran Área CO-230-AA. Segundo.- Consecuencia del punto anterior es que este Alto Tribunal acuerde igualmente la prescripción del derecho de la Administración Pública a solicitar (y caso de que haya sido ya abonado por esta parte los totales importes que se nos han reclamado en vía de apremio, a la devolución de los mismos) el reintegro de las cantidades que en su día me fueron entregadas como consecuencia de los beneficios de Gran Área, todo ello por haber transcurrido más de cinco años desde que pudieron haberlo solicitado en forma y no lo hicieron. Tercero.- Para el caso de que no sean estimados los puntos anteriores, se solicita que este Alto Tribunal acuerde la existencia de causa de nulidad de pleno derecho de la resolución de fecha 17-7-1.987, por los motivos alegados, y en su consecuencia se declare que mi mandante cumplió efectivamente con su obligación de crear 14 puestos de trabajo fijos". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba del pleito.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 9 de abril de 1999 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que con desestimación del recurso se confirme la legalidad de los actos que en él se impugnan".
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 29 de noviembre de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 23 de febrero del año 2000, en que ha tenido lugar.
Es objeto de este recurso el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1998, recaído en el expediente nº 531/1997, que desestimó la solicitud de Don Plácido de revisión de oficio y consiguiente declaración de nulidad de pleno derecho de otro Acuerdo del mismo Consejo, de 31 de agosto de 1990, por el que se declaró la caducidad de los beneficios que le habían sido concedidos en la Gran Área de Expansión Industrial de Andalucía.
La solicitud de revisión de oficio, presentada por el señor Plácido el 14 de abril de 1997, adjuntaba la copia de la resolución del Consejo de Ministros de 31 de agosto de 1990 y pedía la declaración de su nulidad de pleno derecho exclusivamente por entender que la caducidad de los beneficios en ella acordada lo había sido sobre la base de un informe administrativo erróneo, circunstancia que, a su entender, determinaba la aplicación del artículo 102, en relación con el 62.1.e) ambos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En efecto, a juicio del solicitante, las afirmaciones contenidas en aquel informe indujeron a la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social a considerar que "el suscribiente, como industrial, había cesado en mi actividad el día 31.8.84 [...] Consecuencia de ello es, según el referido informe, que la empresa Mármoles de Cabra, S.A., sociedad a la que delegué los beneficios de G.A.E.I.A., no cumpliera los requisitos establecidos, y en concreto los puestos de trabajo a los que veníamos obligados [...]. Sin embargo, el referido informe adolece de un gran vicio que lo hace nulo de pleno derecho, y es que Plácido nunca ha cesado en su actividad, siguiendo en la actualidad (y sin interrupción de ningún tipo), ejerciendo la actividad de extracción de piedra en canteras. Este dato es de sobra conocido por la administración a que me dirijo, sin perjuicio de acreditarlo fehacientemente en cuanto me sea posible, ya que es necesario obtener documentación de hace más de diez años, lo que lógicamente no es fácil. [...]".
A partir de esta sola afirmación, el solicitante de la revisión de oficio concluía que "el acto administrativo por el que se declaró la caducidad de mi expediente es nulo de pleno derecho, ya que ha sido dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido al efecto. En efecto, el acto administrativo que se impugna fue dictado en base a un informe emitido por la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, el cual decía que había cesado en el ejercicio de mi actividad en fecha
31.8.84, cosa totalmente incorrecta, por lo que es claro que el referido informe fue emitido sin iniciar expediente alguno al efecto, y por consiguiente surgió como decisión primaria, que daba por supuesto el hecho de mi baja en la actividad, hecho este no adverado por procedimiento precedente alguno, tratando simplemente de motivar una denegación que se antojaba provocada.
Ha existido por consiguiente una carencia absoluta de actuaciones tendentes a determinar y acreditar los elementos fácticos indispensables que debían concurrir en mi expediente de beneficios de G.A.E.I.A., provocando, así mismo, la falta de la más elemental motivación que deben reunir todos y cada uno de los actos administrativos".
La solicitud de revisión de oficio planteada en estos términos estaba abocada a su desestimación, como acertadamente acordó el Consejo de Ministros mediante la Resolución contra la que se interpone este recurso, pues ni el hipotético error en un mero informe puede calificarse del grave vicio de "prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido" para dictar un acto administrativo (artículo 62.1.e de la Ley 30/1992 antes citada) ni, en el caso de autos, se había producido la omisión plena del procedimiento regulado para declarar la caducidad de los beneficios en su día concedidos al recurrente.
La falta de fundamento de las alegaciones formuladas, en este sentido, por el demandante queda demostrada con la relación de los siguientes hechos:
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el 26 de enero de 1987 y "con la finalidad de evitar a la empresa la caducidad de los beneficios" el Delegado de la Consejería de Hacienda se dirigió al recurrente para que acreditara el cumplimiento de las condiciones relativas a la inversión y a la creación de los puestos de trabajo;
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el 8 de abril de 1987 el señor Plácido solicitó de la Administración "realicen las acciones oportunas para la acreditación de la creación de los puestos de trabajo y por tanto levantar la Nota de afección marginal";
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el 21 de abril de 1987 el mismo Delegado se dirigió a la Dirección Provincial de Trabajo para que informara sobre el cumplimiento de las condiciones relativas a la creación de puestos de trabajo;d) el 28 de abril de 1987 los servicios de aquella Consejería informaron de que "puede darse por
ejecutada la totalidad de las inversiones";
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el 17 de julio de 1987 la Inspección provincial de Trabajo emitió el informe que, según el recurrente manifiesta ahora, contiene determinados errores. Dicho informe fue notificado al señor Plácido por resolución de 6 de agosto de 1987, según él mismo manifiesta de modo expreso (alegación segunda de la solicitud de revisión de oficio);
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el 5 de junio de 1989 la Delegación Provincial de Córdoba de la Consejería de Fomento y Trabajo (Negociado de Seguimiento de Proyectos) formuló la propuesta de incoación del expediente de caducidad, por no haber acreditado el cumplimiento de la condición relativa a la creación de empleo, dando al interesado un plazo de 15 días para formular alegaciones;
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el señor Plácido formuló sus alegaciones el 30 de junio de 1989, manifestando haber cumplido con la condición relativa al empleo, y aportando, en apoyo de lo alegado, diez contratos temporales adscritos al número patronal 14/38.370, a su nombre, y otra serie de contratos adscritos a distinto número patronal, por haberse constituido, según manifestaba, en abril de 1984, la Empresa 'Mármoles Cabra, S.A.', integrada por familiares suyos y de la que él era Consejero Delegado;
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El 15 de julio de 1989 se le concedió el trámite de audiencia previsto en el artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, sin que dicho señor formulase nuevas alegaciones;
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el 11 de diciembre de 1989 se notificó al interesado que la Comisión de Incentivos Regionales apreciaba el incumplimiento de las condiciones, por lo que se remitía lo actuado a la Dirección General correspondiente para que adoptara la resolución que procediere;
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elevado el expediente al Consejo de Ministros, este órgano adoptó el Acuerdo de caducidad de beneficios el 31 de agosto de 1990, acuerdo publicado en el Boletín Oficial del Estado de 10 de octubre de 1990.
Fácilmente se comprende, a la vista de la mera enumeración de estos trámites, que la invocación del artículo 102, en relación con el 62.1.e), ambos de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, era y es improcedente. El Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 31 de agosto de 1990 vino precedido de un completo expediente administrativo, integrado por numerosas resoluciones, actos, informes, propuestas y alegaciones, que evidencian lo infundado de la imputación, gratuitamente hecha por el recurrente, de haber sido dictado prescindiendo total y absolutamente de las normas procedimentales establecidas a tal efecto.
El procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho no puede utilizarse, como aquí se pretendió hacer, para poner de manifiesto el error o el acierto del contenido material de un mero informe administrativo que, junto con otros elementos de prueba y una vez oídas las alegaciones del interesado en contra, sea finalmente tomado en consideración por el acto final resolutorio del expediente. Mucho menos cuando la supuesta -y única- nulidad que se imputa al acto cuya revisión se pide es, precisamente, la carencia u omisión plena y absoluta del procedimiento en que aquel informe se inserta.
La decisión del Consejo de Ministros de rechazar, como infundada, la solicitud de revisión de oficio de su Acuerdo de 31 de agosto de 1990 fue, pues, conforme a derecho en la medida en que dicho acuerdo no había incurrido en el motivo de nulidad que le imputaba el demandante. Al haberlo declarado así, ateniéndose a la interpretación jurídicamente acertada de los artículos 102 y 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el presente recurso contencioso administrativo contra aquella decisión debe ser desestimado pues en el acto ahora recurrido - que, insistimos, es el Acuerdo de julio de 1998 y no el originario de 30 de agosto de 1990- no se aprecia ilegalidad alguna.
Ocurre, además, que en el escrito de demanda el recurrente se desvía, en gran parte, del planteamiento llevado a cabo en el procedimiento de revisión de oficio y, como si éste prácticamente no hubiera existido y el recurso pudiera dirigirse directamente contra el Acuerdo de 31 de agosto de 1990, alega ahora nuevos medios de impugnación contra él. Así, viene a solicitar la "nulidad de actuaciones en base a la falta de notificación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 31-8-90" (fundamento jurídico tercero de la demanda), la prescripción del derecho de la Administración a reclamar la devolución de la subvención (fundamento jurídico quinto de la demanda), además de insistir en la "nulidad del informe del Ministerio de Trabajo de 17-7-1987" (fundamento jurídico sexto de la demanda). La desviación procesal es tan ostensibleque en el suplico de la demanda ni siquiera solicita la declaración de nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1998, contra el que interpuso este recurso contencioso-administrativo.
Con independencia de que la falta de notificación de un acto administrativo no provoca su nulidad sino, todo lo más, su ineficacia relativa respecto de su destinatario hasta que sea subsanada, no pueden aceptarse las alegaciones vertidas acerca de la supuesta omisión de aquella comunicación en este caso. Según expresa el fundamento jurídico cuarto de la demanda, dicha omisión habría sido detectada en el curso de este proceso ("tras por fin poder ver el expediente al completo nos damos cuenta de que existe otra irregularidad aun mayor y es la falta de notificación del acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 31 de agosto de 1990").
Sin embargo, el acuerdo del Consejo de Ministros -que, por lo demás, fue también publicado en el Boletín Oficial del Estado de 10 de octubre de 1990, como ya hemos reseñado- fue notificado a su destinatario según acredita la Administración autonómica en el informe que emitió el 26 de mayo de 1997 para el procedimiento de revisión de oficio. Prueba evidente de que el Sr. Plácido lo recibió en su día es que él mismo lo aportó como documento adjunto número 1 junto con su escrito de petición de nulidad de oficio, presentados a la Administración el 14 de abril de 1997, sin hacer referencia alguna a su falta de notificación. Las afirmaciones de la demanda sobre el "descubrimiento" procesal de la falta de notificación caen, pues, por su base.
Son igualmente rechazables las alegaciones de la demanda sobre la prescripción extintiva, por el transcurso de cinco años, del derecho de la Administración a obtener el reintegro de la subvención. No había transcurrido ese plazo ininterrumpido entre las sucesivas actuaciones procedimentales ni desde su día inicial (5 de mayo de 1987, fecha en que expiraba el señalado para cumplir las condiciones a las que se sometía la concesión de los beneficios) hasta la declaración de caducidad de éstos (31 de agosto de 1990) ni desde esta última fecha hasta aquella (26 de abril de 1995) en que la Dirección General del Tesoro y Política Financiera declaró al señor Plácido deudor de la Hacienda Pública por el importe del principal más sus intereses.
Por último, las referencias que la demanda contiene al tan citado informe de la Inspección de Trabajo de 17 de julio de 1987 tampoco pueden fundar con éxito una pretensión de nulidad del acto final resolutorio del expediente. Lo relevante, a estos efectos, era que, si hubo cambio en la titularidad empresarial, hubiera sido notificado y autorizado por la Administración conforme al artículo único, apartado 1.2, del Decreto
2.909/1981, de 25 de noviembre, que aprobó el pliego de condiciones generales para la concesión de beneficios en los Polos de Desarrollo Industrial, y al artículo 7 del Real Decreto 2.859/1980, de 30 de diciembre, sobre acción territorial en Grandes Áreas de Expansión, Zonas y Polígonos de preferente localización.
Como destaca la Administración "en ningún momento fue solicitado el cambio de titularidad del expediente CO/230/AA a favor de Mármoles Cabra, S.A." y, fueran cuales fueran las relaciones familiares entre los socios de esta empresa y el titular único de aquel expediente, el señor Plácido , era éste quien asumió las obligaciones y compromisos adquiridos y quien debió cumplirlos. Él mismo reconoció no haber solicitado la subrogación a favor de "Mármoles Cabra, S.A." y no es suficiente, para suplir esta omisión, ni su "convicción moral" ni la afirmación de que "el espíritu de la Ley que creó los beneficios de Gran Área ha sido satisfecho".
Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso, sin que haya lugar a la condena en costas, al no concurrir temeridad o mala fe en la conducta de las partes.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 464 de 1998 interpuesto por Don Plácido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1998, recaído en el expediente nº 531/1997, que desestimó su solicitud de revisión de oficio y declaración de nulidad de pleno derecho de otro Acuerdo del mismo Consejo, de 31 de agosto de 1990, por el que se declaró la caducidad de los beneficios que le habían sido concedidos en la Gran Área de Expansión Industrial de Andalucía. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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