STS, 7 de Marzo de 2000

Por Decreto de la Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Valencia de 7 de enero de 1990 se requirió a D. Alvaro para que presentase en el Negociado de Situaciones Administrativas los documentos justificativos del cese de su actividad secundaria, con apercibimiento de que, en caso contrario, tendrían lugar las actuaciones pertinentes de conformidad con la normativa aplicable, al haber efectuado declaración el recurrente, en la que señaló que su actividad principal era la de Bombero y la actividad privada la de reparación de tuberías subacuáticas, habiéndose desestimado tácitamente el recurso de reposición interpuesto por el actor contra la referida resolución.

La representación procesal de D. Alvaro interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que dictó sentencia de fecha 1 de junio de 1995, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Alvaro contra el Decreto de 7 de enero de 1991 del Ayuntamiento de Valencia y contra la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra el mismo el 11 de febrero de 1991 sobre incompatibilidad de funcionario municipal".

En la sentencia recurrida se pone de manifiesto, concretamente en el fundamento jurídico segundo, que la sentencia de 1 de octubre de 1990 del Tribunal Supremo, dictada en interés de ley, establece que conforme al artículo 16.1 de la Ley 53/84 no puede autorizarse o reconocerse compatibilidad al personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos y conceptos equiparables, caso en el que se encuentra el recurrente, que desde 1989 percibe dicho complemento y a él le es aplicable la reforma introducida en la Ley 53/84, al limitar la anterior exigencia cuando la cuantía del complemento específico supere el 30 por ciento de retribuciones básicas, salvo antigüedad, caso que también es del actor, pues desde 1990 la cuantía del complemento específico es superior al 30 por ciento de la retribución básica.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del recurrente y se opone al recurso la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 1 de marzo de2000.

Con carácter previo al análisis de los tres motivos de impugnación formulados por la parte actora en el proceso, interesa poner de manifiesto que al tratarse de un tema de incompatibilidades y haberse puesto de manifiesto por la parte actora en el proceso contencioso-administrativo la declaración de la actividad principal como Bombero de la localidad de Valencia, con dedicación exclusiva y como actividad secundaria la de buceador, especialmente referido a su actividad en la reparación de tuberías subacuáticas, estaríamos ante un tema de personal por tratarse de una cuestión de incompatibilidad

Sin embargo, en el caso examinado se admitió el recurso a trámite en la medida en que hay una impugnación indirecta de los presupuestos de la Corporación local de Valencia, incorporados al expediente administrativo, en los que figura la gratificación por servicios, la retribución complementaria y el complemento por toxicidad y penosidad del recurrente, dentro del servicio contra incendios.

Como esta Sección ha declarado en Auto de 13 de diciembre de 1994, estaríamos ante una impugnación de disposición de carácter general, pues la vía del artículo 93 de la Ley Jurisdiccional, en la redacción de la Ley 10/92 y especialmente, en interpretación del artículo 93.3 declara admisibles los recursos interpuestos al amparo de los párrafos dos y cuatro del artículo 39 de la Ley Jurisdiccional, en la redacción por Ley de 1956, al tratarse de una impugnación indirecta y de un acto de aplicación de una disposición de carácter general, por lo que fue declarado admisible el referible recurso de casación.

El primero y único de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta en la infracción el artículo 95.1.4. de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, si bien la parte actora, al fundamentar el recurso, realiza la delimitación de cuatro apartados basados en el referido precepto, que a efectos de una síntesis, permite señalar, en primer lugar, la infracción del principio de igualdad, con fundamento en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al considerar que en el Ayuntamiento se permitió negociar a los Arquitectos Técnicos y no a los Bomberos, el régimen jurídico de compatibilidad,

Al amparo del principio de igualdad y por comparación con situaciones, no puede pretenderse extender la vulneración del artículo 14 de la C.E. trayendo al recurso de casación comparaciones respecto de situaciones que no son idénticas, en la medida en que existe un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar las estructuras y configurar o concretar organizativamente el estatus personal de los respectivos cuerpos, puesto que como ha reconocido el Tribunal Constitucional en sentencia 7/84, 68/89, 77/90, 48/92 y 57/90, entre otras, la discriminación entre estructuras que son creación del derecho y pueden quedar definidas por la presencia de muy diversos factores, de existir, únicamente derivarán de la aplicación por la Administración de criterios de diferenciación que no resulten objetivos ni generales sin que, en la cuestión examinada, se advierta la existencia de un término de comparación estricto, puesto que las alegaciones formuladas por la parte actora se mueven en un terreno de pura generalidad e indeterminación.

Dentro del mismo motivo, se alega por la parte recurrente en segundo lugar, la infracción del artículo 103.3 de la Constitución, en relación con el artículo 149.1.18 de la misma y en conexión con el artículo 16.1 de la Ley 53/84 y 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo en la redacción por la Ley de 17 de julio de 1958.

En este punto, la parte recurrente invoca las sentencias del Tribunal Supremo de 26 de abril de 1985, 14 de julio de 1986, 13 de marzo de 1993, 26 de marzo de 1993, 27 de marzo de 1985, la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 5 de agosto de 1983 y la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1983 y 21 de noviembre de 1983.

No resulta estimable, en primer lugar, la invocada vulneración de los artículos 103.3 y 149.1.18 de la Constitución, puesto que desde la perspectiva de la regulación del Estado de la predeterminación de los incrementos máximos de las cuantías retributivas de los funcionarios dependientes de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales, solo puede estimarse conforme a la Constitución que su vigencia es reconocida si se interpretan los preceptos en el sentido de que el límite máximo se refiere al volumen total de retribuciones correspondientes a cada grupo y no a la retribución de cada una de las personas afectadas, como ha declarado, en materia retributiva, la sentencia del Tribunal Constitucional 96/90 de 24 de mayo, confirmando la doctrina sentada en la precedente sentencia constitucional 63/86, de 21 de mayo, en orden a la competencia estatal para regular las bases del régimen estatutario de los funcionariospúblicos, que puede extenderse a incluir las previsiones relativas a retribuciones de funcionarios comunes a toda la Administración, basada en los principios de igualdad y solidaridad, pero teniendo en cuenta la posibilidad de su regulación normativa por parte de las Comunidades Autónomas o las Corporaciones locales, como sucede en la cuestión examinada.

No cabe, desde este punto de vista, invocar la vulneración del referido precepto, máxime cuando los artículos 23 y 24 de la Ley 30/84 de 2 de agosto de Medidas para la reforma de la función pública, regularon los conceptos que comprendían la estructura del nuevo sistema retributivo de los funcionarios, teniendo la consideración de bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos y aplicables a todo el personal, de conformidad con el artículo 1.3 de la Ley, pero el artículo 93 de la Ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de bases de régimen local sigue los criterios de la legislación básica sobre la función pública y establece que las retribuciones de los funcionarios locales tienen la misma estructura y cuantía que las establecidas para toda la función pública y las retribuciones complementarias se atienen a la estructura y criterios de valoración objetiva del resto de los funcionarios públicos, fijándose por el Pleno de la respectiva Corporación, dentro de los límites máximos y mínimos que se fijen por el Estado.

Por otra parte, un análisis de la jurisprudencia invocada por la parte recurrente, no resulta estimable de la pretensión formulada, en la medida en que en la sentencia de 26 de abril de 1985 se impugnaba un horario de trabajo regulado por Instrucción y en esa sentencia ya se configura el régimen de dedicación exclusiva como un conjunto de derechos y deberes funcionariales vinculados a puestos de trabajo y caracterizados por la plenitud de dedicación, lo que comporta, siendo consustancial al mismo, la obligación de cumplir una jornada laboral cualificada, y ésto sucede en el caso del Bombero recurrente. Tampoco resulta estimable para el caso examinado la sentencia de 14 de julio de 1986, que igualmente regula el régimen jurídico de la impugnación de las Instrucciones del Subsecretario de Economía y Hacienda de 20 de enero de 1983 sobre horarios de los funcionarios públicos y de la Secretaría de Estado para las Administraciones Públicas de 21 de diciembre de 1983 sobre jornadas, horarios de trabajo, licencias y vacaciones.

En todo caso, la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en sentencia de 13 de marzo de 1993, invocada por la parte recurrente, establece que el artículo 16.1 de la Ley 53/84 de Incompatibilidades de personal al servicio de las Administraciones Públicas, ha sido reconocido plenamente constitucional por el Tribunal Constitucional en sentencia 178/89, al decidir el recurso de inconstitucionalidad promovido frente a la ley referida, puesto que dicho precepto sobre incompatibilidades del personal del sector público prescribe de manera clara que no puede autorizarse o reconocerse compatibilidad al personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o conceptos equiparables y al retribuido por arancel, lo cual supone que no se atiende a grados económicos en la fijación del complemento, sino a que éste lo perciba el funcionario por ocupar un determinado puesto de trabajo y en función de las características de éste, siendo objeto del legislador al regular el régimen de incompatibilidades, en la Ley 53/84, en desarrollo del artículo 103.3 de la Constitución, preservar la imparcialidad y la eficacia como principio de organización administrativa.

También la Sala Tercera del Tribunal Supremo (sentencia de 26 de marzo de 1993, al resolver el recurso extraordinario de revisión nº 1916/1990, Sección 1ª), ha reconocido el auténtico sentido del invocado artículo 16.1 de la Ley 53/84, que es citado como infringido en la cuestión examinada, pues su aplicación no puede ser laxa sino rigurosa y estricta para no desvirtuar la finalidad que late en la norma. La retribución complementaria asignada a un concreto puesto de trabajo, de complemento específico, implica un juicio previo de la Administración sobre la complejidad y relevancia de las funciones mediante aquél desempeñadas, así como de la dedicación que a él debe prestar el funcionario que lo sirve, sin casuísticas excepciones en los casos en que se estime el complemento específico de escasa cuantía o de poca entidad. Si se trata de un complemento que va dirigido a retribuir los conceptos o cualificaciones que dice el art. 23.3.b) de la Ley 30/1984, la permisión de un segundo puesto, bien en el sector público, bien mediante el ejercicio libre de actividad profesional en el sector privado, hará inoperante el designio tanto de imparcialidad del funcionario como de eficacia en el desempeño de su tarea y del servicio público encomendado.

En consecuencia, tanto en la esfera estatal como en la local, la imposición de dicho régimen, lleva consigo la grave consecuencia de la absoluta prohibición de toda otra actividad lucrativa pública o privada.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación de los argumentos invocados por la parte actora, al no acreditarse la vulneración de los artículos 103,3 y 149.1.18 de la Constitución, en relación con el artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la redacción por Ley de 17 de julio de 1958, al no encontrarnos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho y al no resultar tampocodirectamente infringido el artículo 16.1 de la Ley 53/84 sobre el régimen jurídico de las incompatibilidades, máxime teniendo en cuenta:

1. El Tribunal Constitucional, en sentencia nº 68/90 de 5 de abril, reconoció la constitucionalidad del artículo 16.1 de la Ley 53/85 y no reconoció la vulneración del artículo 14, puesto que en los funcionarios que perciben un complemento específico no existe desigualdad de trato, ya que se encuentran incluidos en una prohibición derivada del propio texto legal y esa justificación de la diferencia retributiva encuentra margen suficiente para la prohibición establecida de simultanear una actividad privada, teniendo en cuenta la modalidad y el procedimiento de retribución.

2. De lo anterior se infiere, con apoyo también en la propia jurisprudencia de esta Sala (así, en sentencia de 11 de marzo de 1994) sobre aplicación de la Ley 53/84, que el artículo 16.1 de la Ley 53/84 no priva de contenido al artículo 23.3.b) de la Ley 30/1984 sobre reforma de la función pública.

3. Según reiterada jurisprudencia constitucional, el principio de igualdad ante la ley no puede transformarse en una exigencia de trato igual para todos fuera de la legalidad, con fundamento en la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencia 43/82, de forma que no cabe reconocer al funcionario recurrente la compatibilidad, alterando la exégesis del artículo 16.1 de la Ley 53/84, cuya aplicación no ha de ser lasa, sino rigurosa y estricta, en los términos de la invocada sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Primera, de 26 de marzo de 1993.

Dentro del único motivo de casación fundamentado en la infracción del artículo 95.1.4 de la LJCA, se invoca por la parte recurrente la infracción del artículo 23.3 de la Ley 30/84, en relación con el artículo 4.1 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre complemento específico y la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias de 30 de mayo de 1991 y 11 de septiembre de 1993.

En el caso examinado, no resulta justificada la vulneración de los invocados preceptos, el primero de los cuales reconoce, dentro del régimen de retribuciones complementarias, el complemento específico que retribuye condiciones particulares de puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad y el segundo se refiere a la aplicación del mismo precepto en el ámbito de los funcionarios de la función pública local, por cuanto que también está destinado a retribuir las condiciones particulares de los puestos de trabajo, atendiendo a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad.

El complemento específico definido en el artículo 23.3.b) de la Ley 30/84 se contiene en los mismos términos que después reproduce el artículo 2.3.b) del Real Decreto-Ley 3/1987, de forma que a los que optan por esa dedicación exclusiva, se les reconoce el complemento específico previsto en el artículo 16.1 de la invocada Ley de Incompatibilidades y no resulta estimable la vulneración de los preceptos invocados por los siguientes razonamientos:

1. La Ley de Incompatibilidades 53/84 en el artículo 16.1, no hace sino aplicar el régimen de dedicación exclusiva y como ha declarado el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico tercero de la sentencia de 2 de noviembre de 1989, no se atiene sólo a la regulación del régimen de incompatibilidades, sino a garantizar la imparcialidad funcionarial, el principio de incompatibilidad económica y la dedicación a un solo puesto de trabajo, en aplicación del artículo 103.1 de la Constitución, que son los que inspiran directamente dicho régimen legal.

2. En la cuestión examinada, conforme al artículo 4.1 del Real Decreto 861/86 y el artículo 23.3.b) de la Ley 30/84, el complemento específico se refiere al puesto de trabajo desempeñado por el actor, congruente con la especificidad de ese complemento que sólo se concibe para el puesto de trabajo referido, en razón a las condiciones particulares de su prestación.

   Desde el punto de vista de la doctrina jurisprudencial invocada por la parte recurrente, el análisis de las sentencias referidas no permite constatar la aludida vulneración:

1. La sentencia de 30 de mayo de 1991 pone de manifiesto como el régimen jurídico de los invocados preceptos: artículo 23.3.b) de la Ley 30/84 y 4º del Decreto 861/86, al retribuir mediante complemento específico sólo puede fijarse para aquellos que previa especial y particular valoración, sean susceptibles de tal aplicabilidad.

2. En la sentencia de 11 de septiembre de 1993 se pone de manifiesto que el artículo 4.1 del Decreto

   concordante con el artículo 23.3.b) de la Ley 30/84, recoge ese carácter específico del complementodestinado a retribuir las condiciones de los puestos de trabajo en atención a su especial dedicación, responsabilidad e incompatibilidad, pero en el caso examinado, también han de tenerse en cuenta los criterios de la peligrosidad y penosidad, al tratarse del desarrollo de la función del recurrente, perteneciente al Cuerpo de Bomberos.

3. Constituye jurisprudencia reiterada de esta Sala (así, en sentencia de 4 de mayo de 1998 y en posterior sentencia de 13 de abril de 1998) que la existencia de retribuciones complementarias son de cuantía variable, que nada incide en la naturaleza unitaria de los Cuerpos de funcionarios en el principio de igualdad y en la regla de que los españoles deben tener los mismos derechos en cualquier parte del territorio nacional, pues estos aspectos no resultan quebrantados por las normas referidas.

Finalmente, alude la parte actora a la infracción, en la cuestión examinada, del artículo 10 de la Ley 40/81 sobre estructura de las retribuciones de los funcionarios locales, invocándose la sentencia de 20 de diciembre de 1983.

En el caso examinado, no resulta quebrantado el referido precepto legal ni la invocada jurisprudencia:

1. Respecto del artículo 10 de la Ley 40/81, es de tener en cuenta que el Real Decreto-Ley 3/81, primero, y luego la citada Ley 40/81 de 28 de Octubre, en su art. 10 y Real Decreto 211/82 de 1 de Febrero, dictado en desarrollo de lo previsto en dicho precepto y Disposición Transitoria 3.ª de la Ley, vinieron a precisar el alcance de la autonomía municipal, consagrada por el art. 140 de la Constitución, sobre la que se pronunció el Tribunal Constitucional en Sentencia 4/81 de 2 de febrero, en relación con la determinación de las retribuciones de sus funcionarios, confirmando, de una parte, el reiterado principio contenido en anteriores normas (desde la Ley de Bases 79/68 de 5 de diciembre, Decreto-Ley 7/73 de 27 de Julio, Decreto 2056/73 de 17 de Agosto hasta los Reales Decretos 3046/77 de 6 de Octubre, 211/82 de 1 de febrero y Orden de 25 de Febrero de 1982), de asimilación plena de los funcionarios de la Administración Civil del Estado en cuanto a su estructura y cuantía de las básicas, y de otra, reconociendo a cada Corporación la competencia para la aplicación y fijación de cuantía de las complementarias, aunque con el respeto de ciertos límites: 1º) Los máximos y los mínimos que puedan ser fijados normativamente por la Administración del Estado; 2º) La aplicación del incremento individualizado de retribuciones íntegras que se fijen para los del Estado, y 3º) La imposibilidad de que el incremento global de los de todos los funcionarios de una corporación, sumando al de las básicas, no exceda del aumento que se fije para los funcionarios civiles del Estado en las leyes de presupuesto. Lo que, evidentemente en el presente caso, remite a la comprobación de la eventual existencia de algún obstáculo normativo encuadrable en los límites enunciados, lo que no resulta acreditado.

2. La invocada sentencia de este Tribunal de 20 de diciembre de 1983 tampoco resulta determinante de la vulneración aducida por la parte recurrente, en la medida que comprende un supuesto de suspensión, por infracción manifiesta de leyes, por el Gobernador Civil, en relación con la competencia de las condiciones de empleo en la Administración local, que nada tiene que ver con la cuestión examinada.

Finalmente, en relación con este aspecto, interesa poner de manifiesto que al reconocer el artículo 10 de la Ley 4/81, invocado en este caso como infringido por la parte recurrente, la retribución de los funcionarios de la Administración local tiene la misma estructura que la Administración Civil del Estado, que las cuantías de las retribuciones básicas serán las mismas que las establecidas para los funcionarios de la Administración Civil del Estado y que corresponderá a cada corporación la aplicación de las diversas retribuciones complementarias y la fijación de su cuantía, dentro de los límites máximos y mínimos que por la correspondiente norma se fije por la Administración del Estado, así como que el incremento individualizado de las retribuciones íntegras que se fijen para los funcionarios civiles del Estado será de aplicación a los funcionarios de la Administración local y el incremento global de las retribuciones complementarias de todos los funcionarios de una Corporación, sumado al de las retribuciones básicas no puede exceder del aumento que se fije para los funcionarios civiles del Estado en las respectivas Leyes de Presupuestos, lo que se está poniendo de manifiesto son unos criterios básicos de aplicación que, en la cuestión examinada, no suponen la existencia de una vulneración legal, por los siguientes razonamientos:

1. La autonomía municipal consagrada por los artículos 137 y 140 de la Constitución, se refiere a las materias que son de la exclusiva competencia de los Entes Locales y no es aplicable, por tanto, a las que, excluyentemente, competen al Estado, como son las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del estatutario de sus funcionarios, acotadas de modo expreso por el artículo 149, 1, 18 de la Constitución, como recuerda, entre otras la sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de julio de 1982, habiéndose declarado también por esta Sala -en las de 29 de octubre de 1985 y 20 de marzo de 1986, por ejemplo- que de ese carácter básico participa, en concreto, el sistema retributivo de aquéllos y el de los dela Administración Local, que tiene la misma estructura que el de los funcionarios de la Administración Civil del Estado, cuya identificación confirma el artículo 93 de la Ley de Bases del Régimen Local y la sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de septiembre de 1986, siendo, por consiguiente, contraria a esa total asimilación el establecimiento por los Entes no estatales de conceptos retribuibles, criterios de remuneración, percepciones complementarias e incrementos que no respeten lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de 28 de octubre de 1981 en cuanto a límites máximos y mínimo fijados por el Estado.

2. El artículo 10.1, al fijar las retribuciones de la Administración local que tienen la misma estructura que la Administración civil del Estado y la fijación de su cuantía, no permite apreciar la indicada vulneración, puesto que la equiparación retributiva entre los funcionarios de la Administración local y de los del Estado se ha mantenido en la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Reforma de la función pública, en cuyos artículos 23 y 24, como ya hemos aludido y en su artículo 1.3, se considera básica del régimen estatutario de los funcionarios públicos y amparadas por el artículo 149.1.18 de la Constitución, regulándose respectivamente los conceptos retributivos y su cuantía, que han de ser iguales en todas las Administraciones públicas, debiéndose consignar en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, equiparación que después reitera el artículo 93 de la Ley de 2 de abril de 1985, de Bases de régimen local y en el artículo 129 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, en la forma reconocida por el Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso de casación y, por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.