STS, 20 de Septiembre de 2000

Con fecha 25 de mayo de 1.994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: La inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Procuradora Dña. Elena Cobo de Guzmán en nombre y representación de Dña. Yolanda y Dña. Beatriz . Sin expresa condena en costas procesales".

Mediante escrito de 16 de junio de 1.994 por la representación procesal de Doña Yolanda y Doña Beatriz , se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.

Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos de fecha 23 de junio de 1.994, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 29 de julio de 1.994 el escrito de interposición del recurso de casación por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con fecha 25 de mayo de 1.994 en autos del recurso de tal carácter por mis representadas seguido contra acuerdo del Ayuntamiento de Carrascal del Río, provincia de Segovia, de fecha 30 de abril de 1.990, por el que a su vez se desestima recurso de reposición interpuesto contra acuerdo del mismo Ayuntamiento de fecha 14 de noviembre de 1.989, sobre declaración de dominio publico y ocupación de vía publica en el barrio de Burgomillodo, y en su día y tramitado que sea en legal forma el recurso, dictar sentencia acordando la casación de la sentencia recurrida, la admisibilidad del recurso interpuesto en su día, y entrando en el fondo del asunto, estimar íntegramente el mismo en los términos suplicados en el escrito de formalización, que se dan aquí por íntegramente reproducidos, con los demás pronunciamientos que en Derecho correspondan y sean inherentes, especialmente los relativos a las costas de los recursos.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Carrascal del Río representadopor el Procurador Don Emilio García Fernández en sustitución de su compañero Don Albito Martínez Diez por actuar en este recurso en representación de las recurrentes.

Mediante Providencia de 6 de mayo de 1.996 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Martínez Diez y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido el Procurador Don Emilio García Fernández en representación del Ayuntamiento de Carrascal del Río presento su respectivo escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia desestimando el recurso, declarando no haber lugar a la casación de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos, y confirmándola íntegramente, con imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 13 de septiembre de

2.000, en cuya fecha tuvo lugar.

Los tres motivos de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Burgos (25 de mayo de 1.994) se basan en el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción entonces vigente, y alegan la errónea interpretación de lo dispuesto en el artículo 82 c) de la misma en conexión con el apartado a) del artículo 40, sosteniendo la indebida apreciación de la causa de inadmisibilidad que, según el Tribunal de instancia, impidió entrar a conocer del fondo de la cuestión planteada contra la validez del acto del Ayuntamiento de Carrascal del Río de 14 de noviembre de 1.989.

Para un mejor enfoque de la cuestión es conveniente abordar en primer lugar los motivos segundo y tercero, en el primero de los cuales se postula la ausencia de identidad entre los dos actos administrativos (26 de marzo de 1.987 y 14 de noviembre de 1.989) que ha servido de base para la estimación de la inadmisibilidad, apoyándose para ello en la doctrina que se deriva de las Sentencias de este mismo Tribunal de 12 de junio de 1.985 y 24 de junio de 1.986.

Se aduce en pro de semejante tesis que el acuerdo de 1.987 se adoptó en resolución de un recurso de reposición interpuesto contra otro acto anterior por persona distinta de la parte actora, sin audiencia ni intervención de ésta, declarándose como bienes de dominio y uso público el frontón, plaza y calles de Burgomillodo sin mayores precisiones, mientras que en el de 14 de noviembre de 1.989 se especificaron exactamente algunas de esas zonas, refiriéndose -en lo que a Doña Yolanda atañe- a la ocupación, efectuada por ésta, con un cercado de las que "se han venido usando de base para jugar al frontón"; a ello ha de añadirse la diferencia de fundamentación de ambas resoluciones y la circunstancia de que en la segunda de ellas se exprese que se ratifica la anterior, cosa innecesaria, a juicio de la recurrente, si se tratase efectivamente de actos idénticos.

Es evidente que la declaración de inadmisibilidad de un recurso contencioso sobre la base de los artículos 40 a) y 82 c) de la Ley jurisdiccional requiere una perfecta identidad entre el acto que se impugna y el anterior del cual se considera reproducción; pero también lo es que esa identidad no deja de producirse por la circunstancia de que el segundo de ellos suponga, además, la adopción de medidas de ejecución del acuerdo primitivo, siempre que la impugnación no se refiere precisamente a defectos advertidos en relación con el acuerdo de ejecución en sí mismo considerado.

El acuerdo de 1.989 es mera reproducción del de 1.987, en lo que a Doña Yolanda pueda afectar, con el único añadido de proveer sobre las medidas necesarias para llevar a cabo la ejecución anterior. Esa consecuencia no solamente se desprende del texto de los mismos, sino que aparece reconocida en el recurso de reposición entablado por dicha señora contra el fechado en 14 de noviembre de 1.989, en la medida en que se argumenta que en el de 26 de marzo de 1.987 ya se declaraba expresamente como bien de dominio público "el frontón" existente en el lugar, añadiendo que, de ser así (lo que negaba la recurrente al considerar de su propiedad el terreno), no se comprendía la necesidad de efectuar nueva declaración al respecto, pasando luego a detallar en el escrito de recurso las irregularidades que se estimaban cometidas en la adopción del primer acuerdo de 1.987.

Por otra parte, las posibles variaciones en la argumentación legal utilizada al acordar lo dispuesto en esta última fecha - resolviendo precisamente un recurso de reposición contra otro acto anterior- y lo razonado en 14 de noviembre de 1.989 con motivo de la adopción del acuerdo de recuperación dedeterminadas parcelas de la vía pública, no representa un argumento decisivo en contra de la naturaleza meramente confirmatoria del segundo de ellos, si se atiende a las concretas circunstancias concurrentes que se desprenden de los autos, y que a continuación se recogen.

Ha de tenerse en cuenta que por uno de los vecinos del pueblo se instó, ya en abril de 1.985, que por el Ayuntamiento de Carrascal del Río se procediese a la recuperación de ciertas parcelas (sin especificar) de la vía pública en el lugar de Burgomillodo, siguiéndose un accidentado expediente sobre la materia en el que se ordenó la desocupación de determinadas vías públicas a otros vecinos.

En relación con una propiedad de la recurrente en dicho lugar, se solicitó en los años 1.986 y 1.987 licencia para el cerramiento de la misma, licencia que no fue concedida, ordenándosele, además, la paralización de las obras que había acometido, con fechas 18 de marzo y 2 de abril de 1.987; obras referidas precisamente al lugar que venía designándose como "Plaza Burguillo", junto al frontón, por existir un conflicto sobre la naturaleza privada o pública de dicho terreno. Y ello se acordó así a pesar de que por el Alcalde de Carrascal del Río se había declarado el 11 de febrero anterior el carácter privado del terreno, precisamente junto al frontón, parte del cual había sido ocupado por Doña Yolanda .

Pues bien: interpuesto recurso de reposición con el acuerdo de 11 de febrero de 1.987 por el vecino instante del expediente, el Ayuntamiento Pleno, en sesión de 26 de marzo siguiente, acordó la estimación del mismo, anulando la resolución de la Alcaldía y considerando expresamente los terrenos en litigio (frontón, plaza y calles) como bienes de dominio público. Dicha resolución se comunicó "por deferencia" a Doña Yolanda , en persona, el 21 de abril siguiente, si bien en la comunicación no se advertía de la posibilidad de recurrir contra la misma, ni tampoco del plazo para hacerlo así.

En consecuencia el acuerdo de 14 de noviembre de 1.989, en el que se ratifica expresamente el de 26 de marzo de 1.987, nuevamente a instancia del mismo vecino promotor de la primera reclamación, y con mención expresa del carácter público del frontón, plaza y calles de Burgomillodo entonces declarado, no tiene otra finalidad que la de requerir a las personas que indica -entre ellas Doña Yolanda - para que retiren en el plazo improrrogable de un mes las vallas y efectos de las ocupaciones efectuadas, dejando expeditas y libres las vías públicas ya indicadas; sin que pueda sostenerse con seriedad que la primera resolución constituye una mera declaración genérica, imprecisa en cuanto a la ocupación del frontón se refiere, y que la segunda constituye un acto administrativo autónomo, que no supone la confirmación o ejecución de lo ya resuelto.

Queda con ello desestimado el segundo motivo.

En el tercero de los propuestos se denuncia igual vulneración, arguyendo la nulidad de pleno derecho del acuerdo de 26 de marzo de 1.987. Se cita en apoyo de esa postura la Sentencia de este Tribunal de 27 de junio de 1.964, razonando que el acuerdo referido se había adoptado a instancia de un tercero, sin oír a la demandante y partiendo de una presunción totalmente contraria a lo que en derecho procede: la de que existía un dominio y uso público del terreno aludido por parte de los vecinos de Burgomillodo, cuando precisamente la presunción ha de ser la contraria desde el momento en que dicho terreno no figuraba inscrito a favor del Ayuntamiento, y sí en el patrimonio registral de la demandante. A ello se añade la indefensión originada a la actora a causa de no habérsele notificado de manera formalmente correcta el acuerdo citado, que se le participa únicamente "por deferencia" y en calidad de interesada, omitiendo la advertencia de la posibilidad de recurrirlo, y plazo para efectuarlo.

Indudablemente la nulidad de pleno derecho de un acto o resolución administrativa ocasiona su total carencia de efectos, e impide que la Administración pueda oponer con éxito la causa de inadmisibilidad recogida en el apartado 82 c) frente a una actuación posterior que pretenda ser reproducción o confirmación del acto radicalmente nulo. Sin embargo no puede sostenerse en este caso válidamente que esa sea la solución aplicable.

En primer lugar, ninguna acción específicamente encaminada a obtener la declaración de nulidad del acuerdo antes mencionado se ha ejercitado por la actora, pese a haber tenido conocimiento de su existencia y contenido; pero no es ésta la razón decisiva ocasionante del fracaso del motivo ahora estudiado.

La nulidad de pleno derecho determinante de la ineficacia del acto del cual se considera reproducción el de 14 de noviembre de 1.989, habría de venir determinada en este caso concreto por alguno de los motivos incluidos en el artículo 47 de la Ley 17 de julio de 1.958, cuando lo cierto es que en ninguno de los supuestos que contempla cabe incluir las hipotéticas deficiencias formales que le son imputadas. Porque niese acuerdo supone una revisión oficiosa de la validez del adoptado en 11 de febrero anterior -sino la estimación del recurso de reposición entablado contra el mismo-, ni aparece infringido lo dispuesto en los artículos 46 y siguientes del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales por la circunstancia de que el expediente administrativo de recuperación de bienes se inicie a instancia de un tercero, ya que la denuncia de los particulares constituye una de las formas posibles de incoación del mismo. En cuanto a la falta de trámite de audiencia de las ahora demandantes en el curso de dicho expediente, únicamente podría constituir un vicio determinante de la nulidad radical del mismo en el caso de que esa falta de audiencia fuese absoluta, privando a la parte interesada del conocimiento real de lo que en el expediente se trataba y afectaba a su derecho.

Lo cierto es, sin embargo, que la actora tenía conocimiento de su existencia desde el momento en que se habían incorporado al expediente las órdenes de paralización expresa de las obras que había acometido, fechadas el 18 de marzo y 2 de abril de 1.987, precisamente en el terreno controvertido, expresándose en las mismas que existía un conflicto sobre la naturaleza pública o privada del dicho terreno, pese a la previa declaración de su carácter privado efectuada por el Alcalde del Municipio el 11 de febrero anterior. En tales circunstancias, que no se otorgase un expreso trámite de audiencia a la interesada al resolver el recurso de reposición que anuló esta declaración, y acordó considerarlo como público, constituye indudablemente una irregularidad; pero no puede elevarse a la categoría de causa de nulidad radical por total omisión de los trámites exigidos para resolver.

Finalmente, lo cierto es que a Doña Yolanda se le notificó personalmente con fecha 21 de abril de aquel mismo año, el acuerdo literal, adoptado en 26 de marzo de 1.987, de considerar como terreno de dominio público el frontón, calles y plazas de Burgomillodo, sin que dentro del curso de los seis meses siguientes (en realidad transcurrieron más de dos años hasta que se la requirió para la ejecución del mismo) se hubiese efectuado la protesta formal, que impone el apartado 4 del artículo 79 de la Ley de 17 de julio de

1.958, en solicitud de que la Administración rectificase las deficiencias apreciadas en dicha notificación; con lo cual esas deficiencias han de entenderse debidamente subsanadas.

El motivo tercero ha de ser, por lo tanto, igualmente desestimado.

En el primer motivo del recurso (en el orden de exposición del escrito de interposición) se interesa la casación de la sentencia de instancia por la supuesta extemporaneidad en la oposición de la causa de inadmisibilidad que se apreció en la misma.

A juicio de la parte recurrente, si el acuerdo de 14 de noviembre de 1.989 constituía una mera reproducción o confirmación del adoptado en 1.987, hubiera debido de manifestarse así por el Ayuntamiento de Carrascal del Río al denegar la reposición intentada por Doña Yolanda contra el primeramente citado. La falta de alusión a esta circunstancia impide, a juicio de actora, alegarla en el escrito de contestación a la demanda, y su consiguiente apreciación por la Sala de instancia. Desde el momento en que el Ayuntamiento demandado se ha limitado a resolver el recurso de reposición razonando sobre el fondo del asunto, no puede utilizar en su defensa en el proceso subsiguiente la excepción de inadmisibilidad, si hemos de atenernos al principio de tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución y a lo proclamado en la Sentencia de este Tribunal de 4 de marzo de 1.992.

Tampoco el primer motivo ha de ser acogido.

Ante todo ha de constatarse que el Ayuntamiento de Carrascal del Río ha hecho referencia expresa en su resolución de 14 de noviembre de 1.989 al contenido del acuerdo de 26 de marzo de 1.987, especificando claramente la finalidad de este último, así como que el mismo no había sido ejecutado hasta la fecha, por lo que se sometía a deliberación del Pleno semejante extremo. Que en la parte dispositiva se reitere la consideración de zona de dominio público para referirse al terreno ocupado por Doña Yolanda con un cercado, en lo que se había venido utilizando de base para jugar al frontón, en nada obsta a la existencia y contenido del acuerdo anterior, ni desvirtúa la clara finalidad meramente ejecutoria del mismo que se constata en los apartados tercero y cuarto del de 14 de noviembre de 1.989.

Por otro lado tampoco es cierto que en la desestimación del recurso de reposición (30 de abril de

1.990), formulado contra el último acto mencionado, se prescinda de toda referencia a lo acordado en 26 de marzo de 1.987, mencionándose expresamente el mismo entre otras razones encaminadas a justificar la denegación del recurso en el Considerando correspondiente.

De todos modos el artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción establece, precisamente en defensa del principio de tutela judicial efectiva -que no es exclusivamente aplicable a la parte demandante-, que es enlos escritos de demanda y contestación en los que se consignarán todos cuantos motivos se articulen en defensa de las pretensiones de las partes, aún cuando no se hubieran esgrimido en el previo recurso de reposición, o con anterioridad a éste, por lo que no puede estimarse extemporánea la alegación de inadmisibilidad con base en lo dispuesto en el artículo 82 c) de la Ley jurisdiccional.

Y si bien es cierto que la Sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 1.992 (al igual que otras muchas) considera que la resolución de fondo de un recurso de reposición purga a éste del vicio de extemporaneidad, esta misma solución no puede ser aplicable cuando no se trata de oponer en el proceso judicial que el recurso se ha interpuesto fuera de plazo, pese a haberlo admitido a trámite y resuelto negativamente en cuanto al fondo la Administración, habiendo prescindido en la vía previa de dicha circunstancia y contradiciendo con ello de modo expreso sus actos anteriores. En este caso se trata de resolver sobre si la denegación del recurso de reposición en vía administrativa contra el acto que constituye una mera ejecución de otro anterior, firme y consentido, ha de basarse necesaria y expresamente en esa misma consideración, quedando privada la Administración, caso contrario, de la posibilidad de oponer en el curso del procedimiento judicial posterior la excepción del artículo 82 c), en relación con el artículo 40 a). Obviamente, y por estricta aplicación de lo dispuesto en el artículo 69, la respuesta ha de ser negativa.

Una vez más ha de recordarse, que el mantenimiento de la sentencia recurrida no supone sino la confirmación de que la actuación administrativa impugnada se ha producido dentro de los límites de corrección legal que impide su anulación, sin que ello prejuzgue, naturalmente, la cuestión de la real propiedad del terreno discutido, cuyo conocimiento corresponde en definitiva a la Jurisdicción Civil (artículo

55.1 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 13 de junio de 1.986).

La imposición de costas es preceptiva en este trámite, ajustándose a lo dispuesto en el artículo 103.2 de la Ley de la Jurisdicción.