STS, 3 de Mayo de 2000

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia el 21 de diciembre de 1995, cuyo fallo dice:

Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Simón , contra orden del Excmo. Consejero de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 26 de enero de 1994, por la que se desestima la reclamación previa de responsabilidad patrimonial de la Administración presentada en el expediente número RE. 19/1993, debemos declarar y declaramos válida y ajustada a derecho la expresada orden recurrida, que ha de mantenerse y confirmarse por tanto, sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso contencioso-administrativo

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El 26 de junio 1989 se formalizó contrato mercantil entre MAYASA y el demandante para la representación, almacenaje y distribución del pienso fabricado por la referida empresa y en el que se incluía como condición contractual la distribución exclusiva.

1. El 3 de julio de 1989 la Delegación Provincial de Política Territorial de Ciudad Real expidió a favor del demandante 3 tarjetas provisionales de transporte para servicio privado valederas por seis meses improrrogables a partir de dicha fecha. En 28 de octubre de 1989 denegó las autorizaciones solicitadas y le requirió para la devolución de las tarjetas provisionales.

2. Entre el 6 y el 15 de noviembre de 1989 la misma Delegación ordenó la incoación de expedientes sancionadores derivados de actas de infracción de transportes por falta de autorización para transporte público.

3. El 15 de diciembre de 1989 la Consejería de Política Territorial de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y Torres dictó resolución estimando recurso de alzada interpuesto contra la resoluciónde la Delegación Provincial de 28 de octubre de 1989 y declarando la nulidad de actuaciones por falta de trámite de audiencia al interesado. En fecha 6 de febrero de 1990 la Delegación Provincial de Política Territorial expidió de nuevo a favor del demandante las tarjetas definitivas de transporte de servicios privados.

4. En fecha 21 de junio de 1993 la Consejería dictó sendas resoluciones por la que se desestimaban los recursos de alzada interpuestos por el demandante contra las resoluciones sancionadoras.

Procede estimar la alegación de prescripción formulada por la Administración demandada. Según la demandante la actividad administrativa desarrollada por la Delegación Provincial de Política Territorial de Ciudad Real fue determinante de la rescisión unilateral del contrato suscrito con fecha 26 de junio de 1989. El acto administrativo que el demandante considera dañoso es el de la conclusión del expediente administrativo de autorización de tres tarjetas de transporte para servicios privados solicitadas por el actor que fueron expedidas y entregadas a éste en forma definitiva mediante resolución de la Delegación Provincial de Política Territorial de Ciudad Real de fecha 6 de febrero de 1990, siendo archivadas las actuaciones del referido expediente mediante resolución de 30 de abril de 1990. Sin perjuicio de estimar que el hecho dañoso (rescisión unilateral el 20 de noviembre de 1989 del contrato suscrito por el actor con MAYASA) no guarda relación de causalidad alguna con la concesión o denegación de las tarjetas de transporte para servicios privados solicitadas por el actor, es lo cierto que el actor no interpuso reclamación previa de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada hasta la fecha de 28 de julio de 1993, es decir cuando había transcurrido más de un año (en concreto, tres años, dos meses y 28 días) desde que se había producido el hecho o acto que pretendidamente motivaba la indemnización ahora solicitada. Por todo ello, procede estimar la alegación de prescripción formulada por la Administración demandada.

En el escrito de interposición del recurso de casación, según resulta del escrito de subsanación de defectos, presentado por la representación procesal de D. Simón se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.1º por abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción, con infracción de los artículos 24.1 y 24.2 de la Constitución, 74 y 75 de la Ley Jurisdiccional y el artículo 121 de la Ley de la Jurisdicción.

No fue practicada por las manipulaciones de la demandada la prueba admitida en el procedimiento contencioso-administrativo cuya sentencia se recurre, la cual se solicitó que fuera practicada para mejor proveer.

Existe el vicio de desviación de poder, definido en artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con artículo 106.1 en relación con el 103.1 de la Constitución.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.2º de la Ley de la Jurisdicción por incompetencia o inadecuación del procedimiento en relación con el título quinto, capítulo primero (artículos 138 y siguientes) relativos al régimen sancionador de la Ley de 30 de julio de 1987 sobre la Ordenación de Transportes Terrestres.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción con infracción de los artículos 67 y 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo vigente aún en 1989, artículo 142.5 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo sobre prescripción de derecho a reclamar y artículo 4.2 del Reglamento de procedimientos de Responsabilidad Patrimonial, el cual establece que el procedimiento se podrá iniciar oficio mientras no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado; sentencias del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1988, 27 de diciembre de 1985, 13 de marzo de 1987 y 15 de octubre de 1990, sobre el momento en el cual nace la acción, además de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 1985, artículos 1968 del Código Civil y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y sentencias del Tribunal Constitucional de 24 de noviembre de 1986, 14 de febrero de 1989, 21 de diciembre de 1989 y 16 de enero de 1992 sobre las pautas interpretativas sobre valoración constitucional de indefensión.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4º por infracción de los artículos 106.2 de la Constitución,

2.1 del Reglamento de Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial, sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 1988, artículos 121.1 de la Ley de Expropiación, 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y 139.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, principio de reparación integral de todos los daños y perjuicios sufridos consagrado en las sentencias del Tribunal Supremo de 30de diciembre de 1983, 12 de julio de 1985 y 22 de julio de 1988, entre otras; jurisprudencia sobre la lesión que hay que indemnizar contenida en sentencias de 29 de enero de 1978, 13 de julio 1983, 16 de julio de 1984, entre otras, y jurisprudencia sobre las pruebas para acreditar los daños y sobre la valoración económica de los mismos en relación con artículo 1214 del Código Civil y diversas sentencias del Tribunal Supremo que cita, artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico y artículos 133 del Reglamento de Expropiación y 139.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y sentencias del mismo Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1990, 11 de abril de 1989, 13 de enero de 1992 y 11 de junio de 1993 sobre la individualización y antijuridicidad del actuar administrativo y artículos 102.2 y siguientes de la Ley 16/ 1987 de Ordenación del Transporte Terrestre, artículos 24.1 y 24.2 de la Constitución, artículos 74 y 75 de la Ley de la Jurisdicción y el artículo 121 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, sentencias del Tribunal Supremo sobre la carga de la prueba que cita y título quinto, capítulo primero (artículos 138 y siguientes) relativos al régimen sancionador de la Ley de 30 de julio de 1987 sobre la Ordenación del Transporte Terrestre.

Termina solicitando que se estime al recurso de casación y en consecuencia se revoque la resolución impugnada dictando otra por la que se admitan todos los pedimentos de la demanda por ser lo que procede en derecho.

En el escrito de oposición al recurso de casación formulado por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se formulan, entre otras y en síntesis, las siguientes alegaciones:

El escrito de casación no contiene una razonada crítica de la sentencia impugnada sino que constituye una contestación a la contestación formulada a la demanda presentada ante el Tribunal instancia, lo que sería suficiente para acarrear la desestimación del antiguo recurso de apelación y con mayor razón del recurso de casación.

El recurrente entremezcla cuestiones de hecho y de derecho.

La apreciación de la prueba por parte del tribunal de instancia no puede ser combatida en la casación contencioso- administrativa.

Debe permanecer sin alteración el relato fáctico que se contiene en el fundamento de derecho primero de la sentencia, con arreglo al cual si la última actuación de la Administración respecto de las tarjetas de transporte del recurrente tuvo lugar en abril de 1990, difícilmente puede considerarse dentro de plazo la reclamación formulada en julio de 1993, sin que puedan entenderse que la acción civil que en su día ejercitara el señor Simón en exclusiva contra MAYASA surtía efecto interruptivo alguno respecto de la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial.

En todo caso, la actuación de la Administración regional sancionando los portes realizados sin ampararse en autorizaciones para transporte privado y apercibiendo por la comisión de una infracción de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres fue ajustada a Derecho, de donde se deduce que, en todo caso, se echa en falta uno de los requisitos indispensables para la existencia de responsabilidad patrimonial, esto es, que el daño causado sea antijurídico por tener el sujeto pasivo el deber de soportarlo.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimatoria de recurso de casación con confirmación de la sentencia recurrida.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 27 de abril de 2000, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por D. Simón contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el 21 de diciembre de 1995, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Consejero de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 26 de enero de 1994, por la que se desestima la reclamación previa por responsabilidad patrimonial de la Administración fundada en daños y perjuicios causados por resoluciones sancionadoras dictadas en materia de transportes terrestres.

En el motivo primero, al amparo, implícitamente, del artículo 95.1.1º, se alega abuso,exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción, con infracción de los artículos 24.1 y 24.2 de la Constitución, 74, 75 y 121 de la Ley Jurisdiccional, y se alega, en síntesis, que no fue practicada por las manipulaciones de la demandada la prueba admitida en el procedimiento contencioso-administrativo cuya sentencia se recurre, la cual se solicitó que fuera practicada para mejor proveer; y que existe el vicio de desviación de poder, definido en artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con artículo 106.1 y 103.1 de la Constitución.

El motivo debe ser desestimado.

Como es bien sabido, el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, en lo que ahora interesa, sólo se comete cuando el tribunal de instancia rechaza entrar a conocer de una materia que corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, bien por entender que es otro el orden jurisdiccional competente, bien por entender que la materia planteada es ajena a la jurisdicción.

La denegación de una diligencia de prueba que origina indefensión no se halla en este supuesto. Únicamente podría ser invocada como quebrantamiento de las formas esenciales del juicio al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción.

La desviación de poder (ejercicio de una potestad administrativa con fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico) constituiría, de existir, un defecto que, al no ser apreciado por el tribunal de instancia, determinaría la comisión de una infracción del ordenamiento jurídico totalmente ajena, también, al abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción. Sólo podría canalizarse por el cauce del artículo

95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción.

Aun sin tener en cuenta los graves defectos formales en su fundamentación denunciados por la parte recurrida, el carácter manifiestamente improcedente del cauce elegido para plantear las infracciones alegadas desvirtúa de modo radical el debate procesal, pues impide la efectividad del principio de contradicción. Resulta, así, obligado desestimar el motivo por ser manifiesto que no ha existido abuso, exceso o defecto alguno en el ejercicio de la jurisdicción.

El motivo segundo se formula implícitamente al amparo del artículo 95.1.2º de la Ley de la Jurisdicción alegando incompetencia o inadecuación del procedimiento en relación con el título quinto, capítulo primero (artículos 138 y siguientes) relativos al régimen sancionador de la Ley de 30 de julio de 1987 sobre la Ordenación de Transportes Terrestres.

Este motivo debe correr igual suerte desestimatoria que el anterior por análogas razones, ya que la incompetencia o inadecuación de procedimiento a que la Ley de la Jurisdicción se refiere se predica del proceso judicial y no del procedimiento administrativo al que, de forma manifiestamente improcedente, la parte recurrente pretende referirlo.

El motivo tercero se formula, implícitamente, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 67 y 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo vigente aún en 1989, artículo 142.5 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo sobre prescripción del derecho a reclamar y artículo 4.2 del Reglamento de Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial, el cual establece que el procedimiento se podrá iniciar de oficio mientras no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado; sentencias del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1988, 27 de diciembre de 1985, 13 de marzo de 1987 y 15 de octubre de 1990, sobre el momento en el cual nace la acción, además de la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 1985, artículos 1968 del Código Civil y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y sentencias del Tribunal Constitucional de 24 de noviembre de 1986, 14 de febrero de 1989, 21 de diciembre de 1989 y 16 de enero de 1992 sobre las pautas interpretativas sobre valoración constitucional de la indefensión.

Graves son también los defectos que se observan en la formulación de este motivo. En este caso, no obstante, la Sala entiende que, sin lesión del principio de contradicción, el principio de efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva a la vista del sentido inequívoco de los razonamientos de la parte recurrente, nos permite entender que se imputa a la sentencia impugnada una infracción del ordenamiento jurídico canalizable por el cauce del artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa derogada, aplicable al presente proceso por razones temporales, consistente en la vulneración de los distintos preceptos y jurisprudencia que se invoca sobre la prescripción de las acciones para exigir responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.

El motivo, así entendido, debe ser desestimado.

Según la jurisprudencia de esta Sala sobre el cómputo del plazo de prescripción de un año establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, ésta no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de «actio nata» (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad.

En el caso examinado es preciso estar al relato fáctico realizado por la Sala de instancia, el cual, al ser producto del ejercicio de la facultad que en exclusiva a ella compete de valorar la prueba, no es susceptible de ser alterado en el recurso de casación, conforme a jurisprudencia reiterada y consolidada que no es menester recordar.

Debemos partir de que la actuación administrativa que la parte recurrente considera dañosa se cifra en las incidencias relacionadas con el expediente administrativo de autorización de tres tarjetas de transporte para servicios privados solicitadas por el hoy recurrente (creación de confianza legítima mediante su otorgamiento provisional, anulación indebida, falta de resolución sobre la petición de suspensión de esta anulación, actuaciones encaminadas a impedir el transporte que pretendía ampararse en su otorgamiento). Quedan al margen de este proceso los perjuicios que pudieran imputarse a la actuación sancionadora de la Administración, puesto que: a) no consta que las sanciones impuestas hayan sido declaradas disconformes con el ordenamiento jurídico; b) la parte recurrente no las incluye entre los hechos generadores de los perjuicios por los que reclama; y c) Las sanciones se imponen por falta de autorización para el transporte público, mientras que las tarjetas solicitadas en las que pretendía ampararse el transporte y cuya denegación indebida se considera dañosa lo fueron para el transporte privado.

Pues bien, según el relato fáctico de la sentencia impugnada las tarjetas de transporte en cuestión fueron expedidas y entregadas al recurrente en forma definitiva mediante resolución de la Delegación Provincial de Política Territorial de Ciudad Real de fecha 6 de febrero de 1990 y las actuaciones del referido expediente fueron archivadas mediante resolución de 30 de abril de 1990. El actor no interpuso reclamación previa de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada sino el 28 de julio de 1993, es decir cuando había transcurrido más de un año (en concreto, tres años, dos meses y 28 días) desde que se había producido el hecho o acto que pretendidamente motivaba la indemnización solicitada.

No cabe duda, pues, de que en el momento de ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial ante la Administración se había cumplido con creces el plazo de un año fijado por el artículo 142.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En el momento en que el interesado recibió, superados los inconvenientes existentes, las tarjetas definitivas, tenía ya conocimiento de los elementos necesarios para integrar los presupuestos necesarios para el ejercicio de su acción, dado que: a) se hallaba plenamente determinado el alcance de las dilaciones e incidencias en la expedición de las tarjetas de transporte; y b) los perjuicios sufridos, dimanantes de la rescisión unilateral del contrato de transporte, se habían consumado el 29 de noviembre de 1989, en que aquélla tuvo lugar.

El actor parece alegar la eficacia interruptiva de una acción de carácter civil ejercitada contra MAYASA, es decir, contra la sociedad con la que tenía concertado el contrato de transporte, la cual lo rescindió unilateralmente.

Esta Sala tiene declarado, ciertamente, que el ejercicio de una acción civil encaminada a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que sea manifiestamente inadecuada, comporta la eficacia interruptiva del plazo de prescripción de un año establecido por el artículo 142.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (sentencia de 26 de mayo de 1998 y sentencia de 4 de julio de 1980, dictada bajo el régimen equivalente integrado por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado).

Parece evidente, sin embargo, que dicha eficacia interruptiva no puede ser apreciada cuando, como en el caso presente, la acción civil invocada no se dirigió contra la Administración, sino contra otro sujeto privado, y por tanto en modo alguno puede considerarse que implicara el ejercicio de una iniciativa encaminada a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Alega también el recurrente que la prescripción no podía producirse, pues se hallaba en pie la ejecución de la resolución de un recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Delegación Provincial sobre denegación de las tarjetas. En dicha resolución se ordenó reponer las actuaciones.Esta alegación no puede ser aceptada, pues parece evidente que, una vez obtenidas las tarjetas definitivas, no puede hablarse de pendencia de la cuestión ya resuelta, ni tienen transcendencia alguna las vicisitudes experimentadas en la ejecución de la resolución del consejero.

El motivo cuarto se formula implícitamente al amparo del artículo 95.1.4º y en él se alega la infracción de los artículos 106.2 de la Constitución, 2.1 del Reglamento de Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial, sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 1988, artículos 121.1 de la Ley de Expropiación, 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 139.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, principio de reparación integral de todos los daños y perjuicios sufridos consagrado en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1983, 12 de julio de 1985 y 22 de julio de 1988, entre otras; jurisprudencia sobre la lesión que hay que indemnizar contenida en sentencias de 29 de enero de 1978, 13 de julio 1983, 16 de julio de 1984, entre otras, y jurisprudencia sobre las pruebas para acreditar los daños y sobre la valoración económica de los mismos en relación con el artículo 1214 del Código Civil y diversas sentencias del Tribunal Supremo que cita, artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico y artículos 133 del Reglamento de Expropiación y 139.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y sentencias del mismo Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1990, 11 de abril de 1989, 13 de enero de 1992 y 11 de junio de 1993 sobre la individualización y antijuridicidad del actuar administrativo y artículos 102.2 y siguientes de la Ley 16/1987 de Ordenación del Transporte Terrestre, artículos 24.1 y 24.2 de la Constitución, artículos 74 y 75 de la Ley de la Jurisdicción y el artículo 121 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, sentencias del Tribunal Supremo sobre la carga de la prueba que cita y título quinto, capítulo primero (artículos 138 y siguientes) relativos al régimen sancionador de la Ley de 30 de julio de 1987 sobre la Ordenación de Transportes Terrestres.

Como puede verse, en la medida en que resulta posible extraer un denominador común de tan heterogénea acumulación de preceptos legales y de jurisprudencia citados como infringidos, la parte recurrente pretende hacer valer en este motivo la concurrencia de los requisitos de fondo exigidos para la apreciación de la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

El motivo, en consecuencia, debe ser desestimado, pues la prescripción de la acción apreciada por la Sala de instancia, que hemos estimado acertadamente declarada por la sentencia impugnada, impide entrar en el examen de fondo de la reclamación ejercitada.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.