STS, 2 de Marzo de 2000
| Ponente | JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDE |
| ECLI | ES:TS:2000:1647 |
| Número de Recurso | 3810/1994 |
| Fecha de Resolución | 2 de Marzo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Marzo de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados anotados al margen, el recurso de casación nº 3810/94, interpuesto por D. Rodolfo , que actúa representado por el Procurador D. José Manuel Dorremochea Aramburu, contra la sentencia de 8 de abril de 1.994, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra recaída en el recurso contencioso administrativo nº 220/92, en el que se impugnaba un acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Estella en 5 de diciembre de 1.991, que desestimó un recurso de reposición interpuesto contra acuerdo plenario de 5 de septiembre de 1.991, relativo a la declaración de la existencia de un camino. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Estella, que actúa representado por el Procurador D. Rafael Reig Pascual.
Por escrito de 9 de marzo de 1.992, D. Rodolfo interpuso recurso contencioso administrativo contra los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Estella de 5 de septiembre y 5 de diciembre de 1.991, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 8 de abril de 1.994, cuyo fallo es del siguiente tenor: " Desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Rodolfo frente a acuerdos del Ayuntamiento de Estella de fechas 5 de septiembre y 5 de diciembre de 1.991, relativas a declaración de existencia de camino en el barrio de Noveleta de dicha localidad, al hallarlos con ajuste al Ordenamiento Jurídico. Se condena expresamente en costas a la parte actora".
Una vez notificada la sentencia, el recurrente, por escrito de 2 de mayo de 1.994, manifestó su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 4 de mayo de 1.994, se tuvo por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente solicita se anule la Sentencia recurrida, acordando la nulidad de los Acuerdos de fechas 5 de septiembre y 5 de diciembre de 1.991 del Ayuntamiento de Estella, relativos a la declaración de la existencia de un camino público en el barrio de Noveleta sobre las propiedades de D. Rodolfo .
El Ayuntamiento de Estella, en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al mismo.
Por providencia de 15 de diciembre de 1999, se señaló para votación y fallo el pasado día 23 de febrero, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación desestimó un recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Rodolfo y declaró ajustados al ordenamiento jurídico unos acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Estella de 5 de septiembre y 5 de diciembre de
1.991, relativos a la declaración de la existencia de un camino público en el barrio de Noveleta de dicha localidad.
El hecho de que el Ayuntamiento de Estella, en su escrito de oposición al recurso de casación, haya aducido la inadmisibilidad del presente recurso de casación por razón de la cuantía del asunto, hace obligado iniciar este análisis por el relativo a la referida causa de inadmisibilidad que, en este trámite de sentencia, conforme a reiterada doctrina de esta Sala, se convertiría en causa de desestimación del recurso. En relación con la causa de inadmisibilidad expresada hay que señalar que en su día, en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo de que se trata, se expresó como indeterminada la cuantía del asunto de referencia, sin que por parte del Ayuntamiento hoy recurrido se hiciera manifestación alguna en contra de tal extremo, y si bien es cierto que la circunstancia expresada no sería obstáculo para que esta Sala, en este momento procesal, pudiera apreciar el carácter no recurrible de la Sentencia impugnada, preciso es resaltar que no consta en las actuaciones, con la necesaria certeza, cual sea el valor actual de los terrenos de que se trata, valor al que aluden las reglas primera y segunda del artículo 489 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por lo que al no constar el expresado dato no puede acogerse la causa de inadmisibilidad alegada.
Ya se ha dicho que la Sentencia recurrida ha declarado conformes a derecho unos actos municipales que declararon la existencia formal de un determinado camino. En dicha Sentencia se dice, en primer lugar, que no puede apreciarse la nulidad radical por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento, prevista en el artículo 47.1.c) de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, ya que se ha seguido un total y completo procedimiento, al amparo de los artículos 25 y siguientes del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra (Decreto Foral 280/1990, de 8 de octubre), "mediante su iniciación, informes, traslados, alegaciones, información pública, nuevos informes, traslados y alegaciones, más prueba y, en fin, la resolución". También considera la Sentencia como correcto y adecuado que se empezara por un expediente de investigación y se acabase en otro de recuperación o mantenimiento de la posesión "por cuanto se está discutiendo sobre la existencia o inexistencia de un camino público, y cuando se investiga y se evidencia tal existencia, el ente local cumple con la obligación o de mantenerlo o de recuperarlo, de forma y manera que se ha cumplido con las previsiones de los arts. 38 y ss. del citado reglamento". Asimismo destaca la Sala de instancia la conducta y postura de la parte recurrente que no obstante negar la existencia del camino, lo corta con unas vigas y arroja cristales para evitar el paso. Y en relación con la desviación de poder alegada, dice la expresada Sala que carece de toda base y prueba dado el contenido del expediente y lo actuado. Asimismo argumenta la Sentencia diciendo que del contenido de las normas subsidiarias del planeamiento de la localidad en cuestión no puede deducirse la inexistencia del camino litigioso, destacando que en el barrio de referencia no se ha desarrollado planeamiento urbanístico detallado, ni ejecución alguna de la ordenación genérica establecida en las indicadas normas subsidiarias que permita determinar la configuración y delimitación de los solares y de los espacios públicos. Resalta asimismo la Sentencia recurrida que el acuerdo administrativo impugnado no sólo está motivado, sino precedido de informes, estudios, pruebas y alegaciones que lo fundamentan. Concluye la Sentencia afirmando que la Administración municipal ha actuado correctamente y que los acuerdos impugnados están ajustados a derecho "existiendo, no sólo evidencias, sino pruebas más que suficientes que han justificado el interdictum possesorium, sin perjuicio de lo que se ventila ante los Tribunales civiles", y al estimar temeridad y mala fe en el actor, se le condena al pago de las costas procesales.
En el primer motivo de casación, que se formula al amparo de lo dispuesto en el artículo
95.1.4. de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa aplicable al presente asunto, se denuncia infracción del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo vigente en el momento de la adopción del acuerdo, asi como del artículo 53 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Al desarrollar este motivo de casación la parte recurrente, tras hacer referencia al contenido de diversos preceptos, relativos a la recuperación de bienes de las Entidades Locales, de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra y del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra aprobado por Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre, se afirma que "Si como señala el art. 115.1 de la Ley Foral, es un requisito previo a la interposición de todo Expediente de Investigación, el que "la pertenencia al patrimonio municipal se presuma", la irregularidad y nulidad del acto administrativo no deviene tanto de los trámites seguidos tras la apertura del Expediente de Investigación, sino de la carencia del requisito previo y esencial que legitima la apertura de un expediente de investigación cual es la presunción de pertenencia al patrimonio municipal de la supuesta senda o camino público". Y se dice también que los antecedentes existentes en las actuaciones administrativas de que se trata impedían poder entender que se daba la aludida presunción de pertenenciaal patrimonio municipal del camino litigioso. También destaca la parte recurrente que el Ayuntamiento de Estella sin acreditar posesión alguna ni demostrar el carácter público de la senda en cuestión, finalizó el expediente de investigación con una declaración de recuperación posesoria, sin determinar la titularidad de los derechos, como exige el artículo 38.1 del Reglamento antes indicado para los expedientes de investigación. Y se concluye este motivo afirmando que en el presente supuesto "no tanto se ha utilizado un procedimiento inadecuado, cuanto que se inicia un procedimiento sin reunir los requisitos previos que lo justifiquen y se culmina con una declaración no ajustada al procedimiento iniciado".
El motivo de casación que, en síntesis, se ha expuesto en el fundamento anterior, no puede ser acogido si se tiene en cuenta, en primer lugar, que si bien formalmente, al encabezarse el motivo, se denuncia la infracción del artículo 47.1.c). de la Ley de Procedimiento Administrativo anteriormente vigente, realmente, para llegar a la conclusión, antes indicada, de que en el supuesto litigioso se inició un expediente de investigación sin la concurrencia de un determinado requisito y se culminó con una declaración no ajustada a la finalidad de dicho expediente, se está denunciado la infracción de determinados preceptos de la normativa autonómica de Navarra sobre recuperación de bienes de las Entidades Locales, y la decisión que se tome sobre esta infracción de preceptos autonómicos condiciona la relativa a la vulneración del referido artículo 47.1.c) de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo; y, en segundo lugar, que sabido es que el recurso de casación como medio de control de la aplicación del ordenamiento estatal no alcanza a los ordenamientos autonómicos respecto de los cuales los Tribunales Superiores de Justicia son el supremo juez, como se infiere de los artículos 58.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 93.4 de la Ley de la Jurisdicción aplicable al supuesto que se analiza.
El motivo segundo de casación se formula al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción por infracción de los artículos 93.3 y 43.1.a) y c) de la Ley de Procedimiento Administrativo vigente en el momento de la adopción de los acuerdos y artículos 89.3 y 5 en relación con el artículo 54.1 apartado a) y c) de la vigente Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, si bien, al igual que en el motivo anterior, habrá que analizar la infracción que se denuncia en relación con la Ley de Procedimiento Administrativo que estaba vigente en el momento de la adopción de los acuerdos de que se trata. En el motivo que ahora se analiza, tras de hacer referencia a la necesidad de la motivación de los actos administrativos y después de analizar algunos de los fundamentos de la Sentencia recurrida, se indica que la parte recurrente ha cuestionado desde un principio el que la senda en cuestión "Se haya convertido contra todos los informes, documentos y elementos probatorios y en virtud exclusivamente de los testimonios de tres testigos, en un camino público". También analiza la parte recurrente determinados elementos probatorios aportados al expediente administrativo y al proceso judicial para concluir diciendo que "tanto la resolución administrativa como la Sentencia declaran la existencia de un camino, con la calificación de público, no solo sin motivación ni pruebas, sino que además contradiciendo documentos, e informes, de la propia administración actuante". Resulta, por tanto, que en el presente motivo se denuncia tanto la falta de motivación del acto administrativo en su día recurrido como la de la Sentencia impugnada.
Planteado en los términos que acaban de indicarse el motivo que ahora se enjuicia, éste no puede ser acogido si se tiene en cuenta, por lo que se refiere a la falta de motivación del acto administrativo impugnado en la primera instancia, que, como es sabido y viene esta Sala reiteradamente declarando, siendo la finalidad del recurso de casación la de depurar la aplicación del derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la Sentencia de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación del ordenamiento mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho, las argumentaciones que sirvan de apoyo al recurso de casación han de ser dirigidas frente a la Sentencia y no en relación con los actos administrativos que fueron objeto de impugnación en la primera instancia, lo que obliga, como se ha dicho, a no acoger las argumentaciones que en el motivo de casación que ahora nos ocupa se dirigen frente al acto administrativo en su día recurrido. Y por lo que se refiere a lo argumentado en relación con la Sentencia recurrida, a la que se juzga, como se ha indicado, de falta de motivación, hay que señalar que no se citan las normas o la jurisprudencia que se consideran infringidas, con omisión así de lo dispuesto en el artículo 99.1 de la Ley de la Jurisdicción aplicable al presente recurso. Ello no obstante, si bien es cierto, como se dice por la parte recurrente, que en alguno de los fundamentos jurídicos de la Sentencia impugnada se alude, en general, a las pruebas practicadas sin concretar cual de ellas ha sido determinante para llegar a la conclusión que se concreta en el fallo de la Sentencia, también lo es, como ya se puso de relieve anteriormente al exponer, en síntesis, la fundamentación de la Sentencia objeto de la presente casación, que en uno de dichos fundamentos se resalta la propia actuación de la parte recurrente que, no obstante oponerse al recurso por negar la existencia de un camino público en unos terrenos de su propiedad, puso en éstos unas vigas y cristales para evitar el paso por los mismos. Por otro lado, y como también resulta de lo ya expuesto anteriormente, en la Sentencia impugnada se hace una referencia expresa a las Normas Subsidiarias de Planeamiento dela localidad en cuestión para argumentar que el contenido de aquéllas no puede ser un obstáculo para apreciar la existencia del camino litigioso toda vez que en la expresada localidad no existe un planeamiento urbanístico detallado que permita determinar la configuración y delimitación de los solares y de los espacios públicos, lo que impide entender, si se tiene en cuenta, además, lo dicho anteriormente, que la Sentencia recurrida adolezca de falta de justificación adecuada en relación con la conclusión a que llega sobre la existencia del camino público en cuestión.
En el motivo tercero de casación, también formulado al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción del artículo 9.3 de la Constitución por entenderse que se ha infringido el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Al fundamentar este motivo se hace referencia a Sentencias dictadas por este Tribunal en relación con el control de la actividad discrecional de la Administración en materia de planeamiento urbanístico, destacándose la afirmación de las indicadas Sentencias de que la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa debe extenderse en primer término a la verificación de la realidad de los hechos. Después de esta afirmación se insiste nuevamente en lo sostenido al articular el motivo anterior ya que se dice que "Del contenido de la Sentencia recurrida, no tenemos por reconocido ningún hecho concreto de todos los obrantes en el expediente administrativo y en la tramitación del procedimiento Contencioso. Solo citas genéricas sin referencia concreta alguna", y se termina afirmando que se reitera "la ausencia total de hechos probados, objetivamente consignados, que hayan servido al Juez de Instancia para sustentar su Fallo". Tampoco puede ser acogido el motivo que ahora se analiza si se advierte que esta Sala viene reiteradamente declarando que no es necesario, en el orden contencioso-administrativo, que la Sentencia de instancia contengan, al igual que las del orden penal, una declaración formal de los hechos que se estimen probados, siendo suficiente que de lo argumentado en la Sentencia pueda deducirse cuales son los hechos que el Tribunal de Instancia estima acreditados en el proceso de que se trate. Por otro lado, como ya se razonó en el fundamento anterior, si bien la Sentencia impugnada no hace una referencia en algunos de sus fundamentos a concretos elementos probatorios aportados a las actuaciones, sí se resalta en aquélla cual ha sido el dato relevante, antes mencionado, que ha sido tenido en cuenta por el Tribunal de instancia para entender acreditada la existencia del camino, aparte de que, como también ya se ha indicado, se razona expresamente para justificar que a dicha existencia no puede ser obstáculo el contenido de las Normas Subsidiarias de la localidad en cuestión.
Por imperativo de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede la imposición de las costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Rodolfo contra la sentencia, de fecha 8 de abril de 1.994, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en los autos del recurso número 220/92, con imposición de las costas causadas en este recurso a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Juan García-Ramos Iturralde, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.-
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