STS, 7 de Marzo de 2000
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| ECLI | ES:TS:2000:1809 |
| Número de Recurso | 404/1996 |
| Fecha de Resolución | 7 de Marzo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Marzo de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, el recurso de instancia que con el número 404/96, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª. Esperanza Alvaro Mateo, en nombre y representación de D. Cornelio , contra la Resolución del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 1996, recaída en el expediente 1874/93 (A-39) (P/all). Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
En fecha 8 de mayo de 1996 D. Cornelio interpuso ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 1996, recaída en el expediente 1874/93 (A-39) (P/all), iniciado en virtud de reclamación formulada por el compareciente y otra persona, por la cual se desestiman las reclamaciones formuladas.
En el escrito de demanda presentado por la representación procesal de D. Cornelio se hacen, en síntesis, las siguientes alegaciones:
El recurrente venía regentando en la PLAZA000 un negocio dedicado a la carnicería sito en el número NUM000 del mercado público de dicha plaza. Como español carecía de autorización para residir en Gibraltar pero, residente en la Línea de la Concepción, efectuaba diarios desplazamientos a la colonia mediante el correspondiente pase de trabajo expedido por la Delegación Jefatura de la Frontera Sur. Hubo de encuadrarse desde su constitución, en 1952, en el Sindicato de Trabajadores Españoles en Gibraltar y quedó obligado al cambio de divisas en la Agencia del Banco de España en la Aduana de la Línea de la Concepción.
El acuerdo adoptado por el Consejo de ministros el 6 de junio de 1969 determinó, con el definitivo cierre de la frontera con Gibraltar, a las 24 horas del día 8 del mismo mes, la imposibilidad de que el mismo, desde entonces, pudiera tener acceso a Gibraltar, ya que quedaron sin efecto las autorizaciones, y con ello se vio imposibilitado de continuar la actividad mercantil, al extinguirse definitivamente la posibilidad de trasladarse por vía marítima desde Algeciras.
No concurre en el recurrente, a diferencia de otros reclamantes, la circunstancia de tener el negocio a nombre de otra persona.
Para los trabajadores por cuenta ajena se arbitraron medidas mediante la Orden de 9 de junio de 1969 que se prolongaron por la Orden de 16 de agosto de 1969, pero no alcanzaron a cubrir al recurrente, que era trabajador por cuenta propia. Tampoco alcanzaron a estos otros perjudicados los beneficioscontenidos en el Decreto-ley de 11 de junio de 1969, pues se contemplaban medidas para residentes en Gibraltar que se trasladasen a España, mientras que el recurrente carecía de residencia en Gibraltar.
La falta de actividad de la Administración durante veinticinco años no puede perjudicar al administrado para aducir la insuficiencia de prueba respecto del acreditamiento del daño. El Consejo de Estado declaró que en una tramitación normal de la reclamación habría resultado apropiado abrir un periodo probatorio y la apreciación de la insuficiencia de prueba no puede fundamentar sin más en el caso presente la desestimación de la reclamación, sino que debe estarse a los criterios de anteriores dictámenes, excluyendo los bienes materiales, pero incluyendo el lucro cesante (pérdida de beneficios empresariales) y el daño emergente por supresión de la actividad empresarial, respecto del cual se afirma que se hace más difusa su apreciación concreta, dado el tipo de negocio de trabajador autónomo.
El recurrente evaluó en su reclamación originaria presentada el 1 de junio de 1969 en la suma de 6 000 libras esterlinas, equivalente a 1 002 000 pesetas el valor del negocio (mercaderías e instalaciones y volumen anual de operaciones). Los perjuicios derivados del mantenimiento del negocio en Gibraltar (rentas, impuestos, luz, etc.) se estimaban, a partir del 8 de junio de 1969, en 176 libras esterlinas, equivalente a 29 392 pesetas. Dado el largo tiempo transcurrido y la inactividad de la Administración, la cuantificación debe basarse en la afirmación vertida en el escrito inicial.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que estimando el presente recurso, se declare el derecho del recurrente a ser indemnizado por el Estado Español, como consecuencia de la pérdida de su negocio, bienes del mismo y derechos en la suma de 7 515 000 pesetas y 220 440 pesetas en concepto de gastos producidos con posterioridad al abandono forzoso del negocio, con su actualización monetaria, conforme al I.P.C., desde el año 1989 hasta la fecha de pago de dicha suma, más el interés legal correspondiente.
En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado se alega, en síntesis, que no concurren los presupuestos para la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, pues falta el nexo de causalidad, ya que el cierre del negocio no se debió al acuerdo del Consejo de ministros sobre el cierre de la frontera, sino a la voluntad del recurrente, y además por Decreto-ley de 11 de junio de 1969 se establecieron medidas compensatorias, por lo que termina solicitando la desestimación del recurso.
Recibido el pleito a prueba, se practicó prueba documental a instancia de la parte actora.
Abierto el trámite de conclusiones, se presentaron sendos escritos por la parte actora y por el abogado del Estado, el cual se remitió a la súplica de su escrito de contestación a la demanda.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 2 de marzo de 2000, en que tuvo lugar.
La representación del recurrente D. Cornelio solicita la anulación de la resolución del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 1996, recaída en el expediente 1874/93 (A-39) (P/all), iniciado en virtud de reclamación formulada por el compareciente y otra persona, por la cual se desestiman las reclamaciones formuladas en solicitud de reconocimiento de una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado derivada de los daños y perjuicios padecidos como consecuencia del acuerdo del Consejo de ministros de 6 de junio de 1969 que determinó el cierre del puesto de control aduanero y policial de La Línea de la Concepción y solicita que se reconozca su derecho a la percepción de una indemnización cuya cuantía determina.
Funda el recurrente su acción en que, personalmente, venía regentando en la PLAZA000 un negocio dedicado a la carnicería sito en el número NUM000 del mercado público de dicha plaza. Como español carecía de autorización para residir en Gibraltar pero, residente en la Línea de la Concepción, efectuaba diarios desplazamientos a la colonia mediante el correspondiente pase de trabajo expedido por la Delegación Jefatura de la Frontera Sur. El acuerdo adoptado por el Consejo de ministros el 6 de junio de 1969 determinó, con el definitivo cierre de la frontera con Gibraltar a las 24 horas del día 8 del mismo mes, la imposibilidad de que el recurrente, desde entonces, pudiera tener acceso a Gibraltar, ya que quedaron sin efecto las autorizaciones, y con ello se vio imposibilitado de continuar la actividad mercantil.
El abogado del Estado se opone a la estimación de la demanda, por entender que no concurre elnexo causal directo, inmediato y exclusivo entre el hecho y el daño, toda vez que el cierre del puesto aduanero no acarreó la consecuencia forzosa y directa de tener que cerrar el negocio.
La cuestión sometida a esta Sala ha sido decidida, respecto de otros demandantes que se encuentran en situación análoga, en diversas sentencias, a partir de la de 19 de diciembre de 1997, cuya doctrina es menester aplicar al caso enjuiciado, en virtud del principio de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la ley.
El dubio litigioso que fluye de cuanto dejamos expuesto demanda una vez más que, en los mismos términos en que lo hacíamos en las sentencias que nos sirven de precedente, recordemos nuestra uniforme doctrina, que por su misma reiteración es ocioso citar en concreto, a cuyo tenor la responsabilidad patrimonial pretendida en el proceso exige, para su reconocimiento: a) la efectiva realidad de un daño evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas que no tengan la obligación de soportarlo, b) que la lesión patrimonial sufrida sea consecuencia de una actuación del poder público o actividad administrativa, en desarrollo de funciones de la misma naturaleza en una relación de causa a efecto, y c) que el daño no se haya producido por fuerza mayor. Es requisito «sine qua non» la concurrencia del nexo causal entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, sin interferencias extrañas que pudieran anular o descartar aquél.
Debe agregarse a lo expuesto, en contemplación del particular supuesto contemplado, que el cierre del puesto de control aduanero y policial de la Línea de la Concepción se produjo en desarrollo legítimo de las funciones propias que el Gobierno tiene encomendadas, adoptando una medida de carácter discrecional que, por su propia naturaleza, no resultaba fiscalizable jurisdiccionalmente, pero ello no empece para que pueda ser reconocida la responsabilidad patrimonial cuestionada, pues precisamente el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, precedente del artículo 106.2 de la Constitución, establece el derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia de la adopción de medidas no fiscalizables en la vía contenciosa.
De las actuaciones obrantes en el expediente ciertamente se desprende que mediante el acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1969, en el ejercicio de las funciones de dirección de la política exterior que tiene encomendadas, se acordó el cierre de los puestos aduanero y de policía de La Línea de la Concepción y la cuestión que hemos de abordar es la de si los perjuicios invocados por el recurrente como consecuencia del «obligado cese del negocio» traen o no causa o derivan efectivamente de aquella medida gubernamental.
Observamos que el recurrente, residente en la Línea de la Concepción, venía regentando mediante diarios desplazamientos en la PLAZA000 un negocio dedicado a la carnicería sito en el número NUM000 del mercado público de dicha plaza; que la medida adoptada por el Gobierno español determinó la obligada ausencia de la recurrente del establecimiento donde era desarrollado el negocio que regentaba personalmente y llevó consigo la imposibilidad práctica de desarrollar directamente la actividad mercantil o de continuar con la dirección del negocio. Es procedente, al modo que ya informaba el Consejo de Estado, la indemnización solicitada, habida cuenta que se ha producido el efecto dañoso, individual y efectivo para el reclamante como consecuencia de la medida gubernamental adoptada, determinante de la brusca interrupción de la actividad empresarial que aquel desarrollaba, para provocar en definitiva la extinción del negocio, que el actor no tenía la obligación de soportar, en cuanto el cierre de la frontera fue decretado en aras de los intereses nacionales.
La problemática decisoria queda en consecuencia constreñida a la determinación de la efectiva lesión que la prohibición del acceso a Gibraltar produjo para regentar el negocio. Su cuantificación objetiva resulta ciertamente difícil desde el momento en que ni tan siquiera ha sido concretada de modo individualizado, pero debe ser efectuada al objeto de prestar la tutela efectiva y alcanzar la justicia material en un caso en el que el hecho determinante se produjo en el año 1969.
No es posible olvidar que el peticionario, ya en la primera reclamación que fue registrada de entrada el 25 de mayo de 1970, cifró el valor de su negocio (atendido el valor de las existencias, instalaciones, volumen anual de operaciones y consiguientes beneficios obtenidos) en 1 002 000 pesetas, añadiendo por los perjuicios derivados del mantenimiento del negocio en Gibraltar (rentas, impuestos, luz, etc.) la suma de 29 392 pesetas (con un total de 1 031 392 pesetas), y manifiesta que ofreció las pruebas que, a este objeto de evaluación, se consideren precisas, incluso la pericial, sin que la parte demandada haya desmentido esta afirmación. La Administración no adoptó decisión alguna al respecto y esta inactividad se mantuvo en la práctica hasta el 9 de febrero de 1996, fecha en que adoptó la resolución impugnada en el recursocontencioso-administrativo. Estas circunstancias, unidas al hecho, más trascendente aún, de que aquélla no acordó la apertura de un período de prueba, desde luego procedente en razón del «ofrecimiento» de pruebas formulado por el reclamante, de las concretas circunstancias del caso y de lo determinado en el artículo 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo, determinan que deban pararle los correspondientes perjuicios a quien con su conducta omisiva, desde todos los puntos de vista, impidió el debido acreditamiento de la evaluación concreta en el momento oportuno, que hoy no sería ya factible realizar.
Por ello debemos considerar como cifra inicial de la que debemos partir para fijar la indemnización la suma reclamada en 1970 por el demandante, esto es, la de 1 031 392 pesetas (1 002 000 más 29 392 pesetas). De esta cantidad procede detraer, cual señala el Consejo de Estado, los bienes materiales existentes en el establecimiento, ya que los mismos, al no perderlos el reclamante por la medida adoptada, pudieron ser realizados. Parece prudente, dada la naturaleza y circunstancias de la actividad, calcularlos en un porcentaje ascendente al 25 por 100 del valor del negocio, esto es en 250 500 pesetas, con lo cual la indemnización procedente asciende a 780 892 [(1 002 000 menos 250 500) más 29 392] pesetas. A su vez, esta cantidad habrá de ser actualizada desde el año 1970 hasta la fecha de esta resolución conforme al incremento que haya habido en el índice de precios al consumo.
No ha lugar a reconocer el interés legal correspondiente, también peticionado, por cuanto la actualización monetaria al momento actual enjuga y determina en supuestos como el presente la improcedencia de aquél, cual reiteradamente ha proclamado esta Sala. Esto no es obstáculo para reconocer el interés legal de la cantidad señalada como indemnización desde la fecha de la sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma, con arreglo a lo que dispone el artículo 106 de la vigente Ley de la Jurisdicción.
Corolario de la fundamentación anterior es la estimación parcial del presente recurso contencioso-administrativo y la anulación de la resolución administrativa impugnada por resultar disconforme con el ordenamiento jurídico. Procede declarar el derecho del recurrente a ser indemnizado en la suma de 780 892 pesetas, en valor adquisitivo de 25 de mayo de 1970 (fecha de la primera reclamación), actualizado su importe, mediante la aplicación del incremento del índice de precios al consumo, hasta el momento de la presente sentencia. Debe ser absuelta la Administración de los demás pedimentos contra ella formulados y no hacerse pronunciamiento expreso sobre costas, por no existir motivos para ello, con arreglo al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable al caso en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria novena de la vigente.
Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 404/1996, promovido por la representación procesal de D. Cornelio contra la resolución del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 1996, por la cual fue desestimada la reclamación formulada por la demandante, en el concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, al objeto de que le fueran indemnizados los perjuicios que le había causado el acuerdo del propio Consejo de 6 de junio de 1969, que ordenó el cierre del puesto de control aduanero y policía de La Línea de la Concepción. Anulamos la expresada determinación administrativa, dejándola sin ningún valor ni efecto, y declaramos la obligación que pesa sobre la Administración de abonar a la recurrente la suma de 780 892 pesetas, en valor adquisitivo de 1970, actualizando tal importe, mediante la aplicación del índice de precios al consumo, al momento de la presente sentencia, así como el interés legal de la indemnización referida desde la notificación de esta sentencia hasta el efectivo abono de aquélla. Absolvemos a la Administración de los demás pronunciamientos contra ella deducidos.
No hacemos pronunciamiento expreso sobre las costas causadas en el proceso.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, a excepción del recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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