ATS, 24 de Octubre de 2013

PRIMERO .- Por la Procuradora de los Tribunales Doña María Luisa Aguiar Merino, en nombre y representación del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, se ha interpuesto recurso de casación contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 5 de julio de 2012, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 83/2010 , sobre aprobación definitiva del presupuesto general del Ayuntamiento de las Rozas de Madrid para el ejercicio 2010.

No ha comparecido parte alguna como recurrida.

SEGUNDO .- Por Providencia de fecha 22 de marzo de 2013 se acordó conceder a la parte personada un plazo de diez días para alegaciones sobre la posible concurrencia de la siguiente causa de inadmisión del recurso:

Motivo segundo del recurso.- Defectuosa preparación por no haberse justificado en el escrito de preparación del recurso que la infracción que la infracción del artículo 165 del RD-L 2/2004, de 5 de marzo, en relación con el artículo 3 del RD-L 2/2007, de 28 de diciembre haya sido relevante y determinante del fallo de la sentencia impugnada ( artículos 86.4 , 89.2 y 93.2.a de la Ley Jurisdiccional 29/1998) y carencia manifiesta de fundamento del motivo por cuanto lo que en él se pretende es el enjuiciamiento y aplicación de la base 45 de las de ejecución del Presupuesto y la toma en consideración por esta Sala de la aprobación por el Pleno del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid de un plan de saneamiento cuatrienal que incide sobre la financiación y las inversiones que se contemplen en los presupuestos de la recurrente que se aprueben en los ejercicios a que el plan se refiere, siendo así que la infracción de la citada base 45, en cuanto norma municipal, no puede acceder al recurso de casación ordinario y la aprobación plenaria del citado plan de saneamiento cuatrienal constituye una cuestión nueva, no planteada en la instancia ( artículo 86.4 y 93.2.d. LRJCA ). Además, la Sala a quo no se ha pronunciado sobre el fraude de ley en que en opinión la demandante incurre la base de ejecución 45 del Presupuesto, por lo que tampoco esta cuestión podría ser analizada por esta Sala al no haber sido combatida tal falta de análisis en el recurso de casación bajo el argumento de que la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva por esta causa ( Artículo 93.2.d LRJCA y auto de 16 de octubre de 2008, dictado en el recurso de casación núm. 3048/2006).

Motivo tercero del recurso.- Carencia manifiesta de fundamento del motivo toda vez que ni la sentencia, ni el Informe del Tribunal de Cuentas contiene las afirmaciones que la actora les atribuye ( artículo 93.2.d LRJCA ).

Motivo cuarto del recurso.- Carencia manifiesta de fundamento del motivo por cuanto lo que en él se pretende es de nuevo el enjuiciamiento y aplicación de la base 45 de las de ejecución del Presupuesto, teniendo la invocación de la infracción del artículo 34 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , en relación con el artículo 165 TRLRHL, un carácter instrumental con el fin de eludir la denuncia de la infracción del artículo 176 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , que en desarrollo del artículo 34 invocado, determina los fines a que pueden destinarse los bienes integrantes de los patrimonios públicos del suelo de la Comunidad de Madrid ( artículo 93.2.d LRJCA )

.

El trámite ha sido evacuado por la parte recurrente, única personada en las actuaciones del recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ricardo Enriquez Sancho , Magistrado de la Sala

PRIMERO. - La sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Edmundo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, de 29 de diciembre de 2009, por el cual se aprobó definitivamente el Presupuesto General de este Ayuntamiento para el ejercicio 2010.

SEGUNDO .- Hemos de comenzar por recordar que es pacífica y uniforme la doctrina jurisprudencial que ha declarado en multitud de resoluciones -de innecesaria cita por su reiteración- que el juego conjunto de los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción implica que cuando se pretenden impugnar en casación las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, y el recurso de casación se fundamenta en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate ( artículo 88.1.d] LRJCA ) en el escrito de preparación ha de anticiparse la interposición del recurso por ese específico motivo, más aún, no sólo ha de anunciarse el motivo sino que también ha de justificarse suficientemente que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Existe, asimismo, uniformidad jurisprudencial en cuanto a que la carga añadida de no sólo anunciar sino también "justificar" la infracción del Derecho aplicable sólo juega respecto del motivo del subapartado d) y no respecto de los demás, es decir, de los motivos de los subapartados a), b) y c) del mismo artículo 88.1.

Es, finalmente, doctrina constante también de esta Sala la de que a los efectos de la exigencia del artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción , lo decisivo es que la sentencia de instancia haya valorado o dejado de valorar indebidamente y con relevancia para el fallo una norma estatal o comunitaria europea, esto es, la norma aplicada o que se debió aplicar, aquélla por la que realmente transcurre el debate planteado, ya que, de lo contrario, como señalan la sentencia de 6 de marzo de 2010 y el auto de 13 de mayo de 2010 (recursos de casación núms. 593/2006 y 4379/2009) bastaría invocar instrumentalmente una pretendida infracción de cualquier precepto de derecho estatal para convertir en impugnable por la vía del recurso de casación aquellas sentencias que, con arreglo a lo establecido en el artículo 86.4 de la LRJCA , están excluidas de este recurso extraordinario.

TERCERO .- La preparación del motivo segundo del recurso no se ajusta a lo dispuesto por aquel juego de los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción , en la medida que no se ha realizado en el escrito preparatorio la necesaria justificación de la relevancia y determinación que las infracciones de las normas alegadas en este motivo han supuesto en el fallo de la sentencia: el artículo 165 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , en relación con el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria; La base 45 de las de ejecución del presupuesto impugnado; el plan cuatrienal 2008-2011, aprobado por el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, al amparo de lo previsto en el artículo 166 TRLRHL; la Ley 23/1993 (LMFAOS'94) y la Ley 13/1996 (LMAFAOS' 97) y el Plan de saneamiento en el horizonte temporal en el horizonte 2010-2015 aprobado por el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, al amparo del RDL 5/2009, de 24 de abril.

La cuestión fundamental que el recurso contencioso-administrativo de instancia plantea es la de la falta de nivelación del presupuesto del Ayuntamiento de las Rozas de Madrid, exigida por los artículos 165 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y 3 del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que exigen para cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general la aprobación sin déficit inicial. Y es el caso que el escrito preparatorio del recurso, en cuanto a este motivo segundo del escrito de interposición -primero de los cuatro que se anuncian en el de preparación al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción -, señala únicamente que el mismo se interpondrá por:

Vulneración de lo establecido en el artículo 165 del Real Decreto Legislativo 2/2004 , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales en relación en relación con el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria

.

Y tras transcribir la parte del fundamento de Derecho cuarto de la sentencia recurrida en la que se recoge la obligación de que cada uno de los presupuestos que se integran en el general se apruebe sin déficit inicial, se limita a decir que la infracción de los indicados artículos tiene lugar:

dado que el presupuesto de la Corporación local para el ejercicio 2010 fue aprobado sin déficit inicial, sin que conste en la sentencia recurrida motivación sobre el déficit inicial de dicho presupuesto que se afirma en la misma

El texto trascrito permite concluir que no se ha efectuado el juicio de relevancia legalmente exigido. Dicho texto constituye una mera afirmación apodíctica del cumplimiento de la exigencia de nivelación presupuestaria que los artículos invocados recogen, sin una justificación mínima de cómo, por qué o de qué forma tal precepto se ha infringido al no apreciar la Sala sentenciadora la nivelación presupuestaria pretendida por la aquí recurrente; razonamientos éstos que han de constar expresamente en el escrito de preparación del recurso de casación (por todos, Autos de 28 de junio de 2007; recurso núm. 4144/2006 y de 26 de mayo de 2011, recurso núm. 561/2011), que no figuran en el que nos ocupa y que, en realidad, se traducen en las infracciones normativas que se desarrollan en el escrito de interposición: la de base 45 de las de ejecución del presupuesto impugnado; la del plan cuatrienal 2008-2011, aprobado por el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, al amparo de lo previsto en el artículo 166 TRLRHL; la de la Ley 23/1993 (LMFAOS'94) y de la Ley 13/1996 (LMAFAOS' 97) y la del Plan de saneamiento en el horizonte temporal en el horizonte 2010-2015 aprobado por el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, al amparo del RDL 5/2009, de 24 de abril; infracciones que no han sido anunciadas en la preparación de este motivo ni, por lo que se refiere a las infracciones de las citadas base núm. 45 y planes cuatrienal y de saneamiento del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, resultan hábiles para fundamentar el recurso de casación, habida cuenta su naturaleza de normativa local y el carácter instrumental de la alegación de la infracción de los artículos 165 TRLRHL y 3 TRLGEP, cuyo objeto es introducir subrepticiamente en el recurso de casación el enjuiciamiento de la aplicación de disposiciones locales señaladas, cuando, como hemos dicho ya, el recurso de casación como medio de control de la aplicación del ordenamiento estatal no alcanza a los ordenamientos autonómicos ni locales, respecto de los cuales los Tribunales Superiores de Justicia son el supremo juez, como se infiere de los artículos 58.4º de la LOPJ y 86.4 de la LRJCA .

En consecuencia, el motivo segundo del recurso debe ser inadmitido por defectuosa preparación, de conformidad con los artículos 86.4 y 89.2 en relación con el 93.2.a) de la LRJCA .

Por lo demás, la pretensión de la efectiva nivelación del presupuesto en base a la aprobación plenaria del Plan de saneamiento municipal a que se ha hecho referencia tampoco podría ser admitida en aplicación del artículo 93.2.d) de la Ley de la Jurisdicción , pues con tal alegación la recurrente pretende fundar el motivo de casación en una cuestión que no fue planteada en la instancia, ni tratada por la Sala a quo en la sentencia combatida, siendo así que como recuerda la sentencia de esta Sala de 26 de enero de 2010, dictada en el recurso de casación núm. 3441/2005 «con este planteamiento del recurso de casación, se viene a introducir una cuestión nueva no planteada en la instancia alterando los términos del debate procesal, que, como tal, no puede servir para fundar un motivo de casación. Así lo entiende la jurisprudencia de esta Sala, que se recoge de manera precisa en la sentencia de 24 de junio de 2003 , que a su vez se remite a la de 24 de febrero de 2003, y que "niega la posibilidad de que en sede de un recurso de casación se introduzcan cuestiones nuevas, no planteadas en la instancia (por todas, sentencias de 16 de enero de 1995 , 26 de enero y 12 de mayo de 1999 y 30 de enero de 2001 ). Tal jurisprudencia se expone con detalle en la sentencia de 5 de julio de 1996, dictada en el recurso de casación número 4689/1993 , en la que se lee que queda vedado un motivo casacional que, al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción , suponga el planteamiento por el recurrente de cuestión nueva que no haya sido suscitada en la instancia y que, por consiguiente, no haya sido objeto de controversia ni de decisión en la sentencia recurrida; ello por dos razones: por una parte, porque el recurso de casación tiene como finalidad propia valorar si se infringieron por el Tribunal "a quo" normas o jurisprudencia aplicable (además de si se quebrantaron las formas esenciales del juicio por haberse vulnerado las normas reguladoras de la sentencia o las que rigen los actos o garantías procesales siempre que en este último caso se haya producido indefensión), y resulta imposible, ni siquiera como hipótesis, que pueda producirse aquella infracción en relación con una cuestión que ni siquiera fue considerada y sobre la que, por tanto, no hubo pronunciamiento en la sentencia -omisión que, en su caso, de entenderse improcedente, tendría su adecuado cauce revisor en el motivo de la incongruencia omisiva-; y, por otra, porque tan singular "mutatio libelli" afectaría al mismo derecho de defensa del recurrido ( artículo 24.1 CE ), en el supuesto de que, sin las posibilidades de la alegación y de la prueba que corresponden a la instancia, se entendiera admisible el examen y decisión de una cuestión sobrevenida a través del recurso de casación con las limitaciones que comporta su régimen respecto a dichos medios de defensa».

CUARTO .- El motivo tercero de casación, al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , tiene por objeto la infracción del artículo 171 TRLHL, en relación con el artículo 1 de la LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas . Su desarrollo alude a la asunción de una competencia que no es propia del Tribunal de Cuentas con arreglo a dicho artículo, al declarar, a través de su informe, la incorrección de determinadas partidas presupuestarias, por no ser conformes con la legislación en materia de suelo. Además sostiene que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid confiere valor vinculante al informe mencionado, sin que cuente con tal carácter, según prevé la legislación vigente.

Pues bien, habiéndose constatado que en el informe el Tribunal de Cuentas lleva a cabo ciertas consideraciones sobre la elaboración y aprobación del Presupuesto del Ayuntamiento de las Rozas (Madrid) correspondiente al ejercicio 2010, aludiendo a cuestiones relativas a la nivelación presupuestaria y su incidencia en el Patrimonio Público del Suelo, de lo que cabe entender que el desarrollo del motivo contiene una argumentación en la que no se aprecia que la concurrencia de la carencia de fundamento, como causa de inadmisión, sea clara y ostensible y sin necesidad de mayores razonamientos. En consecuencia, reexaminada la causa y, vistas las alegaciones formuladas, procede admitir el motivo tercero de casación.

QUINTO .- De igual modo, la causa de inadmisión del motivo cuarto del recurso, puesta de manifiesto en la providencia arriba transcrita, ha de ser reexaminada, pues el precepto del artículo 34, apartados 1 y 2, de la Ley 8/2007 , actualmente contenido en el del artículo 38 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el vigente Texto refundido de la ley del suelo, que viene a sustituir al contenido en el artículo 280 del Texto refundido de la ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana de 1992, declarado en vigor por la disposición derogatoria única de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y valoraciones , tiene el carácter de bases de la planificación general de la actividad económica y tal carácter determina que dicho precepto haya de ser utilizado en cualquier caso como norma de contraste para determinar la pertinencia del destino de los bienes integrantes del Patrimonio Público del Suelo del Ayuntamiento de las Rozas de Madrid a los fines consignados en el presupuesto enjuiciado, sobre todo teniendo en cuenta la circunstancia de ser este precepto posterior en el tiempo a la Ley 9/2001, del suelo de la Comunidad de Madrid y a su artículo 176 , e incorporar -el artículo 38 TRLS/2008- más estrictas precisiones sobre los posibles usos y fines de interés social a que podrán destinarse los bienes del Patrimonio Publico del Suelo.

SEXTO .- No obstan a la conclusión de inadmisibilidad del motivo segundo del recurso las alegaciones realizadas por la actora en el trámite de audiencia conferido, en el que, en síntesis, se alega que la preparación del motivo segundo del recurso justifica suficientemente que la alegada vulneración del artículo 165 TRLRHL ha sido relevante y determinante del fallo recaído; que el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid no pretende que se enjuicie en casación la base 45 de las de ejecución del presupuesto, sino impugnar la sentencia recurrida porque en la evaluación del objetivo de estabilidad presupuestaria exigida por el artículo el Tribunal de instancia no ha tomado en consideración dicha base de ejecución del presupuesto; que la existencia de un plan cuatrienal fue alegada en la contestación a la demanda, al referirse a los anejos al presupuesto que reflejan la existencia de un plan cuatrienal.

Tales alegaciones encuentran respuesta y las razones para su rechazo en las consideraciones que se acaban de exponer, a las que cabe añadir, de una parte, que la falta de consideración por la Sala a quo para su decisión de la base 45 de las de ejecución del presupuesto habría de ser alegada en casación como incongruencia omisiva de la sentencia impugnada y, en su caso, como infracción normativa en materia de valoración de la prueba, pero, como norma de carácter local que es, no puede su aplicación ser enjuiciada en casación; de otra, que los anejos del presupuesto general se refieren a los planes y programas de inversión y financiación que, para un plazo de cuatro años, podrán formular los municipios y es a estos planes a los que se refiera la contestación a la demanda de la aquí recurrente y no a los planes de saneamiento financiero municipales previstos en el RDL 5/2009, de 24 de abril; plan de saneamiento municipal aprobado por el Pleno del Ayuntamiento recurrente para el horizonte temporal 2010-2015, que la actora aduce por primera vez en el recurso de casación y es al que la providencia se refiere para calificar su alegación de cuestión nueva.

Por lo expuesto,

declarar la inadmisión del motivo segundo y la admisión de los demás motivos del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 5 de julio de 2012, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 83/2010 ; y para su substanciación remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta, de acuerdo con las normas de reparto de asuntos.

Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados