STS, 16 de Mayo de 2013

El 29 de marzo de 2001, la entidad Telefónica Móviles de España, S.A. dirigió escrito a la Secretaria de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de Información solicitando la devolución de ingresos indebidos de seis liquidaciones practicadas en concepto de canon de reserva de dominio público radioeléctrico, que fueron ingresadas dos de ellas el 31 de marzo de 1997 y las cuatro restantes el 30 de marzo de 1998, por un total de 3.543.581.775 ptas. (21.297.255,40 euros), más 8.546,85 euros en concepto de recargo de apremio.

La solicitud fue desestimada por Resolución de la citada Secretaría de fecha 21 junio 2001.

Contra el anterior acuerdo, le compañía telefónica formuló recurso de reposición, que también fue rechazado por Resolución del mismo órgano de 10 de julio de 2002.

Disconforme con la anterior resolución, la representación de la mercantil instó reclamación económico-administrativa (R.G. 3982-02; R.S. 1569-02) que fue desestimada por Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) de 5 junio 2003.

Frente a la Resolución del TEAC, la sociedad interpuso recurso contencioso-administrativo núm. 3180/2005, formulando la demanda por escrito presentado el 29 de marzo de 2004, en el que, en síntesis, alegaba que tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 diciembre , que «declaró la inconstitucionalidad parcial del art. 24 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos , al considerar la existencia de la coactividad propia de un tributo en los supuestos de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, hasta ese momento sujetos a precio público», «todo pago por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, al tener un carácter coactivo, ha de calificarse como una prestación patrimonial de carácter público» y «quedar reservada a la ley su regulación».

Por ello -prosigue-, toda vez que la regulación del canon por reserva del dominio público radioeléctrico mediante Orden Ministerial de 10 octubre 1994 no respetaba el principio de reserva de ley en materia tributaria exigido por el Constitucional, «el Gobierno, para suplir esta deficiencia con carácter inmediato, h[izo] uso del Real Decreto-ley 2/1996, de 26 de enero», figura legal que «en ningún caso puede ser vehículo normativo apto para el establecimiento y regulación de las prestaciones patrimoniales de naturaleza pública» (págs. 5-6), y que -en su opinión- «constituye un claro supuesto de uso abusivo y arbitrario de una categoría jurídica prevista para casos radicalmente distintos, modificando la estructura del ordenamiento jurídico y deslegalizando lo que debería haber sido regulado mediante ley por imperativo constitucional» (pág. 8); manteniéndose vigente hasta la Ley 25/1998, de 13 julio.

Por otra parte, la compañía demandante aduce que «el Real Decreto-ley nunca puede considerarse como una ley en el sentido del artículo 31.3 de la Constitución española [CE ], tampoco el desarrollo (o, más bien, la regulación íntegra) de dicho canon mediante la Orden Ministerial de 10 de octubre de 1994, puede equipararse a una colaboración reglamentaria de una ley» (pág. 8), y, por tanto, «las liquidaciones practicadas a TME en los años 1997 y 1998 por el canon por reserva del dominio público radioeléctrico infringen manifiestamente la ley, y más concretamente, el artículo 31.3 de la Ley Suprema de nuestro ordenamiento jurídico, al no realizarse al amparo de ninguna norma con rango de ley», así como el art. 9.3 de la CE «que, con carácter general, garantiza el principio de legalidad» (pág. 10), solicitando la nulidad de pleno derecho de las liquidaciones impugnadas.

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia, de fecha 7 de marzo de 2005 , desestimatoria del recurso razonando lo siguiente:

El Real Decreto 1163/1990, de 21 septiembre por el que se regula el procedimiento para la realización de devoluciones de ingresos indebidos de naturaleza tributaria determina en el artículo 1 los "Titulares del derecho a la devolución" y establece que "Los sujetos pasivos o responsables y los demás obligados tributarios tendrán derecho a la devolución de los ingresos que indebidamente hubieran realizado en el Tesoro con ocasión del pago de las deudas tributarias" añadiendo el artículo 8.1. "Cuando un obligado tributario entienda que una declaración- liquidación o autoliquidación formulada por él ha dado lugar a la realización de un ingreso indebido, podrá instar la restitución de lo indebidamente ingresado del órgano competente de la Administración tributaria".

En este caso las liquidaciones que han dado lugar (según la recurrente) a la realización de unos ingresos indebidos han sido las dos liquidaciones del canon de reserva del dominio público radioeléctrico, ejercicios 1997 y 1998. Y es el art. 7 del real decreto 1163/1990 el que establece los supuestos de devolución: "1. El reconocimiento del derecho a la devolución de un ingreso indebidamente efectuado en el Tesoro se realizará en virtud del procedimiento regulado en este capítulo, en particular, en los siguientes casos:

a) Cuando se haya producido una duplicidad en el pago de deudas u obligaciones tributarias.

b) Cuando la cantidad pagada haya sido superior al importe de las deudas u obligaciones tributarias liquidadas por la Administración o autoliquidadas por el propio obligado tributario.

c) Cuando se hayan ingresado, después de prescribir la acción para exigir su pago, deudas tributarias liquidadas por la Administración o autoliquidadas por el propio obligado tributario; así como cuando se hayan satisfecho deudas cuya autoliquidación haya sido realizada hallándose prescrito el derecho de la Administración para practicar la oportuna liquidación.

2. Asimismo, cuando la Administración rectifique, de oficio o a instancia del interesado, cualquier error material, de hecho o aritmético padecido en una liquidación u otro acto de gestión tributaria y el acto objeto de rectificación hubiese motivado un ingreso indebido, serán de aplicación las disposiciones recogidas en este capítulo, si bien corresponderá en todo caso al mismo órgano que dictó el acto instruir el procedimiento y acordar la resolución que proceda, reconociendo, en su caso, el derecho a la devolución".

En ninguno de estos supuestos se encuentra la cuestión debatida. En el caso que nos ocupa, la parte que recurre y que formuló la solicitud de devolución de ingresos indebidos viene a referirse a unas liquidaciones firmes, y que lo eran en el momento de formular la petición. Y si, en su caso y en qué medida, estas liquidaciones se veían afectadas por la doctrina del TC sentencia 185/95 , la parte que recurre pudo y debió impugnarlas y no acomodarse a una pretendida nulidad radical que debería de haberse puesto de manifiesto por medio de los recursos procedentes que pudo utilizarlos.

Es doctrina del TS recogida, entre otras, en sentencias de 19/1/96 , 27/10/96 , y 21/2/97 que cuando el contribuyente ha consentido formalmente una liquidación tributaria, por no haber utilizado en su momento el derecho a impugnarla, resulta improcedente, frente a la firmeza del referido acto tributario, pretender después la devolución de lo abonado como pago de tal exacción, con fundamento en que se trata de un ingreso indebido

(FD Tercero) .

Respecto a la supuesta imprescriptibilidad de la acción, la Sala de instancia afirma que « la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 13 de junio de 2003 , resolviendo sobre la posible imprescriptibilidad de las acciones establece que "En cuanto a la pretendida imprescriptibilidad de la acción de impugnación de los actos nulos de pleno de derecho, esta Sala Tercera ha precisado que tal carácter sólo es predicable respecto de la acción que se ejercita en vía de la revisión de oficio ( artículo 153) de la Ley General Tributaria , pero no cuando se ejercita a través de las reclamaciones económico-administrativas y posterior vía jurisdiccional."

La Sala considera necesario reproducir el compendio de la doctrina jurisprudencial sobre dicha cuestión, que ha llevado a cabo en la reciente sentencia de 2 de Diciembre de 1999 (rec. casación nº 2291/1995): "Pues bien, es cierto que la expresada doctrina, que reclama la imprescriptibilidad, por consiguiente con ausencia de sujeción a plazo, de la acción impugnatoria, en vía jurisdiccional, de los actos administrativos y disposiciones generales, a los que se atribuya vicio de nulidad radical, absoluta o de pleno derecho y por lo tanto insubsanable, ha sido mantenida por esta Sala en Sentencias de 24 de Septiembre de 1980 , 15 de Julio de 1983 , 25 de Septiembre de 1984 , 18 de Abril de 1986 , y 15 de Diciembre de 1987 , e incluso en otras posteriores, como las de 24 de octubre de 1994 , 8 de Abril y 7 de Noviembre de 1995 , 20 de Febrero de 1996 , 1 de Febrero y 16 de Diciembre de 1997 .

Sin embargo es más reiterada y constante la doctrina contraria. Así en Sentencias de 27 de Julio y 25 de Septiembre de 1992, 23 de Noviembre y 7 de Diciembre de 1993, 11 de octubre 2 y 11 de Noviembre, 14 y 16 de Diciembre de 1994, 30 de Junio y 28 de Noviembre de 1995, 4 de Enero de 1996, 5 de Febrero de 1997, y más recientemente en las de 20 de Enero y 6 de Febrero de 1999.

La mayoritaria doctrina jurisprudencial, de la que son muestra las Sentencias relacionadas, puede resumirse diciendo que la imprescriptibilidad de la impugnación de actos o disposiciones administrativas viciadas de nulidad radical, solo se produce en el ejercicio de la acción prevista en el artículo 109 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo (hoy artículo 102 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), cuando se ejercita ante la propia Administración, ya que puede serlo "en cualquier momento", por el contrario en el caso de acciones jurisdiccionales el recurrente ha de someterse a los plazos procesales correspondientes, ya ejercite directamente la acción de nulidad ante los Tribunales, ya acuda a ellos contra la resolución denegatoria de la Administración a quien se reclamó que la declarara"» (FD Cuarto).

Contra la Sentencia de la Audiencia Nacional, la representación procesal de Telefónica Móviles España, S.A. preparó recurso de casación, formalizando la interposición por escrito registrado el 9 de junio de 2005, en el que formula siete motivos de casación, los cuatro primeros al amparo del art. 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), y los dos últimos por el cauce de la letra d) del mismo precepto.

En el primer motivo se denuncia que la Sentencia de instancia incurre en incongruencia omisiva ( ex silentio ), al «no expone[r] ningún argumento jurídico sobre la discusión objeto del procedimiento relativa a la conformidad o no a Derecho de los actos administrativos impugnados, tal como las partes, tanto la actora como la demandada, solicitan», resolviendo «con argumentos propios de "sentencia de inadmisibilidad" [ arts. 68 y 69 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio ], al desestimar el recurso en base a motivos de "inadmisión" que, en la práctica, suponen el desconocimiento del fondo del asunto». Con ello -se afirma- se incumple, concretamente, el mandato del art. 67, apartado primero, de la LJCA que señala «que la sentencia debe decidir "todas las cuestiones controvertidas en el proceso", en conexión con el contenido de un pronunciamiento de "sentencia desestimatoria" [ letra b), apartado primero, del artículo 68 de la mencionada Ley ], que debe sustentarse en argumentos relacionados con la adecuación a Derecho del acto impugnado, propio de este tipo de sentencias» [ art. 70.1 de la LJCA ].

Por tanto -se dice-, existe incongruencia omisiva ya que la sentencia, negando de manera directa la devolución (por motivos de inadmisibilidad), evita incluir entre sus fundamentos de derecho un pronunciamiento razonado sobre la principal pretensión de las partes, cual es la adecuación o no a derecho de los actos de liquidación recurridos, incurriendo en infracción de las normas que regulan las sentencias tal como se determina en los artículos 67 a 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , en conexión con los apartados primero, segundo y tercero del artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil [aplicación supletoria en esta Jurisdicción de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1/2000 , de 7 de enero, y la Disposición Final Primera de la Ley 29/1 998, de 13 de julio], junto con al apartado tercero del artículo 248 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

(págs. 7-8).

En el segundo motivo de casación se alega que «la Sentencia incurre en incongruencia extra petita, puesto que en el fundamento jurídico cuarto se expresan argumentos (concretamente los relativos a la "imprescriptibilidad de la acción de impugnación de los actos nulos") relacionados con la inadmisibilidad del recurso que son invocados ex novo por el propio Tribunal y determinan el fallo de la sentencia, sin que ninguna de las partes los plantease a lo largo del procedimiento», infringiendo así el art. 33 de la LJCA, apartados primero y segundo, que «indica que los órganos del orden jurisdiccional contencioso- administrativo deben juzgar "dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición", en conexión con el contenido del artículo 67 de la mencionada Ley » (pág. 9). Incongruencia extra petita del contenido de la sentencia que, según la recurrente, «determina que, de conformidad con las letras c ) y d) del artículo 95, punto 2, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, la Sala tenga que pronunciarse sobre los términos en que aparece planteado el debate en el procedimiento, cuestión que desde el Tribunal de instancia no se ha realizado» (pág. 10).

En el tercero se aduce «que la Sentencia incurre en una contradicción interna entre el fallo y los argumentos expuestos en los fundamentos de derecho de la misma, cuyo resultado es una ausencia absoluta de motivación jurídica de lo que en ella se decide», en la medida en que «el Tribunal no traslada a la decisión contenida en el fallo (desestimación) lo que ha considerado como procedente en los fundamentos jurídicos (inadmisión), y reconoce expresamente la conformidad a Derecho de la previa resolución administrativa del TEAC, cuando no ha entrado a analizar en ningún momento ni el fondo del asunto ni lo resuelto por éste» (pág. 10).

Considera la parte que se trata de «un supuesto de ausencia de motivación de la decisión judicial que desestima el recurso y declara conforme a Derecho la resolución administrativa que supone la infracción del Principio de la Tutela Judicial Efectiva [ artículo 24.1 de la Constitución ] y de las normas que regulan las sentencias ( artículos 120.3 de la Constitución y 33.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio y 218 de la Ley 1/2000 , de 7 de enero]», y que, al igual que sucede en el anterior motivo, determina que, de conformidad con las letras c ) y d) del art. 95, punto 2, de la LJCA , la Sala tenga que pronunciarse sobre los términos en que aparece planteado el debate en el procedimiento ya que el Tribunal a quo no lo ha realizado.

En el cuarto motivo la recurrente sostiene que «no ha tenido oportunidad de defensa frente a los motivos de inadmisibilidad manifestados en la Sentencia, traídos al pleito ex novo de forma sorpresiva por el Tribunal, motivos que han determinado la "sentencia desestimatoria" del recurso y la declaración de conformidad a Derecho de la resolución administrativa. Evidentemente, por motivos propios de la naturaleza de esta infracción, no ha podido solicitarse en el procedimiento su subsanación al Tribunal de instancia, al no existir momento procesal oportuno para realizar tal solicitud ( artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio )» (pág. 11).

En el quinto motivo se denuncia que «la argumentación de los motivos de inadmisión, tanto la consideración del acto consentido como lo referido a la "imprescriptibilidad", son argumentos de carácter "rigorista y desproporcionado", que imposibilita el acceso a la obtención de la tutela judicial efectiva al no decidir sobre el objeto del recurso, puesto que de hecho no se examina la conformidad a Derecho del acto administrativo con carácter previo al análisis de apreciación de causa de inadmisión, tal como otra parte se determina en la Sentencia del Tribunal Supremo que invoca de forma parcial la propia sentencia de instancia», concurriendo, «por tanto, causa de indefensión que supone un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas de las que rigen los actos y garantías procesales» (pág. 16).

En el motivo de casación sexto, la parte recurrente «estima que la Sentencia infringe el principio antiformalista que rige en materia de procedimiento administrativo, considerando violados la Disposición Adicional 2ª del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre , en relación con el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre », por cuanto, «a la vista del expediente administrativo, puede inferirse indubitadamente de los escritos presentados por [su] representada así como de las resoluciones administrativas, que, tanto en vía administrativa, como en la contenciosa, lo que se estaba instando era la revisión de aquéllos actos dictados en vía de gestión tributaria que hubiesen incurrido en motivo de nulidad de pleno derecho, que infringiesen manifiestamente la ley o que se encontrasen en cualquier otro supuesto análogo recogido en los artículos 153 , 154 y 171 de la Ley 230/1963 , General Tributaria, y todo, de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Adicional Segunda » citada como infringida; pretensión sobre la que «se ha prescindido totalmente de un pronunciamiento expreso acerca de la posible nulidad de pleno derecho, de la infracción manifiesta de ley o de la concurrencia de cualquiera de los vicios a que aquéllos preceptos se refieren, respecto a las liquidaciones impugnadas» (págs. 16-17).

Y en el último motivo se denuncia «que la Sentencia infringe la Jurisprudencia que desarrolla el Principio jurídico-tributario de reserva de ley o de legalidad tributaria en las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2003 , 9 de febrero de 2002 , 31 de mayo de 2002 , 5 de febrero de 2000 , 14 de enero , 13 y 27 de febrero de 1999 , y más recientemente en la Sentencia de 14 de febrero de 2005 , entre otras, en la medida en que los actos liquidatorios impugnados en el proceso se basan en una Orden Ministerial (Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transporte de 10 de octubre de 1994) que, superando los límites de tal principio, desarrolla elementos del tributo reservados a una norma de rango superior» (pág. 20). De ahí que la representación de la compañía telefónica afirme «que, en contra del criterio desarrollador del principio de reserva de ley seguido por este Ilustre Tribunal, las liquidaciones practicadas a [su] representada en concepto de canon por reserva del dominio radioeléctrico han tenido su cobertura en una Orden Ministerial y que esta Orden no se ha desenvuelto dentro de los parámetros en que, constitucional y legalmente, puede desenvolverse el ejercicio de la potestad reglamentaria» (pág. 22).

Mediante escrito presentado el 19 de febrero de 2007, el Abogado del Estado formuló oposición al recurso de casación, solicitando la inadmisión o, en su defecto, la desestimación del mismo y la imposición de las costas a la parte recurrente.

Sobre los cinco primeros motivos del recurso articulados al amparo del art. 88.1.c) de la LJCA , la representación pública opone los siguientes argumentos:

1. - Que no existe incongruencia omisiva de la sentencia ya que esta «examina determinadamente el fondo de la cuestión planteada, es decir, si se dan o no los requisitos para proceder a la devolución de las tasas que se solicitan», exponiendo en el fundamento de derecho Tercero los argumentos «contrarios a la devolución» (págs. 2-3).

2. - Que no procede la estimación del motivo segundo «no sólo porque el problema de la imprescriptibilidad de la acción ha sido una cuestión latente a lo largo de todo el procedimiento administrativo, sino porque constituye un elemento fundamental para decidir el fondo de la cuestión planteada», esto es, «[e]l problema de la nulidad radical, ligado al de imprescriptibilidad de la acción, constituye, por lo tanto, uno los elementos que integran la pretensión y que determina, que consecuencia, no haya existido la incongruencia "extra petita" que se invoca» (págs. 3-4).

3. - Que tampoco existe la contradicción interna de la Sentencia denunciada en el tercer motivo de casación, pues la parte recurrente en el contenido del motivo no «hace referencia a ninguna contradicción, únicamente se razona que la sentencia no se ajusta "a las reglas de la lógica y de la razón". No existe, en consecuencia, argumentación jurídica sólida alguna, que fundamente el motivo pretendido, la sentencia está total y coherentemente razonada» (pág. 4).

4. - Que igualmente, el motivo cuarto debe desestimarse porque «[l]a sentencia no plantea ninguna causa de inadmisibilidad, entra en el examen del fondo del asunto y razona sobre la supuesta imprescriptibilidad de la acción, cuestiones estas de fondo, que no causas de inadmisibilidad. No se trata, como se pretende en el motivo, de que el Tribunal haya estimado la existencia de causas de inadmisibilidad y deba someterlas a la consideración de las partes. La demanda no se declara inadmisible y lo que resuelve el fallo recurrido son problemas de fondo» (pág. 5).

5. - Y sobre el quinto motivo, se interesa el mismo resultado desestimatorio, ya que en el fundamento de derecho Tercero de la Sentencia «se hace un detenido estudio de los requisitos exigidos en el Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, que regula el procedimiento para la realización de devoluciones de ingresos indebidos, en relación con el caso específico que se le plantea. Y, sobre esta base, desestima la demanda tras un detenido estudio acerca del cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para que la devolución se produzca» (pág. 5).

En cuanto al fondo del recurso, el defensor del Estado pone de manifiesto que en el motivo sexto no se «desarrolla ningún argumento acerca de la infracción de la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990 de 21 de septiembre , sino que cuestiona los hechos de la sentencia impugnada, que no pueden cuestionarse en casación», con lo que considera que procede la inadmisión del mismo (pág. 6).

Y, en respecto del último motivo, en el que se denuncia la infracción del principio jurídico tributario de reserva de Ley, sostiene que «[e]s esta una cuestión nueva y extraña al objeto del litigio» que «se centra en la procedencia o improcedencia de la devolución de ingresos indebidos respecto de las liquidaciones por canon de reserva de dominio público radioeléctrico», por lo que «[n]i ello constituye objeto de la pretensión de la demanda ni, por supuesto, objeto del litigio que nos ocupa, por lo que en consecuencia, procede, sin más, la declaración de inadmisión, o, subsidiariamente, la desestimación del motivo» (pág. 7).

Señalada para votación y fallo la audiencia del día 14 de mayo de 2013, en esa fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por Telefónica Móviles España, S.A. contra la Sentencia de 7 de marzo de 2005, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , que desestima el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 647/2003, formulado frente a la Resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central de 5 de junio de 2003, desestimatoria de la reclamación económico-administrativa instada contra la Resolución de 10 de julio de 2002 de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, que rechazó el recurso de reposición planteado frente a la denegación de la solicitud de devolución de ingresos indebidos correspondiente a seis liquidaciones practicadas por el concepto de Canon de reserva de dominio público radioeléctrico, de los ejercicios 1997 y 1998, por un total de 21.297.255,40 euros, más 8.546,85 euros en concepto de recargo de apremio.

La ratio decidendi de la Sentencia de instancia se encuentra en los fundamentos de derecho Tercero y Cuarto, señalándose en el primero de ellos que, «[e]n el caso que nos ocupa, la parte que recurre y que formuló la solicitud de devolución de ingresos indebidos viene a referirse a unas liquidaciones firmes, y que lo eran en el momento de formular la petición. Y si, en su caso y en qué medida, estas liquidaciones se veían afectadas por la doctrina del TC sentencia 185/95 , la parte que recurre pudo y debió impugnarlas y no acomodarse a una pretendida nulidad radical que debería de haberse puesto de manifiesto por medio de los recursos procedentes que pudo utilizarlos» (FD Tercero) .

Respecto a la supuesta imprescriptibilidad de la acción, en el siguiente fundamento la Sala expone que « la imprescriptibilidad de la impugnación de actos o disposiciones administrativas viciadas de nulidad radical, solo se produce en el ejercicio de la acción prevista en el artículo 109 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo (hoy artículo 102 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), cuando se ejercita ante la propia Administración, ya que puede serlo "en cualquier momento", por el contrario en el caso de acciones jurisdiccionales el recurrente ha de someterse a los plazos procesales correspondientes, ya ejercite directamente la acción de nulidad ante los Tribunales, ya acuda a ellos contra la resolución denegatoria de la Administración a quien se reclamó que la declarara» (FD Cuarto) .

Como también se ha puesto de manifiesto en los Antecedentes, la compañía recurrente promovió recurso de casación contra la Sentencia de la Audiencia Nacional, formulando siete motivos, los cinco primeros por el cauce procesal del art. 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), y los dos restantes por la letra d) del mismo precepto.

En el primer motivo se denuncia que la Sentencia de instancia incurre en incongruencia omisiva ( ex silentio ), puesto que no expone ningún argumento jurídico sobre la discusión objeto del procedimiento relativa a la conformidad o no a Derecho de los actos administrativos impugnados, tal como las partes pidieron, resolviendo el Tribunal con argumentos propios de "sentencia de inadmisibilidad" al desestimar el recurso en base a motivos de "inadmisión" que, en la práctica, suponen el desconocimiento del fondo del asunto.

En el segundo se estima que la Sentencia incurre en incongruencia extra petita , al recogerse en el fundamento jurídico Cuarto argumentos (concretamente, los relativos a la "imprescriptibilidad de la acción de impugnación de los actos nulos") relacionados con la inadmisibilidad del recurso que son invocados ex novo por el propio Tribunal y que determinan el fallo de la sentencia, sin que ninguna de las partes los plantease a lo largo del procedimiento.

En el tercero se alega que la Sentencia incurre en una contradicción interna entre el fallo y los argumentos expuestos en los fundamentos de derecho de la misma, cuyo resultado es una ausencia absoluta de motivación jurídica de lo que en ella se decide.

En el motivo cuarto la recurrente denuncia que no ha tenido oportunidad de defensa frente a los motivos de inadmisibilidad manifestados en la Sentencia, traídos al pleito ex novo de forma sorpresiva por el Tribunal y que han determinado la "sentencia desestimatoria" del recurso y la declaración de conformidad a Derecho de la resolución administrativa, no habiéndole sido posible solicitar en el procedimiento su subsanación al Tribunal de instancia, al no existir momento procesal oportuno para realizar tal solicitud ( art. 88.2 de la LJCA ).

El quinto motivo se plantea por estimar que la argumentación de los motivos de inadmisión son argumentos de carácter rigorista y desproporcionado, que imposibilitan el acceso a la obtención de la tutela judicial efectiva al no decidir sobre el objeto del recurso, lo que ha provocado indefensión a la parte.

En el sexto motivo se aduce que la Sentencia infringe el principio antiformalista que rige en materia de procedimiento administrativo, conculcando la Disposición Adicional 2ª del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre , en relación con el art. 110.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común (LRJyPAC).

Y en el séptimo motivo se argumenta que la Sentencia infringe la Jurisprudencia que desarrolla el principio jurídico-tributario de reserva de ley o de legalidad tributaria recogido en las Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2003 , de 9 de febrero de 2002 , de 31 de mayo de 2002 , de 5 de febrero de 2000 , de 14 de enero , 13 y 27 de febrero de 1999 , y más recientemente en la Sentencia de 14 de febrero de 2005 , entre otras, en la medida en que los actos liquidatorios impugnados en el proceso se basan en una Orden Ministerial (Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transporte de 10 de octubre de 1994) que, superando los límites de tal principio, desarrolla elementos del tributo reservados a una norma de rango superior.

Por su parte, el Abogado del Estado formula oposición al recurso de casación, solicitando su inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación del mismo con imposición de las costas a la parte recurrente, por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

Descritos someramente los términos en los que se plantea el debate, procede examinar conjuntamente los motivos de casación que se plantean al amparo del art. 88.1.c) de la LJCA , dando una repuesta unitaria y pormenorizada a todos ellos.

Conviene comenzar recordando que, «conforme viene señalando el Tribunal Constitucional, "[e]l vicio de incongruencia, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal" ( STC 44/2008, de 10 de marzo , FJ 2), cuando "por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia" ( STC 167/2000, de 18 de julio , FJ 2). Dentro de la incongruencia, la llamada incongruencia omisiva o ex silentio "se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales" ( STC 44/2008 , cit., FJ 2). En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha venido señalando que "es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva" ( SSTC 167/2007, cit., FJ 2 ; 176/2007, de 23 de julio, FJ 2 ; y 29/2008, de 20 de febrero , FJ 2).

En suma, "la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita" ( STC 180/2007, de 10 de septiembre , FJ 2; en el mismo sentido, STC 138/2007, de 4 de junio , FJ 2). En esta línea se ha pronunciado, asimismo, este Tribunal en numerosas Sentencias (entre las últimas, la de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 9 de octubre de 2008, rec. cas. núm. 2886/2006, FD Segundo), así como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, entre otras, en las Sentencias de 9 de diciembre de 1994 ( asunto Hiro Balani c. España ), §§ 27 y 28 , y de 9 de diciembre de 1994 ( asunto Ruiz Torrija c. España ), §§ 29 y 30» [FD Cuarto; en idéntico sentido, entre muchas otras, Sentencias de 29 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 6565/2003), FD Segundo ; de 14 de mayo de 2009 (rec. cas. núm. 1708/2003), FD Tercero ; de 4 de febrero de 2010 (rec. cas. núm. 9740/2004), FD Tercero ; y de 18 de marzo de 2010 , FD Tercero]» [Sentencia de esta Sala de 26 de marzo de 2010 (rec . cas. núm. 9440/2004 )].

Como apuntan las Sentencias del Tribunal Constitucional 180/2007, de 10 de septiembre , y 138/2007, de 4 de junio , « la falta de respuesta no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, que se produce cuando del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita» (FJ 2) . En esta línea se ha pronunciado, asimismo, este Tribunal en numerosas Sentencias [entre ellas, la de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 9 de octubre de 2008 (rec. cas. núm. 2886/2006), FD Segundo.

Pues bien, del examen de la resolución judicial cuestionada se infiere inequívocamente que la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional respondió adecuadamente a las cuestiones que le planteó la demanda, sin incurrir en incongruencia omisiva o extra petita, sin las contradicciones denunciadas, sin indefensión o falta de motivación, y sin rigorismos en el entendimiento de la doctrina del acto firme y de la imprescriptibilidad de la nulidad, tal como se expondrá a continuación.

En efecto, no se aprecia incongruencia omisiva en la Sentencia de instancia ya que ésta atiende a las cuestiones planteadas en la demanda, resolviéndolas con los argumentos jurídicos que tuvo por conveniente y dando una adecuada respuesta a los temas planteados.

La demanda en su día planteó, de forma sintética, la pretensión de que le fueran devueltos por la Administración General del Estado los cánones radioeléctricos de 1997 y 1998, argumentando que los ingresos realizados por ese concepto devinieron indebidos por la sobrevenida circunstancia de haberse dictado la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre , y por la existencia de nulidad radical por falta de cobertura legal, pues la Orden Ministerial de 10 de octubre de 1994 vulneraba el principio de reserva de ley tributaria. Es decir, se planteó la devolución de ingresos indebidos por considerar nulas las liquidaciones firmes en su día abonadas.

Pues bien, la Sentencia cuestionada abordó de forma plena las cuestiones formuladas, exponiendo en su fundamento de derecho Segundo los argumentos jurídicos y pretensiones de la demandante, para entrar a razonar en el fundamento Tercero la improcedencia de la solicitud de devolución de ingresos indebidos, acudiendo a la normativa aplicable (Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre), y desestimando dicha pretensión por no cumplirse los requisitos exigibles, en especial, por tratarse de liquidaciones consentidas y firmes. En el fundamento de derecho Cuarto se entra a analizar la acción de nulidad y, aplicando abundante jurisprudencia, se rechaza por no haberse instado en tiempo y forma la preceptiva revisión de los actos supuestamente nulos, a partir de los específicos procedimientos de revisión.

Tras la anterior reflexión, no cabe apreciar la incongruencia por omisión denunciada, pues la Sentencia estudió detenidamente el caso planteado y dio una adecuada repuesta a las cuestiones recogidas en la demanda, y lo hizo sin extralimitación al ceñirse a los temas que se habían planteado por las partes y que resultaban de necesario debate para obtener un pronunciamiento final, sin apreciar vicio interno o contradicción alguna entre lo razonado y dispuesto en la Sentencia, pues la desestimación de la demanda fue directo fruto de la fundamentación jurídica, sin que quepa alegar indefensión o falta de motivación por ser incierto, ya que se motivó perfectamente la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo y las partes obtuvieron tutela judicial sin merma de sus derechos. En cuanto al rigorismo en la doctrina aplicada, es ésta una cuestión a resolver en el fondo del litigio.

A mayor abundamiento, es incierto que la Sentencia no entrara a conocer el fondo del asunto, siendo improcedente plantear cuestiones de inadmisibilidad inexistentes, pues basta con examinar los fundamentos de derecho Tercero y Cuarto para concluir que se estudió y resolvió adecuadamente el fondo del litigio: la devolución de ingresos indebidos y la imprescriptibilidad de la acción de nulidad, única manera de poder llegar, en su caso, a comprobar si una liquidación firme podía ser revisada. Existe, por tanto, una evidente coherencia interna en la Sentencia impugnada que descarta la contradicción denunciada.

En consecuencia, se desestiman los cinco motivos de casación formulados por la vía del art. 88.1.c) de la LJCA .

Seguidamente entramos en los motivos de fondo, el sexto y séptimo, que conviene analizar de manera conjunta por afectar a dos cuestiones necesariamente vinculadas como son la solicitud devolución de ingresos indebidos y la necesidad de previa revisión de las liquidaciones firmes, que se dicen nulas por vulneración del principio de legalidad tributaria.

Para afrontar estas cuestiones debemos centrar el debate: estamos ante una solicitud de ingresos indebidos referida a unas liquidaciones consentidas y firmes, alegando la recurrente que dichos actos firmes eran nulos por vulnerar el principio de legalidad tributaria del art. 31.3 CE .

Resulta innegable, y así es reconocido tanto por las partes como en la Sentencia combatida, que las seis liquidaciones litigiosas son actos consentidos y firmes, y que tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional la recurrente pretende la devolución de los importes abonados en su día por considerar que se trata de ingresos indebidos.

Para fundamentar su petición devolutoria la compañía telefónica se basa en la falta de cobertura legal de esos actos, pues las liquidaciones se dictaron en alguno de sus elementos esenciales al amparo de la Orden Ministerial de 10 de octubre de 2004, lo que vendría a suponer su nulidad de pleno derecho por infringir el principio de reserva de ley, tal como ya se ha pronunciado reiterada y estimatoriamente esta Sala y Sección en supuestos de liquidaciones idénticas a las que nos ocupa, pero que, a diferencia del presente supuesto, fueron en su día recurridas en tiempo y forma [ Sentencias de 31 de marzo de 2011 (rec. cas. núm. 3031/2006 ); de 15 de abril de 2003 (rec. cas. núm. 4961/1998 ); y de 9 de febrero de 2002 (rec. cas. núm. 7409/1996 ). También se pronunció desestimatoriamente la Sentencia de 17 de diciembre de 2003 (rec. cas. núm. 8227/1998 ), si bien por otros motivos].

Pues bien, alegada la existencia de una causa de nulidad que justificaría la devolución solicitada, la parte pretende, tanto ante en vía administrativa como en este proceso, la devolución de lo indebidamente pagado por la vía de la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre .

Sin embargo, no debe olvidarse que el acto consentido y firme cierra el paso a la vía jurisdiccional como acto propio del justiciable, por la necesidad del principio de seguridad jurídica de establecer topes temporales frente a la actuación administrativa. En aras de este principio, el ejercicio de las acciones que en defensa de los derechos e intereses legítimos puede ejercer el particular, según lo dispuesto en el art. 24 de la CE , conduce a la exigencia de unos plazos, términos y formalidades, cuya inobservancia vulneraría el ordenamiento y daría lugar a una indeterminación del plazo para hacer efectiva la tutela judicial.

En efecto, el principio de seguridad jurídica exige el establecimiento de unos plazos para que el interesado pueda recurrir las resoluciones de la Administración, y una vez transcurridos la resolución deviene firme y consentida no siendo, por tanto, susceptible de recurso alguno presentado posteriormente. El art. 40.a) de la LJCA impide que pueda reconocerse, en el ámbito de nuestro Derecho Administrativo, que el transcurso del plazo para interponer el recurso pertinente en vía administrativa deja subsistente el derecho subjetivo material afectado por la resolución de la Administración, que podría ejercitarse en cualquier momento mientras no quedase extinguido por el cumplimiento de su plazo de prescripción.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de febrero , declaró la improcedencia de considerar susceptible de revisión « las situaciones establecidas mediante actuaciones administrativas firmes, pues la conclusión contraria entrañaría un inaceptable trato de favor para quien no instó en tiempo la revisión del acto administrativo en contraste con el trato recibido por quien recurrió, sin éxito, ante los Tribunales ».

El anterior razonamiento debe completarse con la mención necesaria del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 de la CE , merced al que no cabe concebir una situación jurídica que permanezca en estado de incertidumbre temporalmente indefinida y, por tanto, con una actuación administrativa susceptible de ser impugnada o revisada sin limitación de tiempo alguna.

El Tribunal Constitucional (Sentencia núm. 54/2002, de 27 de febrero , FJ 9) ha precisado recientemente, como efecto " pro futuro " y " ex nunc " de una declaración de nulidad, únicamente el de la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas ( art. 9.3 de la CE ), entendiendo por tales las decididas con fuerza de cosa juzgada y las situaciones administrativas firmes, tal como ocurre en el presente litigio. Aplican la misma doctrina las Sentencias de esta Sala de 12 de marzo de 2012 (rec. cas. núm. 348/2009), FD Tercero ; de 9 de abril de 2012 (rec. cas. núm. 59/2009), FD Segundo ; y de 16 de abril de 2012 (rec. cas. núm. 622/2010 ), FD Quinto.

Sentados los límites que todo acto firme conlleva a la hora de su examen jurisdiccional, conviene precisar que la acción devolutoria instada por la recurrente podía realizarse por una doble vía: de forma procedimentalmente directa, y de forma indirecta a partir de la previa revisión del acto administrativo firme.

La primera estaría amparada en el art. 155 de la LGT , reglamentando sus aspectos procedimentales el Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, y la Orden de 22 de marzo de 1991, siendo sus supuesto fácticos los contemplados en el art. 7 del citado Real Decreto : duplicación de pago o notorio error de hecho imputable a la Administración o al contribuyente, como error material en declaración tributaria, equivocación aritmética al liquidar o señalamiento de tipo que no corresponda al concepto liquidado, pudiendo plantearse en el plazo de cuatro años [ art. 64.d) de la LGT ].

El otro procedimiento devolutorio indirecto será el que, partiendo del art. 155 de la LGT , nos lleve al segundo párrafo de la Disposición Adicional Segunda del mencionado Real Decreto que, tras reseñar en el primero que « no serán objeto de devolución los ingresos tributarios efectuados en virtud de actos administrativos que hayan adquirido firme », en el siguiente párrafo añade que « no obstante, los obligados tributarios podrán solicitar la devolución de ingresos efectuados en el Tesoro, instando la revisión de aquellos actos dictados en vía de gestión tributaria que hubieran incurrido en motivo de nulidad de pleno derecho, que infringiesen manifiestamente la Ley o que se encontrasen en cualquier otro supuesto análogo recogido en los artículos 153 , 154 y 171 de la Ley General Tributaria y en las leyes o disposiciones especiales» .

En el presente caso, este segundo planteamiento nos llevaría a averiguar si la mercantil recurrente acudió a la previa vía especial de revisión para combatir la firmeza de los actos liquidatorios que le permitiría, en su caso, examinar si éstos incurrieron en nulidad de pleno derecho o en infracción manifiesta de ley. Ello supone que hubiera sido preciso que se hubiera instado ante la Administración la revisión de los actos firmes ( arts. 153 a 156 de la LGT de 1963 , vigentes arts. 216 y siguientes y, de forma suplementaria, los arts. 102, 108 y 118 de la LRJyPAC), con todos los presupuestos formales y materiales para ello, a fin de obtener un pronunciamiento de nulidad o anulabilidad del mismo, lo que permitiría la producción del efecto devolutorio pretendido, pues debe quedar claro que, como explícitamente menciona la ya citada Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990 , « no serán objeto de devolución los ingresos tributarios efectuados en virtud de actos administrativos que hayan adquirido firmeza» .

Sin embargo, en el presente supuesto nos encontramos ante una acción de devolución de ingresos indebidos al amparo de la citada Disposición Adicional Segunda, es decir, en la que se solicita de forma directa la devolución de unos ingresos tributarios, sin interesar con carácter previo la revisión de los actos firmes de los que trae causa.

En tal sentido, la parte recurrente actuó de forma improcedente, y más tarde ha intentado obviar su erróneo planteamiento invocando para ello el art. 110.2 de la LRJyPAC, y la tutela judicial efectiva, dando un salto en falso en las premisas jurídicas que le permiten concluir el silogismo devolutorio con carácter estimatorio. Pero tal planteamiento no puede prosperar.

El art. 110.2 de la LRJyPAC establece que « el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter» . Cuando la recurrente instó la devolución de ingresos indebidos el 29 de marzo de 2001, no cometió error alguno: solicitó la devolución de unos ingresos indebidos, realizando alegaciones de nulidad de los actos liquidatorios firmes. En ningún momento solicitó de forma directa y previa la revisión de los actos firmes ni invocó su anulabilidad por infracción manifiesta de ley o nulidad de pleno derecho. Por ello, si la acción devolutoria es clara, carece de sentido hablar de error en la calificación del recurso para seguidamente pretender modificar el tipo de acción jurídica, permitiendo con ello que la pretensión devenga procedente.

Cuando la Administración recibió la solicitud de devolución de ingresos indebidos la denegó, confirmando tal postura el TEAC y la Sentencia recurrida, pues no parece razonable que una Administración deba resolver una petición devolutoria mediante la iniciación de oficio de un procedimiento de revisión, no sólo porque nadie ha ejercitado tal pretensión ni solicitado esa tramitación sino porque, además, estamos ante actos firmes y consentidos frente a los que, inicialmente, no cabe devolución alguna. Tampoco cabía pretender que la Sala de instancia entrara de oficio a revisar unos actos firmes, pues su función jurisdiccional fue la adecuada, revisar la procedencia de unos actos administrativos impugnados.

Así pues, la recurrente confunde el derecho a la devolución de ingresos indebidos con el derecho a instar que un ingreso previamente realizado sea declarado como indebido, cuando es así que este segundo derecho, tratándose de liquidaciones, exige que se ejercite dentro de los plazos preclusivos del recurso o de la reclamación establecidos por la Ley (en virtud del principio de seguridad jurídica del art. 9 de la CE ), puesto que, en otro caso, resultaría que no existirían unos plazos preclusivos, o que serían superfluos o inútiles, con lo que aquellos contribuyentes o sujetos pasivos que presentaran en tiempo y forma sus recursos o reclamaciones estarían actuando con una diligencia gratuita e innecesaria, ya que, en vez del plazo establecido para recurrir, podrían utilizar los cuatro años del art. 64.d) de la LGT ; plazo que procede respecto de ingresos que ya han sido declarados indebidos, o en casos especiales, como el de las autoliquidaciones, en los que no ha existido un acto administrativo previo. La recurrente podía haber interesado la revisión de los actos liquidatorios litigiosos por causa de nulidad para, en su caso, obtener el efecto devolutorio, pero no instar directamente la acción de devolución, haciendo de peor condición a aquellos contribuyentes que cuestionaron los cánones en tiempo y forma.

Procederá, pues, calificar de incorrecta la vía procedimental utilizada por la recurrente para obtener la devolución de unos pagos que considera indebidos, tal como ya se explicó por parte de la Sentencia impugnada, cuyo criterio debe ser confirmado, debiendo por ello desestimar los motivos de fondo del recurso de casación.

En atención a los razonamientos anteriores, procede declarar la desestimación del recurso de casación interpuesto por Telefónica Móviles España, S.A., lo que determina la imposición de costas a la parte recurrente, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA .

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el art. 139.3 de dicho texto legal , señala 6.000 euros como cuantía máxima de honorarios de Letrado a los efectos de las referidas costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución