STS, 24 de Abril de 2013

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 27 de junio de 2005, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 9 de 2001 , cuya parte dispositiva el del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador Don Carlos Arcas Hernández en nombre y representación de Don Horacio y otros contra los acuerdos de 5 de mayo y 17 de junio de 2000 del Ayuntamiento de la Roca del Vallés aprobando definitivamente el Estudio de Detalle y el Proyecto de Compensación de la Unidad de Actuación 6, así como el Proyecto de Urbanización si se hubiera publicado, que se declaran nulos y sin efecto alguno. Sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «La jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias de 10 de abril de 1.990 ; 26 de diciembre de 1.991 ; 7 de febrero de 1.994 y 18 de junio de 1.998 , ha venido declarando reiteradamente que el artículo 70. 2 de la Ley de Bases del Régimen Local " impone la publicación de las Normas Urbanísticas de los Planes y que su falta de publicación no hace a estos inválidos, pero sí ineficaces", es decir, incapaces para servir de base a los actos derivados.- En consecuencia, es Estudio de Detalle, el Proyecto de Compensación y el Proyecto de Urbanización de la U.A. 6, aprobados por el Ayuntamiento de la Roca del Vallés, impugnados en la presente litis son disconformes a Derecho por carecer de un planeamiento eficaz que pueda servir de cobertura jurídica a los citados actos derivados, a lo que se refiere el P.G.O. aprobado definitivamente el 8 de mayo de 1.991, publicado en el D.G.O.C. de 21 de junio del propio año, sin que en tal publicación constara la normativa urbanística, lo que supone que debe prosperar la demanda deducida en esta litis, declarando nulos y sin efecto alguno los actos impugnados, sin entrar en el resto de los pedimentos, por inexistencia de actos de aplicación de un Plan General ineficaz».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de La Roca del Vallés presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que dicha Sala accedió mediante providencia de 6 de septiembre de 2005, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación, lo que se llevó a cabo oportunamente.

La Letrada de la Generalidad de Cataluña, con fecha 29 de julio de 2005, presentó ante la propia Sala de instancia escrito solicitando la nulidad de actuaciones por no haber sido emplazada esta Administración, en su día, en el proceso y que se repusiese lo actuado a fin de proceder a su emplazamiento, lo que fue rechazado por la Sala de instancia en providencia de 15 de septiembre de 2005 por no haber sido parte legítima ni debido serlo dada la naturaleza de los actos impugnados, con cuya providencia se aquietó, si bien, con fecha 30 de septiembre de 2005, presentó ante la misma Sala escrito pidiendo que se tuviese por preparado contra la sentencia pronunciada recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 10 de octubre de 2005, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, Don Horacio y otros cuarenta y seis más, representados por el Procurador Don Carlos Piñeira Campos, y, como recurrentes, el Ayuntamiento de La Roca del Vallés, representado por la Procuradora Doña Carmen Ortiz Cornago, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por la Letrada de la Generalidad de Cataluña, al mismo tiempo que ésta pidió que se le otorgase el trámite previsto en la Ley Jurisdiccional para interponer por escrito el correspondiente recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de La Roca del Vallés se basa en cinco motivos, al amparo todos, salvo el último, del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el último al del apartado c) del mismo precepto; por haber aplicado indebidamente la Sala de instancia lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , cuando el precepto que debió aplicar es el contenido en los artículos 71 y 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de los textos vigentes en Cataluña en materia urbanística, según el cual bastaba la publicación del acuerdo aprobatorio del Plan General de Ordenación Urbana para la vigencia de éste sin necesidad de publicar sus normas urbanísticas, ya que el Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad autónoma de Cataluña competencia en materia de Régimen Local, ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, y así lo sostuvo durante años la Sala de instancia, e incluso la sentencia de fecha 15 de julio de 2003, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo , consideró que el contenido del artículo 70.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local es de aplicación exclusivamente a las normas y ordenanzas aprobadas definitivamente por las entidades locales, y, en cualquier caso, el Parlamento de Cataluña ha aprobado la Disposición Transitoria cuarta de la Ley 10/2004 , en la que convalida las disposiciones y actos de aplicación anteriores a la publicación de las normas urbanísticas de los planes, de manera que, como las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de La Roca del Vallés fueron publicadas el 31 de octubre de 2002 en el Boletín Oficial de la Provincia, todos los instrumentos de desarrollo de aquél y actos de aplicación del mismo han resultado convalidados en virtud de la aludida Disposición Transitoria cuarta, convalidación que admitió el Tribunal Constitucional en su sentencia 273/2000 ; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 148. 1. 3ª de la Constitución y 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña porque, según estos preceptos, es competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña legislar en materia de urbanismo, de manera que a ésta le viene constitucionalmente atribuido la determinación de la eficacia del planeamiento urbanístico y, por consiguiente, la publicación que deba hacerse de las normas urbanísticas; el tercero por haber infringido el Tribunal a quo lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código civil , al no haber interpretado lo dispuesto en el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990 conforme al sentido propio de sus palabras, de modo que se ha limitado aquél a inaplicar una norma con rango de Ley, a diferencia de lo que había venido haciendo antes por cambiar de criterio por el mero hecho de acoger la doctrina emanada del Tribunal Supremo, y, por consiguiente, si éste dudase de la constitucionalidad del precepto contenido en el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , deberá plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional; el cuarto por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 163 de la Constitución , 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , con vulneración también del derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías, reconocido en el artículo 24.1 y 2 de la Constitución , y el principio de seguridad jurídica contemplado en el artículo 9.3 de ésta, dado que dicha Sala, para dejar de aplicar lo dispuesto en el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , debió plantear previamente su inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional, y así este Tribunal ha declarado que la inaplicación de una Ley autonómica por aplicación preferente o prevalente de una Ley estatal es una cuestión referida a la jurisdicción constitucional, como se deduce de lo expresado en las sentencias del Tribunal Constitucional 163/95 , 173/2002 y 58/2004 , que se transcriben; y el quinto por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio al no motivar la sentencia recurrida el diferente trato que da al planeamiento considerado ineficaz por falta de publicación y a los actos derivados de éste, que son declarados nulos, pues el Plan General fue publicado el 31 de octubre de 2002, por lo que, desde ese momento, ganó eficacia y pudo desplegar todos sus efectos, de manera que se trata del cumplimiento de una condición suspensiva, que, una vez cumplida, determina que el planeamiento urbanístico surta todos sus efectos, lo que, en definitiva, ha venido a establecer la Disposición Transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley catalana 10/2004, de 24 de diciembre, llegando la sentencia recurrida a una conclusión diferente respecto del Plan General, que resulta meramente ineficaz, y del Estudio de Detalle, que, a pesar de ser un planeamiento derivado, es declarado nulo de pleno derecho, solución que la Sala de instancia no motiva, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo, o, subsidiariamente, que se plantee cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , y de la Disposición Transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre .

Con fecha 14 de diciembre de 2005, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña presentó, dentro del plazo al efecto concedido, escrito de interposición de recurso de casación basándose en siete motivos, al amparo todos, salvo los dos últimos, del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el sexto y séptimo al amparo del apartado c) del mismo precepto; los cuatro primeros y el último idénticos a los cinco motivos aducidos por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, de manera que nos remitimos a la síntesis que de ellos hemos recogido en el precedente antecedente de hecho, y en el quinto se asegura que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 9 y 163 de la Constitución , 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 1 del Código civil y el principio iura novit curia , y ello por cuanto el mandato contenido en la Disposición Transitoria cuarta de la Ley catalana 10/2004, es claro y preciso en sus términos, de manera que, una vez publicadas las normas urbanísticas de los planes, éstos adquieren eficacia y, como consecuencia, se validan las disposiciones y actos dictados a su amparo, que tienen efectos desde el momento en que se aprobaron las disposiciones y actos convalidados, y el Tribunal de instancia tenía conocimiento, cuando dictó la sentencia recurrida, de la publicación de las normas urbanísticas del Plan General y de la publicación de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, que contenía la aludida Disposición Transitoria, siendo deber de los jueces, conforme al artículo 1.7 del Código Civil , resolver conforme al sistema de fuentes establecido, y su incumplimiento supone una infracción de lo establecido en el artículo 9 de la Constitución , pues la convalidación legislativa, que se produce con la Disposición Transitoria de la Ley 10/2004, supone una actuación del legislador en virtud de la cual la ley declara que una disposición o un acto ha de ser aplicado a pesar de su irregularidad original cuando se cumpla el requisito o condición en ellas establecido, como lo ha admitido el Tribunal Constitucional en sus sentencias 73/2000 y 273/2000 y esta Sala del Tribunal Supremo en su sentencia de 6 de junio de 2003 , y, si bien la Disposición Transitoria cuarta de la Ley 10/2004 puede ser cuestionada, no cabe dejar de aplicarla salvo que se plantee cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, sin que la falta de invocación por las partes de esa norma impida su aplicación para resolver el recurso en virtud del principio iura novit curia , por lo que, de no entenderse aplicable el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , la mencionada Disposición Transitoria cuarta de la Ley 10/2004 del mismo Parlamento establece una convalidación que debió ser apreciada por la Sala de instancia al haber sido publicadas las normas urbanísticas del Plan de Ordenación Urbana de La Roca del Vallés, y, finalmente, el sexto motivo, basado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio ( artículo 88.1 c de la Ley de esta Jurisdicción ), con la consiguiente indefensión para la propia Administración autonómica recurrente, con infracción de los artículos 24 de la Constitución , 21.3 y 49 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por no haber sido emplazada en el proceso seguido en la instancia la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, a pesar de que en el referido proceso se puso en cuestión la eficacia de un Plan General de Ordenación Urbana aprobado definitivamente por la Comisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de manera que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, la Administración autonómica recurrente debió ser emplazada oportunamente, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo deducido en su día, y, subsidiariamente, que, en el caso de no considerarse aplicable lo establecido en el artículo 89 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , se plantee la pertinente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Al comparecer los recurridos ante esta Sala, su representación procesal planteó, por diferentes causas, la inadmisión de los recursos de casación interpuestos, de cuya pretensión se dio traslado a las representaciones procesales de ambas Administraciones recurrentes para que, en el plazo de diez días, alegasen lo que a su derecho conviniese, como así lo hizo el Ayuntamiento de La Roca del Vallés el 9 de enero de 2006, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña el 10 de enero de 2006, si bien esta Sala, mediante providencia de fecha 29 de abril de 2006, planteó a las partes una nueva causa de inadmisión en relación con el pronunciamiento de la sentencia recurrida relativo a la nulidad del Proyecto de Compensación y del Proyecto de Urbanización, quienes alegaron lo que a su derecho convino por escrito, presentado el 17 de mayo de 2006 por la Procuradora del Ayuntamiento, el 9 de mayo del mismo año por la Letrada de la Generalidad de Cataluña y el 8 de mayo por el Procuradora de los cuarenta y siete recurridos, quien volvió a presentar otro escrito con la petición de que se dicte resolución declarativa de que contra la sentencia recurrida no cabe recurso de casación, y esta Sala (Sección Primera) dictó, con fecha 20 de julio de 2006 , auto en el que se declaró la inadmisión de ambos recursos de casación interpuestos en cuanto impugnaban el pronunciamiento relativo a la nulidad del acuerdo, de 17 de julio de 2000, de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de La Roca del Vallés, por el que se aprobaron el Proyecto de Compensación de la Unidad de Actuación nº 6 del Plan General de Ordenación Urbana y del Proyecto de Urbanización.

Mediante providencia, de fecha 5 de febrero de 2007, se dio traslado a la representación procesal de los comparecidos como recurridos de los recursos de casación admitidos a trámite para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a los indicados recursos de casación, lo que efectuó con fecha 26 de febrero de 2007, aduciendo, en primer lugar, que eran tales recursos improcedentes porque el Tribunal Supremo se ha pronunciado y puesto fín a ellos y, en segundo lugar, que tales recursos deberían declararse inadmisibles porque, dada la procedencia de los actos administrativos impugnados, la Sala de instancia debería haber intervenido como Tribunal de apelación de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, que es a quién correspondía su enjuiciamiento en primera instancia, terminando con la súplica de que se declaren inadmisibles los recursos de casación interpuestos.

Con fecha 14 de octubre de 2009, dictamos sentencia en el indicado recurso de casación, con el siguiente fallo: «Que, rechazando las causas de inadmisión alegadas por la representación procesal de los recurridos y con desestimación de todos los motivos de casación al efecto aducidos y pretensiones formuladas por ambas Administraciones recurrentes, debemos declarar y declaramos que no ha lugar a los recursos interpuestos por la Procuradora Doña Carmen Ortiz Cornago, en nombre y representación del Ayuntamiento de La Roca del Vallés, y por la Letrada de la Generalidad de Cataluña, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, contra la sentencia pronunciada, con fecha 27 de junio de 2005, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 9 de 2001 , con imposición a ambas Administraciones recurrentes de las costas procesales causadas por partes iguales, hasta el límite de trescientos cincuenta euros para cada una por el concepto de honorarios de Abogado de los comparecidos como recurridos».

Contra la citada resolución judicial, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña promovió incidente de nulidad de actuaciones de acuerdo con el artículo 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial por lesión de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías ( artículo 24.1 y 2 de la Constitución ), que fue inadmitido por providencia de esta Sala de 22 de enero de 2010.

Frente a dicha providencia inadmitiendo el incidente de nulidad de actuaciones, promovió recurso de amparo la referida Administración autonómica, en el que, con fecha 29 de octubre de 2012, recayó sentencia que contiene la siguiente parte dispositiva: Fallo: «En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido: 1º Otorgar el amparo solicitado por la Generalitat de Cataluña y, en consecuencia, 2º Declarar que se han vulnerado sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ) y a un proceso con todas las garantías ( art. 24.2 CE ). 3º Restablecerla en la integridad de sus derechos y, a tal fin, anular la providencia de 22 de enero de 2010 de la Sección Quinta de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y la Sentencia de 14 de octubre de 2009 , dictada en el recurso de casación núm. 5988-2005, de la misma Sala y Sección, retrotrayendo las actuaciones al momento inmediatamente anterior al pronunciamiento de la Sentencia para que el órgano judicial dicte una nueva respetuosa con los derechos fundamentales vulnerados».

Las razones de la decisión para el otorgamiento del amparo se contienen, en lo esencial, en los fundamentos jurídicos 7 y 8, que traslados fielmente a estos antecedentes, son del siguiente tenor:

7. Según lo expuesto, la Sentencia impugnada realizó un juicio previo de selección de la norma jurídica aplicable al caso de autos que, de acuerdo con la doctrina constitucional, corresponde realizar al órgano judicial como cuestión de legalidad ordinaria. Este Tribunal tiene declarado que "forma parte del conjunto de las facultades inherentes a la potestad de juzgar, privativa de los Jueces y Tribunales del Poder Judicial por mandato de la propia Constitución (art. 117.3 ), la de seleccionar la norma jurídica aplicable al caso concreto de entre las varias posibles, su interpretación y la subsunción en ellas de los hechos" ( SSTC 76/1995, de 22 de mayo, FJ 5 ; 173/2002, de 9 de octubre, FJ 10 ; y 58/2004, de 19 de abril , FJ 14). En consecuencia, ninguna tacha de constitucionalidad podría merecer la determinación de la norma aplicable al caso por el juez ordinario, salvo por los efectos que esa operación tiene en el caso de autos.

Efectivamente, descendiendo al caso concreto, la selección de la norma jurídica aplicable al caso de autos, es decir, el art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , produjo los siguientes efectos: en primer lugar, llevó implícito el encuadramiento competencial de un precepto como el controvertido, la disposición transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , de modificación de la Ley de urbanismo de Cataluña, en un ámbito material como la eficacia de las normas jurídicas, cuando la propia Sentencia reconoce, asimismo, que se trata de una ley de convalidación de normas urbanísticas, materia en la que Cataluña tiene competencia exclusiva ( arts. 148.1.3 CE y 149.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, aprobado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de junio). En segundo lugar, el órgano judicial aplicó la cláusula de prevalencia del Derecho estatal del art. 149.3 CE a pesar de reconocer que el asunto sobre el que versaba el pleito era la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, es decir, competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.8 CE . Sin embargo, el art. 149.3 CE dispone que el Derecho del Estado será prevalente en caso de conflicto sobre las normas de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. Pero, en realidad, según el razonamiento de la propia Sentencia impugnada no era una materia en la que la Generalitat y el Estado tuviesen competencias, sino que la competencia era exclusiva estatal. Apreciamos, por tanto, un razonamiento que determinó, además, el desplazamiento e inaplicación del apartado sexto de la disposición transitoria cuarta de la citada Ley 10/2004 , de modificación de la Ley de urbanismo de Cataluña, sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad, lo que tampoco resulta conforme con la doctrina constitucional expuesta previamente. En tercer lugar, como alega el Ministerio Fiscal, la interpretación realizada del precepto autonómico conlleva a su reiterada inaplicación y produce un efecto parecido a la derogación de la norma inaplicada que, recordamos, es una ley postconstitucional.

8. En consecuencia, conforme con la doctrina constitucional expuesta sobre el control de constitucionalidad de las leyes postconstitucionales debemos concluir que la Sentencia impugnada, "por más que pueda resultar aparente o formalmente motivada" ( STC 173/2002, de 9 de octubre , FJ 7) no es una resolución fundada en Derecho, porque el órgano judicial incurrió en exceso de jurisdicción ex art. 163 CE y concordantes sobre el control de leyes, que además resultó lesiva de las garantías del proceso debido y que provocó indefensión de la recurrente en amparo. El órgano judicial inaplicó una ley postconstitucional vigente sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad y lo fundamentó en la aplicación de la cláusula de prevalencia del Derecho estatal ex art. 149.3 CE , con un entendimiento de la misma que no resulta conforme con la doctrina constitucional, tal y como ha quedado expuesta.

En el caso de autos "habiendo preterido el órgano judicial el sistema de fuentes existente relativo al control de normas, tanto por negarse a aplicar el art. 163 CE como por desconocer la eficacia de una norma legal plenamente vigente, ha violado una de las garantías que integran el contenido del proceso debido. Y además ha colocado, por ello, a la recurrente en amparo en situación de efectiva indefensión pues ni tuvo oportunidad u ocasión de prever, dado el sometimiento judicial al imperio de la ley, tal preterición del sistema de fuentes, ni pudo hacer uso del trámite de alegaciones del art. 35 LOTC " ( STC 173/2002, de 9 de octubre , FJ 10).

Como es sabido, este Tribunal tiene declarado que los "órganos jurisdiccionales no pueden fiscalizar las normas postconstitucionales con rango de ley ( STC 73/2000, de 14 de marzo , FJ 16), dado que el constituyente ha querido sustraer al juez ordinario la posibilidad de inaplicar una ley postconstitucional ante un eventual juicio de incompatibilidad con la Constitución ( STC 17/1981, de 1 de junio , FJ 1). La depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la inconstitucionalidad de las leyes, tanto más cuanto en un sistema democrático la ley es expresión de la voluntad popular "como se declara en el preámbulo de nuestra Constitución" y es principio básico del sistema democrático y parlamentario hoy vigente en España." ( SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4 ; 104/2000, de 13 de abril, FJ 8 ; 120/2000, de 10 de mayo, FJ 3 ; 173/2002, de 9 de octubre, FJ 9 y 66/2011, de 16 de mayo , FJ 6)

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Recibida la Sentencia dictada por el Tribunal Constitucional, otorgando el amparo a la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, declarando que se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva a dicha recurrente y anulando nuestra sentencia de 14 de octubre de 2009 , retrotrayendo las actuaciones judiciales al momento anterior a la misma, para que resolvamos el recurso mediante una nueva resolución que respete el derecho fundamental vulnerado, por lo que, una vez recibidas las actuaciones requeridas a la Sala de instancia, se acordó proceder al señalamiento para la votación y fallo, a cuyo fin se fijó el de 10 de abril de 2013, fecha en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

En apretada síntesis, con nuestra sentencia de 14 de octubre de 2009 entendimos, entre otras razones, para desestimar los recursos de casación interpuestos por las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña y del Ayuntamiento de La Roca del Vallès contra la Sentencia de 27 de junio de 2005 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , que la exigencia de publicación de los Planes, en tanto que disposiciones de carácter general, requiere su publicación en los diarios oficiales, materia ésta que por afectar a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas es competencia exclusiva del Estado a tenor del artículo 149.1.8 de la Constitución , lo que, en definitiva, comportaba la inaplicación de la Disposición Transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña. Según esta disposición, la publicación en un diario oficial por la Administración de la Generalidad o por el Ayuntamiento competente de las normas urbanísticas de las figuras de planeamiento urbanístico aprobadas definitivamente por la Administración de la Generalidad antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2002 convalida la tramitación y la aprobación de las disposiciones y actos de aplicación que se hayan dictado al amparo de su aprobación definitiva, ya que la falta de publicación previa de las disposiciones y actos mencionados únicamente comporta, si procede, su anulabilidad.

La sentencia 187/2012, de 29 de octubre de 2012, dictada por el Tribunal Constitucional ha anulado nuestra indicada sentencia, con el argumento principal de que este Tribunal Supremo, para dirimir los conflictos o contradicciones, que puedan producirse entre la legislación estatal y la de las Comunidades Autónomas, no puede inaplicar una ley autonómica por contradicción con la Ley Estatal, de acuerdo con la cláusula de prevalencia contemplada en el artículo 149.3 de la Constitución , sino que, para esos supuestos, ha de acudirse al Tribunal Constitucional planteando la cuestión de inconstitucional prevista en los artículos 163 de la Constitución y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional . Por ello, al estimar el recurso de amparo, y declarar que se han vulnerado los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la Constitución ) y a un proceso con todas las garantías ( artículo 24.2 de la Constitución ), para su restablecimiento, dispone la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior al pronunciamiento de la Sentencia.

Pese a lo anterior, los argumentos y la fundamentación de nuestra Sentencia de 14 de octubre de 2009 respeto de las causas de inadmisibilidad y de los motivos de casación, en los que no apreciamos conflicto o contradicción entre la legislación estatal y la autonómica, y, por consiguiente, sin relevancia de la cláusula de prevalencia del artículo 149. 3 de la Constitución , debemos reiterarlos, al no concurrir circunstancias que justifiquen su variación. De esta forma, tenemos que volver a insistir, mediante su reproducción en lo que sea menester, en las declaraciones contenidas en los fundamentos de nuestra referida sentencia.

Comenzábamos nuestra sentencia de 14 de octubre de 2009 recordando que el recurso de casación quedaba circunscrito al pronunciamiento de la sentencia recurrida en cuanto declaraba la nulidad de pleno derecho del acuerdo municipal aprobatorio del Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación número 6 del municipio de La Roca del Vallès, dejando al margen, por haber sido inadmitido, lo relativo a la impugnación de los pronunciamientos al respecto del Proyecto de Compensación y del Proyecto de Urbanización. También poníamos de manifiesto que el Tribunal a quo había justificado su declaración de nulidad del Estudio de Detalle por la falta de eficacia del Plan General de Ordenación Urbana al no haberse publicado sus normas urbanísticas cuando el Ayuntamiento lo aprobó con carácter definitivo. Añadiremos ahora, a modo de complemento, que el Plan General de La Roca del Vallès fue publicado el 31 de octubre de 2002, y, por tanto, con posterioridad a la aprobación del Estudio de Detalle.

Siguiendo el mismo orden de examen que el establecido en nuestra anterior sentencia, esto es, dando principio por los motivos de casación esgrimidos al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , rechazamos, en primer lugar, el motivo sexto de los esgrimidos por la Administración Autonómica, en el que alega el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con indefensión para ella al no haberla emplazado para que pudiese comparecer en el juicio, a pesar de que en él se estaba dirimiendo la eficacia de un Plan General aprobado por la Comisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad. Dijimos entonces y basta repetirlo ahora que «el motivo debe ser desestimado porque arranca de una premisa inexacta, cual es el defecto de emplazamiento, cuando lo cierto, como se desprende del examen de los autos, es que, por decisión expresa de la Sala de instancia, la Administración autonómica fue emplazada el día 17 de febrero de 2005, a pesar de lo cual no compareció». Igualmente expresamos a este respecto que «la representación procesal del Ayuntamiento recurrente también alude a ese defecto de emplazamiento al final de su motivo quinto, pero, con independencia de que no cabe la invocación de indefensiones ajenas, valga lo dicho acerca de la inexactitud de esa aseveración».

En el quinto del Ayuntamiento y séptimo de la Administración autonómica se denuncia el defecto de motivación de la sentencia recurrida con infracción por ello de lo establecido en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al no explicar el diferente tratamiento jurídico de la falta o defecto de publicación de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana, pues, mientras éste se considera simplemente ineficaz, el Estudio de Detalle se declara nulo de pleno derecho.

Estos motivos de casación, como ya expusimos en nuestra sentencia de 14 de octubre de 2009 , no pueden prosperar porque la Sala de instancia, cuando señala que los acuerdos impugnados «son disconformes a Derecho por carecer de un planeamiento eficaz que pueda servir de cobertura jurídica» ha diferenciado perfectamente las consecuencias derivadas del defecto de publicación de las normas urbanísticas respecto de los instrumentos de desarrollo, que no es otra que la nulidad radical por adolecer del adecuado soporte normativo. Esto es, la falta de publicación del Plan General no despoja a éste de su carácter de disposición general sino de eficacia ( artículo 52.1 y 57.2 de la Ley 30/1992 ), pero, por el contrario, esa falta de publicación priva de validez al planeamiento derivado, porque, tratándose del planeamiento de desarrollo, su validez depende de la vigencia de una norma de rango superior, vigencia que se alcanza mediante la publicación, de manera que el planeamiento secundario, en ese caso, es nulo porque carece de soporte normativo, y así viene siendo declarado de manera sostenida por la jurisprudencia.

Es el momento del análisis de los motivos de casación esgrimidos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y no pueden ser acogidos los esgrimidos bajo el ordinal primero por ambas Administraciones recurrentes, en los que aducen la aplicación indebida de lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y la consiguiente inaplicación de lo establecido en el artículo 89 del Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, sin haber suscitado previamente la oportuna cuestión de inconstitucionalidad de dicho precepto.

Sus tesis no pueden ser compartidas porque en línea de continuidad con lo ya declarado en nuestra anterior sentencia de 14 de octubre de 2009 , el artículo 88 del Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística (Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio ) se limita a señalar que los instrumentos de ordenación urbanística serán inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobación definitiva, sin abundar en más detalles, lo que no es obstáculo a la interpretación de la Sala sentenciadora, acorde con la doctrina jurisprudencial consolidada, según la cual la aprobación definitiva, al serlo de las normas urbanísticas, exige o requiere la publicación también de éstas para dar cumplimiento no sólo a lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , sino también a lo dispuesto en el artículo 52.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, en definitiva, al principio de publicidad de las normas garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución , de modo que la Sala de instancia ni ha aplicado indebidamente el indicado artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ni ha dejado de aplicar lo dispuesto en el artículo 89 del Texto Refundido autonómico aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , sino que lo ha hecho con la única interpretación posible del ordenamiento jurídico relativo a la eficacia de las normas, por lo que ambos motivos de casación no pueden prosperar.

Esta tesis jurisprudencial, elaborada a partir de la interpretación sistemática de los preceptos relativos a la eficacia de las normas en nuestro ordenamiento jurídico, no implica, contrariamente a lo sostenido por ambas Administraciones recurrentes, que haya que plantear previamente cuestión de inconstitucionalidad del artículo 89 del referido Texto Refundido del ordenamiento urbanístico catalán.

Dejando para más adelante el examen del segundo motivo de casación de ambas recurrentes, a través de los cuales aducen la vulneración de los artículos 148.1. 3ª de la Constitución y 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuyen a la Comunidad Autónoma de Cataluña la competencia en materia de urbanismo, deben decaer los motivos aducidos bajo los ordinales terceros por ambas recurrentes. En ellos se reprocha a la sentencia de instancia la vulneración del artículo 3.1 del Código Civil , porque, según estas recurrentes, con la interpretación llevada a cabo se han desfigurado los enunciados legales explícitos tanto del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local como del 89 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en Cataluña en materia urbanística (Decreto Legislativo 1/1990), contrariando el sentido propio de sus palabras.

Como ya dijimos a este respecto en nuestra anterior sentencia, y ahora lo reiteramos, estos motivos tampoco pueden prosperar porque, como ya hemos observado, la referida norma autonómica, cuyo contenido es reproducción literal del artículo 56 del Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana (Real Decreto 1346/1976 ), no implica, en contra de lo que opinan una y otra Administración recurrentes, que la publicación sólo deba hacerse del acuerdo de aprobación definitiva, sino que junto a ese acuerdo, según lo ha entendido y declarado sin excepciones la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, han de ser publicadas las normas urbanísticas u ordenanzas que también han sido aprobadas definitivamente.

Del mismo modo, no pueden alcanzar éxito los respectivos motivos de casación, articulados como ordinales cuarto por las representaciones procesales de ambas Administraciones recurrentes, en los que sostienen que la Sala de instancia ha infringido los artículos 163 de la Constitución , 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la doctrina del Tribunal Constitucional que se cita, y que, asimismo, ha vulnerado tanto los derechos a una tutela judicial efectiva sin indefensión y a un proceso con todas las garantías ( artículo 24.1 y 2 de la Constitución ), como el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución ), por haber inaplicado lo dispuesto en el artículo 89 del Texto Refundido de los textos vigentes en Cataluña en materia urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , sin haber planteado la oportuna cuestión de inconstitucionalidad de dicho precepto ante el Tribunal Constitucional, que es el único medio de que los jueces puedan dejar de aplicar una norma con rango de Ley.

Deben ser desestimados porque ni esta Sala del Tribunal Supremo ni la Sala de instancia, al decidir ésta conforme a la doctrina jurisprudencial emanada de aquélla, ha inaplicado el aludido precepto autonómico, como no inaplicó en su día lo establecido en el precepto que éste reitera ( artículo 56) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , del que aquél es mera reproducción, sino que han realizado la única interpretación posible del mismo acorde con el resto de los preceptos del ordenamiento jurídico relativos a la publicación y eficacia de las normas jurídicas, llevando a cabo, por tanto, una auténtica interpretación sistemática e integradora en el sentido ya expuesto en los fundamentos jurídicos anteriores.

Llegamos así al examen del quinto motivo de casación del recurso de la Administración autonómica, en el que se sostiene que la Sala sentenciadora ha infringido lo dispuesto en los artículos 9 y 163 de la Constitución , 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 1 del Código civil y el principio iura novit curia , al no haber aplicado, aunque no hubiese sido invocado por los litigantes, lo establecido en la Disposición transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , por la que se modifica la Ley 2/2002, de Urbanismo de Cataluña. Esas mismas infracciones son denunciadas al final del primer motivo de casación del recurso interpuesto por el Ayuntamiento. Al mismo tiempo damos respuesta al segundo motivo de casación de ambas Administraciones, en los que achacan a la sentencia la infracción de los artículos 148.1.3ª de la Constitución y 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuyen a la Comunidad Autónoma de Cataluña la competencia en materia de urbanismo.

La indicada disposición transitoria cuarta , apartado sexto, de la Ley autonómica 10/2004, fue publicada en Diario Oficial Generalidad de Cataluña 4291/2004, de 30 de diciembre de 2004 así como en el BOE 40/2005, de 16 de febrero de 2005 y entró en vigor después de haber quedado el proceso pendiente para votación y fallo pero antes de que recayera sentencia, y sin que ninguna de la partes pusiera de manifiesto a la Sala de instancia la incidencia de la indicada norma en la resolución del asunto sometido a su estudio y decisión. Esta disposición es del siguiente tenor:

La publicación en un diario oficial, por la Administración de la Generalidad o por el Ayuntamiento competente, de las normas urbanísticas de las figuras de planeamiento urbanístico aprobadas definitivamente por la Administración de la Generalidad antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2002 convalida la tramitación y la aprobación de las disposiciones y actos de aplicación que se hayan dictado al amparo de su aprobación definitiva, ya que la falta de publicación previa de las disposiciones y actos mencionados únicamente comporta, si procede, su anulabilidad. Este mismo efecto de convalidación tiene la publicación de normas urbanísticas en un diario oficial antes de la entrada en vigor de la presente Ley

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Hemos dejado reflejado en los antecedentes que nuestro criterio respecto de la inaplicación de la expresada norma, contenido en sentencia de 14 de octubre de 2009, no es compartido y ha sido rechazado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 187/2012, de 29 de octubre de 2012 , con la consecuencia de anular nuestro anterior pronunciamiento. Recordándolo nuevamente aquí, de forma sintética, para el Tribunal Constitucional no es posible la inaplicación de normas autonómicas con rango de ley sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad , aparte de considerar que nuestra decisión lleva implícito el encuadramiento competencial del precepto controvertido en un ámbito material, como la eficacia de las normas jurídicas, cuando se trata de una ley de convalidación de normas urbanísticas, materia en la que Cataluña tiene competencia exclusiva ( artículos 148.1.3 de la Constitución y 149.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, aprobado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de junio.

Con la supresión del presupuesto establecido por nosotros en la anterior sentencia, de pronunciarnos sobre la aplicabilidad (o no) de la disposición transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, la consecuencia necesaria que de ello se sigue es la de la reposición de las actuaciones al momento anterior a la sentencia para que por la Sala de Instancia se someta a las partes la tesis de la virtualidad de dicha norma a fin de resolver el litigio, ex artículo 33.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , y bien dicte sentencia decidiendo en consecuencia con libertad de criterio, o bien, si una vez oídas las partes y tras los trámites previstos en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , estima que dicha norma pudiera ser inconstitucional, plantee la cuestión de inconstitucionalidad que prevé el artículo 163 de la Constitución .

Habíamos manifestado en nuestra sentencia de 14 de octubre de 2009 , a la hora de enfrentarnos con el problema suscitado en los motivos de casación que analizamos, que su resolución, por los términos en que venía planteado, nos imponía determinar si el precepto contenido en la aludida disposición transitoria resultaba (o no) aplicable para resolver la cuestión controvertida, ya que «de serlo, habría que anular la sentencia recurrida para que el Tribunal a quo sometiese a la consideración de las partes dicha tesis al amparo del citado artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional ». Así lo hacíamos notar, tanto al realizar la exposición del problema que se suscitaba como en el fundamento decimoquinto, al recapitular sobre la conclusión obtenida. En este fundamento indicábamos que: «Al no ser aplicable para decidir la cuestión litigiosa, sometida al juicio del Tribunal de instancia, lo dispuesto en la Disposición Transitoria cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , dicha Sala no venía obligada, en virtud de lo establecido en el artículo 1. 7 del Código civil y el principio iura novit curia , a someter, conforme a lo dispuesto en el artículo 33.2 de la Ley de esta Jurisdicción , dicha tesis a la consideración de las partes...».

Como fácilmente se colige, la conclusión alcanzada -acordando la reposición de las actuaciones- es la consecuencia coherente de la argumentación que ya habíamos mantenido, una vez eliminada, por efecto de la sentencia del Tribunal Constitucional, la posibilidad de pronunciarnos directamente en sentido negativo, sin suscitar cuestión de inconstitucionalidad, sobre la aplicación de la disposición transitoria cuarta , apartado sexto, de la Ley 10/2004 , de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña. Junto a ello, no debe olvidarse que antes de dictarse la sentencia de instancia ni las partes ni el Tribunal habían reparado en su promulgación, a pesar de que fue publicada en Diario Oficial Generalidad de Cataluña 4291/2004, de 30 de diciembre de 2004, así como en el Boletín Oficial del Estado 40/2005, de 16 de febrero de 2005, mientras que la sentencia no fue dictada hasta el 27 de junio de 2005.

La declaración de haber lugar a los recursos de casación comporta que no debamos formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que proceda hacer pronunciamiento sobre las causadas en la instancia, ya que, como consecuencia de la estimación de los recursos de casación, se dispone la reposición al momento anterior a la sentencia.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional .