STS, 17 de Mayo de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 17 Mayo 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 6172/2009 interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, siendo parte recurrida la entidad "PROMOCIONES LA LANZADA, S. A.", representada por el Procurador
D. Luis Arredondo Sanz, y D. Rodolfo, representado por la Procuradora Dª. Isabel Fernández-Criado Bedoya ---que ha sido sustituida por la Procuradora Dª. Maria Victoria Hernández Clavería--- promovido contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 17 de septiembre de 2009, en el Recurso Contencioso administrativo 96/2008, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 1.419 metros de longitud, correspondiente a parte del istmo de la Lanzada, afectado por la sentencia firme de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 1998, en el término municipal de O Grove y Sanxenxo (Pontevedra).
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 96/2008, promovido por a entidad mercantil "PROMOCIONES LA LANZADA, S . A." contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de diciembre de 2007, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos
1.419 metros de longitud, correspondiente a parte del istmo de la Lanzada, afectado por la sentencia firme de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 1998, en el término municipal de O Grove y Sanxenxo (Pontevedra) y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por la Abogacía del Estado, habiendo comparecido como codemandado don Rodolfo, quien, no obstante comparecer como codemandado, en su escrito de contestación a la demanda solicitó que se le tuviese por allanado respecto a la pretensión de caducidad deducido por la parte actora.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de septiembre de 2009 del tenor literal siguiente:
"FALLAMOS :
Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil PROMOCIONES LA LANZADA, S. A., representados por el Procurador don Luis Arredondo Sanz, contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de diciembre de 2007, resolución que anulamos al apreciarse la caducidad del procedimiento de deslinde.
No ha lugar a hacer un especial pronunciamiento sobre las costas procesales".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 5 de octubre de 2009, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 7 de abril de 2010 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicita a la Sala se dictara sentencia por la que estime el recurso de casación, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.
Por providencia de fecha 14 de mayo de 2010 el recurso de casación fue admitido a trámite, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación y por providencia de 16 de junio de 2010 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la mercantil "PROMOCIONES LA LANZADA, S. A." en escrito presentado el 23 de julio de 2010 y D. Rodolfo en escrito presentado el 29 de julio de 2010 en los que solicitan sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente.
Por providencia de fecha 10 de mayo de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de mayo de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
Se impugna en este Recurso de Casación 6172/2009 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 17 de septiembre de 2009, en su Recurso Contencioso- administrativo 96/2008, que estimó el formulado por "PROMOCIONES LA LANZADA,
S. A." contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de diciembre de 2007, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 1.419 metros de longitud, correspondiente a parte del istmo de la Lanzada, afectado por la sentencia firme de la Audiencia Nacional de 18 de diciembre de 1998, en el término municipal de O Grove y Sanxenxo (Pontevedra).
Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo anulando la Orden del Ministerial al considerar que había caducado el procedimiento de deslinde.
Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en que habiendo alegado la actora la caducidad del procedimiento --- que motivó en que la Orden impugnada había sido dictada fuera del plazo de 24 meses establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas, en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, pues la Dirección General de Costas autorizó la incoación del nuevo deslinde por Resolución de 29 octubre 2004 y la Orden impugnada fue notificada al recurrente con fecha 29 diciembre 2007 ---, concurrían las condiciones temporales para ello precisas.
En síntesis, la sentencia de instancia, tras exponer que " la Abogacía del Estado no cuestiona que cuando se notificó la orden impugnada habían transcurridos más de 24 meses desde el acuerdo de incoación del expediente de deslinde, extremo que, por otra parte, resulta acreditado en el expediente administrativo ", indica que, si bien la propia Sala había entendido la inaplicación de la caducidad a los procedimientos de deslinde marítimo terrestre incoados antes de la entrada en vigor de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que tuvo lugar el 1 de enero de 2003, en cambio sí resultaba aplicable el plazo de caducidad de 24 meses para los iniciados con posterioridad a esa fecha, lo que ocurría en el deslinde impugnado, cuya orden de incoación tuvo lugar el 29 de octubre de 2004, por lo que, siguiendo el criterio de su anterior sentencia de 23 de enero de 2008 y la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2007, RC 5837/2003, deduciría que a partir de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, debe tramitarse los deslindes en un plazo máximo de 24 meses para no incurrir en caducidad.
Contra esta Sentencia la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación, al amparo del apartado d) del artículo
88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, que concreta en la aplicación indebida de los artículos 44.2 y 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), al atribuir el efecto de la caducidad al transcurso del plazo establecido en el articulo 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), cuando en el procedimiento de deslinde no se ejercitan potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, concurriendo, por el contrario, intereses generales contrarios a la caducidad.
En síntesis, se alega que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha negado la aplicación de la caducidad a los procedimientos de deslinde, tanto de los iniciados durante la vigencia de la LRJPA de 1992, en su primitiva redacción, como de los iniciados tras su reforma realizada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, motivando la sentencia recurrida el cambio de criterio en la introducción en el artículo 12.1 de la Ley de Costas de un plazo de 24 meses para notificar la Resolución, plazo que se establece por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, sin tener en cuenta que el simple señalamiento de tal plazo no es causa para modificar el cambio de criterio, pues ni la Sala de la Audiencia ni el Tribunal Supremo habían sustentado la no aplicación de la caducidad a los procedimientos de deslinde marítimo terrestre exclusivamente en la inexistencia de plazo de resolución, sino también atendiendo a la naturaleza de estos procedimientos y los efectos que producen, que son favorables para los ciudadanos y no desfavorables o de gravamen, como se indica en la STS de 22 y 29 de julio de 2005 y en la más reciente de 27 de enero de 2010 .
El recurso motivo no puede ser acogido, de conformidad con la jurisprudencia establecida por esta Sala.
Contrariamente a lo alegado por el Abogado del Estado y la sentencia recurrida, esta Sala del Tribunal Supremo declaró aplicable la caducidad a los procedimientos de deslinde marítimo terrestre iniciados tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, dados los cambios que tal Ley introdujo en regulación del instituto del silencio hasta ese momento prevista en la redacción originaria de la LRJPA de 1992. En concreto, la primera vez que esta Sala se pronuncio sobre tal cuestión fue en la Sentencia de STS 26 de mayo de 2010, en la que dijimos:
"(...) Hasta ahora esta Sala Tercera del Tribunal Supremo no se había pronunciado acerca de la aplicación de los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42, 43 y 44 de la Ley 30/1992, llevada a cabo por Ley 4/1999, de 13 de enero, a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999, y antes de la vigencia, el 1 de enero de 2003, de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que fijó un plazo de veinticuatro meses para notificar la resolución en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre.
Pues bien, en armonía con el indicado criterio que hemos establecido para los deslindes de vías pecuarias y para la recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, debido a que, a partir de la vigencia de la Ley 4/1999, al regular los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos incoados de oficio ya no se refiere a la ciudadanía en general sino que se limita a sancionar con la caducidad los procedimientos de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como sucede con el que examinamos, tenemos que entender que, de no dictarse resolución expresa en el plazo establecido en el artículos 42 de la Ley 30/1992, en la nueva redacción dada por Ley 4/1999, el procedimiento de deslinde marítimo-terrestre debe declararse caducado con el consiguiente archivo de las actuaciones, lo que no implica que no sea posible iniciar otro al amparo de los correspondientes preceptos de la Ley de Costas ( artículos 132.1 de la Constitución, 7 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas ).
(...) La cuestión, una vez establecida la doctrina de la posible caducidad de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre a partir de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que lo fue, como hemos dicho, el día 14 de abril de 1999, es la determinación del plazo para resolver dichos procedimientos antes de haber entrado en vigor la citada Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que, como también hemos indicado, fue el 1 de enero de 2003, pues, los procedimientos de deslinde iniciados a partir de esta fecha, cuentan con el plazo ya indicado de veinticuatro meses.
Ni la Ley de Costas 22/1988 ni su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, habían fijado un plazo general para resolver los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre, lo que impuso a la jurisprudencia una tarea de interpretación, que dio como resultado la doctrina a que se ha atenido la Sala de instancia para resolver, si bien acabamos de explicar las razones por las que no es de aplicación a los procedimientos de deslinde incoados a partir del día 14 de abril de 1999, en que entró en vigor la Ley 4/1999.
De esta ausencia de fijación de un plazo podríamos deducir, como hicimos en nuestra citada sentencia de 25 de mayo de 2009 respecto del procedimiento de recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre, que ese plazo es el de tres meses establecido en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992, según redacción dada por Ley 4/1999, debido a que las normas reguladoras del procedimiento de deslinde marítimoterrestre no fijan un plazo máximo.
No obstante, si analizamos el procedimiento de deslinde de dominio público marítimo terrestre desarrollado minuciosamente en el mencionado Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, comprobamos que contiene una serie de trámites obligados desde su incoación para los que se señalan unos plazos que, sumados, superan el de tres meses, de manera que hemos de entender que las normas reguladoras del procedimiento ( artículos 20 a 27 del Reglamento en ejecución de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Costas ) fijan un plazo superior a tres meses para dictar resolución expresa.
Ahora bien, al estar este plazo establecido por una norma reglamentaria es aplicable lo dispuesto en el apartado 2 del mismo artículo 42 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por Ley 4/1999, según el cual el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora sin que pueda exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor (como ahora sucede con la redacción dada al artículo 12.1 de la Ley de Costas por Ley 53/2002, de 30 de diciembre ) o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.
Como en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre, iniciados a partir del 14 de abril de 1999 en que entró en vigor la Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre ocurrida el 1 de enero de 2003, no existía norma con rango de Ley ni norma comunitaria europea que fijase un plazo específico para notificar las resoluciones de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre y el Reglamento de la Ley de Costas establecía un plazo superior a tres meses, el plazo máximo para notificar la resolución expresa en un procedimiento de deslinde marítimo-terrestre era el de seis meses, de manera que, transcurrido dicho plazo sin haberse notificado tal resolución expresa, procedía declarar la caducidad del procedimiento y ordenar el archivo de las actuaciones.
Esta interpretación es la que consideramos más acorde con los objetivos que inspiraron la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero, en el procedimiento administrativo común, al señalar en su Exposición de Motivos que «respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos», y más adelante se refiere a los casos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, «en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento»".
Este criterio, fue reiterado en la STS de 1 de diciembre de 2010 y en la STS 6 de abril de 2011 .
Las anteriores razones indicadas para la aplicación de la caducidad a los procedimientos iniciados tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, pero antes de la entrada en vigor de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, en que consideramos aplicable el plazo máximo para notificar la resolución en seis meses, son enteramente aplicables para declarar la misma en los deslindes iniciados tras el 1 de enero de 2003 ---en que entró en vigor la Ley 53/2002, de 30 de diciembre---, si bien ahora por el transcurso de plazo de 24 meses desde su inicio sin notificar la resolución.
Tanto las partes litigantes como la Sala de instancia son coincidentes en el hecho de que el procedimiento de deslinde enjuiciado se inició, como hemos expresado el 29 de octubre de 2.004, es decir después de la entrada en vigor de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que tuvo lugar el 1 de enero de 2003, mientras que la Orden ministerial aprobatoria del mismo se dictó el 29 de noviembre de 2007, notificada a la parte ahora recurrida en fecha 29 de diciembre de 2007, de manera que nos encontramos ante un procedimiento que había caducado por haber sobrepasado con creces el plazo de 24 meses señalado por el artículo 12.1 de la Ley de Costas en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, para notificar la resolución, tal y como ha declarado esta Sala las Sentencia de 2 de noviembre de 2011, RC 5256/2008 y 6 de octubre de 2011, RC 3289/2008 .
Procede, pues, desestimar el recurso de casación.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, a la vista de las actuaciones procesales, respecto de las minutas de los Letrados de las partes recurridas a la cantidad máxima de 1.500 euros cada una.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación 6172/2009, interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada el 17 de septiembre de 2009 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en su Recurso ContenciosoAdministrativo 96/2008, la cual, en consecuencia, confirmamos. 2º. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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