STS, 18 de Marzo de 2013
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2013:1659 |
| Número de Recurso | 97/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 18 de Marzo de 2013 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Marzo de dos mil trece.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 97/2012, sobre derechos fundamentales, interpuesto por la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-F), representada por la procuradora doña Beatriz Martínez Martínez, contra la sentencia nº 3514, dictada el 16 de septiembre de 2011 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga, recaída en el recurso nº 533/2011 , promovido contra el acuerdo de 27 de julio de 2010 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Plan de Reordenación del Sector Público.
Se ha personado, como recurrida, la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la letrada de dicha Junta.
Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.
En el recurso nº 533/2011, seguido en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga, interpuesto por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F) contra el acuerdo de 27 de julio de 2010 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Plan de Reordenación del Sector Público, publicado en el BOJA nº 147, de 28 de julio, del cual es consecuencia el Decreto-Ley 5/2010, de 27 de julio, el 16 de septiembre de 2011, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto. Sin costas".
Contra dicha sentencia anunció recurso de casación el sindicato CSI-F, que la Sala de Málaga tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 5 de diciembre de 2011, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 20 de enero de 2012, la procuradora doña Beatriz Martínez Martínez, en representación del sindicato recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que dicte en su día sentencia por la que,
"(...) con estimación de este recurso, case la Sentencia recurrida y declare:
Se resuelva sobre el fondo del asunto acordando la estimación del recurso nº 533/2.011. En todo caso, con imposición de costas a la parte contraria (...)".
Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos, y, por diligencia de ordenación de 24 de abril de 2012, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.
Evacuando el traslado conferido, la letrada de la Junta de Andalucía se opuso al recurso por escrito registrado el 14 de junio de 2012 en el que pidió la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida, con condena en costas a la parte recurrente.
Por su parte, el Fiscal, con fundamento en las consideraciones expuestas en su escrito de 21 de junio de 2012, solicitó a este Tribunal que proceda a dictar sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación deducido, e interesó, también, la condena en costas al sindicato recurrente.
Mediante providencia de 12 de febrero de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 13 de los corrientes, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.
La Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F) pretende que anulemos la sentencia nº 3514, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso 533/2011 . CSI-F había impugnado por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales el acuerdo de 27 de julio de 2010 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía que aprobó el Plan de Reordenación del Sector Público (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 147 del 28) por entender que vulneraba los artículos 28 y 37, 14 y 23.2 de la Constitución y el Capítulo IV del Estatuto Básico del Empleado Público habida cuenta de que, a su entender, afecta directa y sustancialmente a las condiciones de trabajo de los empleados públicos y no fue objeto de negociación.
Ese Plan enuncia tres líneas de actuación futura: (a) la reducción del número de entidades instrumentales a cuyo fin relaciona las que se verán afectadas mediante absorción, extinción o transformación; (b) la simplificación de las estructuras periféricas mediante la concentración de sedes en un único edificio en los municipios en que haya varias; y (c) la mejora del conocimiento y la gobernanza para lo que se remite al Decreto 283/2010, de 4 de mayo, y anuncia la emanación de un Decreto-Ley que establezca los instrumentos necesarios, Decreto-Ley dictado con el nº 5/2010, el mismo 27 de julio.
La sentencia se extiende sobre la impugnabilidad de este acuerdo recapitulando la jurisprudencia sobre la fiscalización judicial de los actos políticos del Gobierno para, después, a la luz del artículo 2 a) de la Ley de la Jurisdicción concluir que esa doctrina no puede ser invocada como fundamento de la inadmisibilidad del recurso pues el juzgador ha de comprobar si hay en la actuación del Gobierno andaluz impugnada elementos reglados o contenidos susceptibles de control judicial. Y, sobre la alegada infracción del derecho a la negociación, dice la sentencia a propósito del acuerdo recurrido que
"De su lectura no se desprende vulneración alguna del derecho a la negociación colectiva laboral -- art. 37.1 de la C.E --, ni efecto personal discriminatorio contrario al derecho a la igualdad -- art. 14 de la C.E -- , ni al de acceso a la función pública -- art. 23.2 C.E --; antes bien el referido acto lo dicta el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en el marco de la competencia exclusiva que le atribuye el art. 27 de la Ley Andaluza 6/06 en materia de política económica. Las vulneraciones constitucionales que denuncia el sindicato actor vienen referidas más bien al desarrollo futuro de las medidas, generalizando que las mismas afectan de forma directa y sustancial a las condiciones de trabajo de los empleados públicos, ya sean laborales o funcionarios, pero no concretándolo en el Acuerdo.
Y es que, tal y como se ha dicho, el mismo no regula las condiciones de trabajo del sector público andaluz, sino que sienta las bases maestras para su necesaria reordenación. La posible omisión de la intervención sindical en el proceso, como parte de la línea de actuación de la Administración Autonómica, habrá de ser enjuiciada en cada uno de los instrumentos normativos de desarrollo en la materia pero no en el Acuerdo en cuestión, dado su exclusivo carácter instrumental.
Los argumentos expuestos conducen a la desestimación del recurso (...)".
CSI-F aduce en su escrito de interposición, bajo la invocación del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , que esta sentencia infringe, en primer lugar, los artículos 1.1 , 2 , 37 y 82 de la Ley de la Jurisdicción y la jurisprudencia que los ha interpretado por entender contradictorio que afirme la recurribilidad del acuerdo y luego diga que de su lectura no se advierte vulneración alguna del derecho a la negociación.
Sostiene, en segundo término, que ha infringido los artículos 31, 33, 34, 35, 37 y 38 del Estatuto Básico del Empleado Público y de la jurisprudencia dictada en relación con ellos.
En tercer lugar, dice CSI-F que la Sala de Málaga ha vulnerado el artículo 24.1 de la Constitución y, como consecuencia, los artículos 14 y 28.1, también de la Constitución por haber inadmitido su recurso contencioso-administrativo.
Por último, CSI-F vuelve a recordar que la demanda imputó al acuerdo recurrido la infracción de los artículos 28.1 y 37 de la Constitución porque adopta un conjunto de medidas que afectan a gran escala a materias que deben ser objeto de previa negociación. Y que infringe los artículos 14 y 23.2, siempre del texto fundamental, porque al convertir el sector público empresarial en Administración Pública produce un acceso al empleo público ilegal e inconstitucional.
La Junta de Andalucía plantea la inadmisibilidad del recurso de casación por no contener una crítica a la sentencia, no guardar concordancia el escrito de interposición con el de preparación e incurrir en error en la formulación del primer motivo, ya que denuncia la contradicción de la sentencia pero no invoca el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción sino el d).
En todo caso, en cuanto al fondo, sostiene la Junta de Andalucía que no se dan las infracciones al ordenamiento jurídico denunciadas por CSI-F a la que, por lo demás, reprocha falta de desarrollo argumentativo de los motivos.
El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación pues ni la sentencia es contradictoria, ni procedía en este caso la previa negociación del acuerdo ya que no se trata de un acto administrativo que norme aspectos concretos de la actividad de los empleados públicos sino que lleva a cabo una tarea prospectiva de planificación. El Plan de Reordenación aprobado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, explica el Ministerio Fiscal, "no tiene un contenido sustantivo sino más bien una voluntad programática" y no comporta afectación concreta de las condiciones de trabajo de los empleados públicos de la Junta de Andalucía. Por eso, la sentencia es conforme a Derecho. En cuanto a la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, dice que tiene una íntima conexión con las anteriores pues vendría determinada por la negativa que CSI- F atribuye a la Sala de Málaga a enjuiciar la adecuación a Derecho del acuerdo y sustraerlo al control judicial. Aquí ve el Ministerio Fiscal solamente la expresión de la discrepancia de la recurrente con el planteamiento de la Sala de instancia.
Aunque no puede considerarse un modelo el escrito de interposición de CSI-F, que incurre en los errores que vamos a señalar a continuación no consideramos que proceda inadmitirlo pues, en realidad, sí contiene una crítica a la sentencia recurrida y no apreciamos diferencias sustanciales con el de preparación que justifiquen esa solución.
En cualquier caso, ninguno de los motivos puede prosperar. El primero, en la medida en que tacha de contradictoria la sentencia debe ser inadmitido porque no se ha interpuesto de la manera adecuada para hacer valer ese defecto formal. Sucede, sin embargo, que también da pie para entender que lo que CSI-F está reprochando a la sentencia es un entendimiento incorrecto del alcance que los artículos 1 y 2 a) de la Ley de la Jurisdicción dan al enjuiciamiento de los actos del Gobierno. En ese sentido, no sería inadmisible aunque sí debe ser desestimado porque la Sala de Málaga refleja debidamente los criterios sentados al respecto por la jurisprudencia y, aplicándolos y aplicando los preceptos indicados, pasa a fiscalizar el acuerdo impugnado. Por tanto, el primer motivo carece de fundamento.
Precisamente en el curso de la revisión que hace de él, llega la Sala de Málaga a la conclusión de que no procedía someterlo a negociación previa porque, dado su contenido, no afecta a las condiciones de trabajo. La sentencia lo dice claramente: nada dispone sobre ellas el acuerdo y solamente las actuaciones que en el futuro se lleven a cabo podrán, en su caso, afectarlas. Así, es. El acuerdo, en cuanto se limita a aprobar el Plan de Reordenación del Sector Público y este propio Plan que incluye en anexo no entra en esas condiciones de trabajo, ni tampoco incluye medida concreta alguna que incida en el derecho reconocido por el artículo 23.2 de la Constitución . Las consecuencias que la ejecución de ese Plan pueda comportar para las condiciones de trabajo y para los derechos que invoca CSI-F dependerán de la manera en que se lleve a término pero no del propio Plan ni del acuerdo. Por tanto, ni había obligación de negociarlo ni se ha vulnerado el derecho que trae causa del artículo 37 de la Constitución y se añade al reconocido por su artículo 28.1.
Finalmente, hemos de decir que la sentencia no infringe el derecho a la tutela judicial efectiva. Ante todo, porque no inadmite el recurso de CSI-F, como afirma el tercer motivo, sino que lo desestima. Y lo hace razonadamente porque, como venimos diciendo, la actuación que se impugnó en la instancia carece de sustantividad para producir efectos lesivos de los derechos fundamentales que la recurrente ha querido hacer valer. Aunque siga insistiendo en lo contrario, el motivo no da argumentos que permitan sostener lo contrario. Y es que hay que coincidir con la Sala de Málaga: la sola lectura del Plan hace evidente la ausencia en él de elementos susceptibles de vulnerar dichos derechos.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.000 . Para la fijación de la expresada cantidad tenemos en cuenta los criterios que seguimos habitualmente en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 97/2012, interpuesto por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F) contra la sentencia nº 3514, dictada el 16 de septiembre de 2011, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga y recaída en el recurso 533/2011 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
