STS, 31 de Diciembre de 2002
| Ponente | Óscar González González |
| ECLI | ES:TS:2002:8949 |
| Número de Recurso | 2370/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 31 de Diciembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Diciembre de dos mil dos.
En el recurso de casación nº 2.370/1997, interpuesto por DON Pedro , DON Armando , DON Felipe , DON Miguel , DON Alexander , DON Juan , DON Sergio , DOÑA Isabel , DON Fidel y DON Millán , representados por el procurador don Antonio de Palma Villalón y asistidos de letrado, contra la sentencia de fecha 25 de octubre de 1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en los recursos acumulados números 828/1992, 117/1993 y 585/1993, sobre deslinde de zona marítimo-terrestre; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por DON Pedro , DON Miguel , DON Ismael , DON Blas , DON Felipe , DON Fidel , DON Armando , DOÑA Isabel , DON Millán , DON Lucio , DON Diego , DON Sergio , DON Juan , DON Alexander y DON Augusto contra la Orden de 31 de julio de 1991 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por la que se aprueba el deslinde de la zona marítimo-terrestre en el tramo de costa comprendido entre "La Canaleta" y el extremo de poniente, final de la urbanización de la Playa de Punta Umbría, término municipal de Punta Umbría (Huelva), confirmada en reposición en fechas 15 de junio de 1993 y 13 de enero de 1994.
Notificada dicha sentencia a las partes, por dichos señores se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 26 de diciembre de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, DON Pedro , DON Armando , DON Felipe , DON Miguel , DON Alexander , DON Juan , DON Sergio , DOÑA Isabel , DON Fidel y DON Millán comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 21 de febrero de 1997 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expusieron, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los siguientes motivos de casación:
1) Infracción de lo dispuesto en el entonces vigente artículo 43 LPA (y hoy su correspondiente de la Ley 30/1992) desde el momento que si bien en las resoluciones recurridas se exponen los motivos de la inclusión ("se trata de playa", se dice en ellas), exponer los motivos no significa razonarlos ni mucho menos motivarlos cual exige la Ley.
2) Infracción del artículo 4 del Reglamento de Costas, ya que al no haberse acreditado la existencia de los requisitos impuestos por el aludido precepto debe entenderse que no se dan.
3) Infracción del artículo 1.214 del Código Civil y concordantes, en cuanto que la carga de la prueba corresponde a la Administración.
4) Infracción e interpretación errónea de los preceptos 78, siguientes y concordantes de la Ley del Suelo de 1976, aplicable en la fecha del deslinde; así como de las disposiciones transitorias 3ª de la Ley de Costas y 9ª de su Reglamento de aplicación y desarrollo.
5) Infracción del precepto anteriormente mencionado sobre prueba, en relación con el principio de protección de la confianza legítima.
Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando todos o algunos de los motivos del recurso, case la recurrida, disponiendo a tenor de lo previsto en el artículo 102 LJCA: anulación de la sentencia de instancia y resoluciones recurridas con declaración de que las fincas de los recurrentes a que se refiere el pleito deben quedar fuera del dominio público marítimo-terrestre y más en concreto, fuera de la zona de "playa".
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 27 de junio de 1997, ordenándose por otra de 21 de julio siguiente entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 22 de septiembre de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso, con imposición de las costas al recurrente.
Por providencia de fecha 7 de octubre de 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de diciembre del corriente, en que tuvo lugar.
Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestima el recurso interpuesto contra la Orden de 31 de julio de 1991 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y las resoluciones que la confirmaron en reposición, por la que se aprueba el acta y planos del deslinde la zona marítimo-terrestre en el tramo de costa comprendido entre "La Canaleta" y el extremo de poniente, final de la urbanización de la Playa de Punta Umbría, término municipal de Punta Umbría (Huelva).
El Tribunal de instancia funda la desestimación en que: 1º) los recurrentes fueron oídos como interesados según previene el artículo 12.2 de la Ley de Costas de 1988 y el artículo 22.1 del Reglamento, ahora bien no pueden invocar infracción del artículo 22.2 del Reglamento que dispone la publicación de la providencia de incoación del expediente de deslinde en beneficio de los solicitantes de concesiones en trámite de resolución, ya que ninguno de ellos aparece como interesado en concesión alguna a la fecha de iniciarse el expediente; 2º) la calificación de los terrenos realizada por el Ayuntamiento como urbanos y edificados, o el origen de la finca matriz a la que teóricamente pertenecían, no puede alterar la naturaleza de terrenos, que por sus propias características físicas eran y son de domino público; 3º) "la Administración no tiene que probar lo que es evidente y está ahí, que las viviendas están levantadas sobre un arenal como siempre fue, prolongación natural de lo que comúnmente se denomina playa no en sentido jurídico sino en el de zona arenosa inmediata a la ribera del mar y para solaz de bañistas", el hecho de que artificialmente se hayan alterado esas condiciones físicas no impide que sigan siendo de dominio público, en tanto no se desafecten; 4º) "la cita de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley es claramente inaplicable pues se refiere a terrenos urbanos enclavados en zona de servidumbre de protección, no en el demanio"; y 5º) no existen datos objetivos que permitan apoyar un supuesto tratamiento desigual con otras zonas.
En su primer motivo de casación aducen los recurrentes infracción del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues, según su parecer, no se ha motivado la inclusión de los terrenos en el dominio marítimo terrestre.
El motivo debe rechazarse. La referencia que en el acto se hace a que tales terrenos revisten la naturaleza de playa, ha de reputarse suficiente a los efectos de motivación, ya que es esa calificación la que atribuye, según la norma -artículo 3º.1.b) de la Ley de Costas de 22/1988, de 28 de julio-, la condición demanial, término "playa" de común conocimiento sin que requiera de minuciosas descripciones. Otra cosa será que la parte entienda que no concurre esa calificación, pero esto constituye el tema de fondo, a dilucidar a la vista de la prueba y de otros factores circunstanciales que puedan incidir en la apreciación hecha por la Sala. Es más, la propia descripción que de playa hace el indicado artículo, es lo suficientemente expresiva, como para excluir cualquier tipo de indefensión, pues bastaría demostrar que los terrenos no se encuentran o han encontrado incluidos en la definición para que su tesis adquiera visos de verosimilitud.
En el motivo segundo se está rebatiendo una apreciación de hecho que se atribuye a la sentencia. Se dice que no se dan los requisitos del artículo 4º del Reglamento de Costas, en cuanto no se ha acreditado que haya una duna viva o fija por la vegetación necesaria para la defensa del dominio público marítimo terrestre.
Tal apreciación de hecho no puede discutirse en casación, pues la infracción del precepto viene condicionada por la certeza del presupuesto fáctico en que se apoya, de tal forma que de la realidad o no de dicho presupuesto dependerá la existencia o inexistencia de la infracción. Si la sentencia indica - F.J. 6º- que es evidente y está ahí que "las viviendas están levantadas sobre un arenal como siempre fue, prolongación natural de lo que comúnmente se denomina playa no en sentido jurídico sino en el de zona arenosa inmediata a la ribera del mar y para solaz de bañistas", y que "fue la mano del hombre quien actuó sobre unos terrenos que indudablemente y por causas naturales en nada se diferenciaban de los más próximos a la ribera y fue el hombre quien artificialmente alteró esas condiciones físicas", no puede esta Sala variar esta apreciación y sustituirla por la más interesada de los recurrentes.
A continuación invocan infracción del artículo 1.214 del Código Civil. Se ha invertido, dicen, la carga de la prueba, pues habiendo demostrado ellos que los terrenos son urbanos, es la Administración la que tiene que probar que el terreno tiene la categoría de playa.
El motivo también debe desestimarse. En primer lugar, la transcripción que se ha hecho de la sentencia en el fundamento anterior pone de manifiesto un dato por el que hay que pasar en esta casación, cual es que el terreno ha tenido la categoría de playa. A ello se añade en la sentencia que aunque la haya perdido en la actualidad, lo sería por obra del hombre, pero esta pérdida no implica la correlativa de bienes de dominio público si no se ha realizado una desafectación, como claramente se infiere del artículo 4º.5 de la Ley de Costas. Es decir, aunque se admitiera que la carga de la prueba corresponde a la Administración, lo cierto es que ésta ha cumplido tal carga y ha demostrado, a juicio de la Sala de instancia, la naturaleza demanial del terreno, conclusión ahora intocable.
Por último, los recurrentes, tanto en este motivo como en el siguiente, parten de la incompatibilidad entre bienes demaniales y suelo clasificado como urbano por los instrumentos de planeamiento. Esta Sala ya dijo en su sentencia de 18 de diciembre de 2002 que:
‹STC de 4 de julio de 1991] el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción del territorio de su entorno y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que la ostentan".
De aquí que no sea incompatible el ejercicio de las potestades que a cada una de estas Administraciones corresponda. La del Estado para deslindar lo que en definición de la ley constituye dominio público marítimo-terrestre, y la de la Autonómica y Municipal para determinar qué terrenos de los que integran el demanio deben clasificarse en las categorías que la legislación urbanística establece. Ni una ni otra potestad se interfieren y nada impide que una playa sea zona urbana, ahora bien, con las limitaciones que para construir en esa superficie derivan de la legislación de costas. Así lo expresa la referida sentencia cuando indica que "una cosa es, sin embargo, claro está, la necesidad de que la concesión o autorización no se otorguen contra las previsiones ordenadoras y otra bien distinta la de que hayan de otorgarse siempre que el plan las prevé y en la forma que en él están previstas y dando un paso más aún, que para asegurar esta conformidad, esta vinculación positiva del otorgamiento de títulos demaniales a las previsiones de ordenación, haya de encomendarse a la Administración competente para la ordenación también la facultad de otorgar los títulos que facultan para la utilización u ocupación de un dominio cuya titularidad no ostentan".
En fin, la clasificación urbanística que tengan los terrenos con anterioridad a la Ley de Costas de 1988 no puede impedir que éstos se deslinden en función de la naturaleza que les da esta Ley. Debiendo añadirse, frente a lo que invocan los recurrentes, que cuando su Exposición de Motivos se refiere al respeto que debe darse a las clasificaciones urbanísticas otorgadas por el Plan, respeto que se recoge en las Disposiciones Transitorias Tercera y Cuarta, lo hace, en relación con las zonas de servidumbres de protección y de influencia, zonas que han de quedar aledañas a la línea de deslinde, y, en consecuencia, partiendo como parte la sentencia recurrida de que los terrenos incluidos a partir de la línea de deslinde son demaniales, por no haberse probado lo contrario, tales disposiciones transitorias no operan sobre los mismos».
Reconocida la clasificación como playa, la circunstancia de que se haya construido sobre la misma, dotando al terreno de las infraestructuras propias del suelo urbano e, incluso, edificando sobre ella, en nada afecta a la consideración de bienes demaniales, pues el artículo 4º.5 de la Ley de Costas, como reiteradamente ha dicho esta Sala -sentencias de 13 marzo, 19 de abril y 16 de octubre de 2002, entre otras-, mantiene la naturaleza de bienes de dominio público marítimo-terrestre, mientras no se haya producido la desafectación de los mismos, como reconoce la sentencia recurrida.
En relación con este último punto se argumenta que, como se deduce de las certificaciones registrales, las fincas proceden de las descatalogadas por el Estado y cedidas al Ayuntamiento, que tras parcelar las sacó a subasta y fueron adquiridas por los recurrentes. Ello, sin embargo, no afecta a lo anteriormente razonado, pues la descatalogación se refiere a la pérdida de la categoría de monte catalogado, como se infiere "a contrario sensu" del artículo 6 y siguientes de la Ley de Montes, pero sin que ello redunde en la demanialidad marítimo- terrestre, que lo es por naturaleza; y si se pierde esa naturaleza es necesaria una desafectación para perder a la vez la condición de dominio público.
En fin, tampoco puede prosperar la lesión que aducen al principio de confianza legítima, que ha de ser predicada de la misma Administración y no de otra distinta. Por ello el hecho de que el Ayuntamiento creara expectativas en los recurrentes, no vincula ni presupone que la Administración del Estado haya de soportarlas cuando las mismas van en contra de las categorías que están establecidas en una ley.
Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 2.370/1997, interpuesto por DON Pedro , DON Armando , DON Felipe , DON Miguel , DON Alexander , DON Juan , DON Sergio , DOÑA Isabel , DON Fidel y DON Millán contra la sentencia de fecha 25 de octubre de 1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en los recursos acumulados números 828/1992, 117/1993 y 585/1993; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Óscar González González, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-
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