STS, 8 de Febrero de 2013
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2013:479 |
| Número de Recurso | 2134/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 8 de Febrero de 2013 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Febrero de dos mil trece.
Visto la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de casación nº 2134/2012 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Castelló Navarro, en nombre y representación de D. Felix , contra el Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 26 de enero de 2012 , confirmado en suplica por el de 9 de marzo siguiente, dictados en el recurso contencioso administrativo nº 25/2011 , sobre aprobación de plan parcial.
Se han personado como partes recurridas el Abogado de la Generalidad Valenciana en la representación que legalmente ostenta, y la Procuradora de los Tribunales Dña. Nuria Munar Serrano, en nombre y representación del Ayuntamiento de Villajoyosa.
El recurso contencioso-administrativo número 25/2011 se interpuso, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, de fecha 25 de octubre de 2010, que ratifica la anterior Resolución de 29 de enero de 2003, que aprobó definitivamente el Plan Parcial de Mejora 2, Sector PP-1 "Cales i Atalayes" del municipio de Villajoyosa.
En el citado recurso contencioso administrativo se dicta auto de 26 de enero de 2012 en el que, estimando la alegación previa formulada por la Generalitat Valenciana, acuerda en su parte dispositiva:
DECLARAR la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Jorge Ramón Castelló Navarro en nombre y representación de D. Felix y ordenar el archivo de las presentes actuaciones, sin hacer expresa imposición de costas
.
Interpuesto el correspondiente recurso de súplica, mediante auto de 9 de marzo de 2012 se acuerda su desestimación.
Contra los mentados Autos se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y se interpuso ante esta Sala recurso de casación. En el escrito de interposición se solicita que se casen y anulen las resoluciones recurridas, y se declare admisible el recurso contencioso administrativo.
Las representaciones procesales de la Generalidad Valenciana y del Ayuntamiento de Villajoyosa han presentado escritos de oposición al recurso de casación solicitando que se declare no haber lugar al recurso de casación por ser la resolución judicial impugnada conforme a Derecho y, por tanto, inadmisible el recurso contencioso administrativo.
Acordado señalar día para votación y fallo, se fijó a tal fin el día 6 de febrero de 2013.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia recurrida declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo al estimar las alegaciones previas formuladas por la parte recurrida la Generalidad Valenciana.
La causa de inadmisibilidad aplicada en la resolución recurrida se basa en que la parte recurrente interpuso recurso contencioso administrativo independiente, en lugar de suscitar incidente en la ejecución, impugnando la Resolución del Consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, de fecha 25 de octubre de 2010, que ratifica la Resolución de 29 de enero de 2003, que aprobó definitivamente el Plan Parcial de Mejora 2, Sector PP-1 "Cales i Atalayes" del municipio de Villajoyosa.
El auto recurrido señala que " el acto impugnado ha sido dictado en ejecución de sentencia " y no puede, por tanto, interponerse recurso contencioso administrativo " sin acudir al trámite de incidente de ejecución de sentencia previsto en el artículo 109 de la LJCA y ahí impugnar si la ejecución de sentencia acordada por la Administración es conforme a la Sentencia dictada en su día ". Considera la Sala de instancia, en definitiva, que es el " incidente de ejecución de sentencia, el adecuado para resolver la conformidad derecho (sic) de los actos contrarios al pronunciamiento de la Sentencia " (fundamento único del auto de 26 de enero de 2012 ).
En el posterior auto desestimatorio de la suplica se explica que "lo que resulta inadmisible no es (...) la impugnación de la Resolución de 25.10.2010 por ser un acto no susceptible de impugnación, sino que el recurrente (...) pretenda la impugnación de la resolución mencionada, mediante un nuevo recurso en el que se resuelva la discrepancia en la ejecución de sentencia, en los términos que alega: la ilegalidad de la resolución de 25.10.2010 que ratifica y convalida, según el recurrente, por haber sido declarado nula de pleno derecho la resolución de 29 de enero del 2003 y las consecuencias que de ello se derivan; la tramitación del Plan Parcial debe comenzarse desde el principio" . ( auto de 9 de marzo de 2012 )
El recurso de casación se construye sobre dos motivos invocados por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA .
En el primero se reprocha a la sentencia la infracción del artículo 109 de la LJCA. Y en el segundo se denuncia la lesión de los apartados a), c) y d) del artículo 69 de la LJCA, en relación con los artículos 103.5 de la misma Ley y 24.1 de la CE .
Por su parte, las Administraciones recurridas --Ayuntamiento de Villajoyosa y Generalidad Valenciana-- al oponerse al recurso alegan que las razones esgrimidas por el propio recurrente convierten el recurso en inadmisible, porque la razón de la impugnación es su oposición a lo dispuesto en la sentencia que se pretende ejecutar mediante la aprobación del plan parcial impugnado.
La presente casación tiene un objeto bien determinado y concreto que se resume en determinar si cuando se ha dictado una sentencia que declara la nulidad de un plan parcial, y en ejecución de dicha sentencia se aprueba un nuevo plan parcial, la impugnación de este último ante los tribunales ha de hacerse únicamente al amparo de lo previsto en el artículo 103.4 de la LJCA , o puede interponerse también un recurso contencioso administrativo autónomo, como sucedió en el caso que ahora examinamos.
No está de más ilustrar que en este caso la causa de la nulidad acordada por sentencia firme radicaba en que la aprobación provisional del plan parcial se produjo por mayoría simple y no por mayoría absoluta, según se indica en la propia Resolución del Consejero, de 25 de octubre de 2010, que ratifica el nuevo plan y que es el acto que se impugnaba en la instancia.
Ni que decir tiene que el nuevo plan parcial, o mejor dicho la nueva aprobación del mismo plan parcial, es una disposición general impugnable ante esta jurisdicción contencioso-administrativa ex artículo 1 de nuestra Ley Jurisdiccional , pues sabido es que los planes de urbanismo son disposiciones generales de rango inferior a la ley. Poco importa, a tales efectos, que se haya declarado judicialmente su nulidad por defectos en la aprobación provisional de esa disposición general, pues esa nueva aprobación definitiva determina que estemos ante una disposición de carácter general que puede ser nuevamente impugnada ante los tribunales.
De manera que la controversia radica en establecer --recordemos que el auto recurrido declara la inadmisibilidad del recurso en el trámite de alegaciones previas-- cual es el cauce procesal adecuado que debe seguir la impugnación de esa nueva disposición general y si el error en la elección de dicha vía procesal se sanciona, por nuestro ordenamiento jurídico, con la severa consecuencia de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
Tradicionalmente hemos distinguido, a los efectos que ahora importan, entre una doble vía de impugnación de actos y disposiciones dictadas en ejecución de una sentencia firme que, a su vez, había declarado la nulidad, en todo o en parte, de un acto o disposición general anterior.
Se trata, de un lado, del cauce procesal que permite, al amparo del artículo 109 de la LJCA , abrir un incidente en la ejecución de la sentencia. Y de otro, se encuentra el cauce procesal general que faculta para interponer un recurso contencioso administrativo independiente, al amparo del artículo 45 de la misma Ley Jurisidccional .
En el primer caso se comprenden todas aquellas incidencias, incluidas las relativas al artículo 103.4 de la LJCA que regulan la desviación de poder al momento de la ejecución, que tienen por objeto determinar o comprobar que el nuevo acto o disposición se ajusta y cumple con lo ordenado y dispuesto por una sentencia firme. Se pretende, por tanto, salvaguardar la inmutabilidad de la sentencia, la exactitud en su cumplimiento, garantizando la exacta correlación entre lo resuelto en el fallo y lo ejecutado en cumplimiento del mismo. Acorde con esta finalidad, el citado incidente en la ejecución, seguido al amparo del artículo 109 de la LJCA , debe fundarse en el contraste de la nueva actuación o regulación con lo declarado y ordenado por la sentencia que se pretende ejecutar.
Deben extremarse los esfuerzos, en definitiva, para evitar, mediante esta específica vía, que una inadecuada actividad jurisdiccional ejecutiva pueda adicionar, contradecir o simplemente desconocer aquello que, con carácter firme, haya sido decidido con fuerza de cosa juzgada en el previo proceso de declaración.
En el segundo caso, por el contrario, los contornos son menos angostos, pues se puede alegar cualquier infracción normativa que ponga de manifiesto que dicho acto o disposición vulneran el ordenamiento jurídico. En el bien entendido que entre tales vicios de ilegalidad se comprenden, también, aquellos que tienen por objeto poner de relieve que la nueva actuación o regulación vulnera lo declarado en una sentencia firme.
Ese doble diseño para canalizar las impugnaciones que, exclusivamente o en conjunción con otros vicios de ilegalidad, pretendan velar por la inmutabilidad de lo decidido en sentencia firme no pueden dar lugar a la inadmisibilidad del recurso, como han declarado los autos recurridos, porque si bien es cierto que en el escrito de demanda se plantea la conformidad del nuevo plan a lo ordenado por la sentencia firme, también lo es que en la parte final de la demanda se hacen determinadas consideraciones, sobre la aprobación provisional del plan, que igualmente podrían ser invocadas al margen o desvinculadas de la cuestión relativa a la ejecución, centrándose únicamente en la regularidad del procedimiento de aprobación.
La grave consecuencia procesal, por tanto, que se anuda en los autos recurridos a la interposición de un nuevo recurso contencioso administrativo impugnado --la Resolución del Consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda que ratifica la resolución de 29 de enero de 2003, que aprobó definitivamente el Plan Parcial de Mejora 2, Sector PP-1 "Cales i Atalayes" del municipio de Villajoyosa-- esgrimiendo razones vinculadas al cumplimiento de la sentencia firme anterior, no se ajusta a los contornos del doble diseño antes expuesto, ni a la recta interpretación de los artículos 46 , 103 y 109 de la LJCA , en los términos que venimos declarando, según veremos sucintamente en el siguiente fundamento.
Somos conscientes de que puede no coincidir el órgano jurisdiccional competente para conocer del incidente suscitado en la ejecución, con el órgano competente para conocer del recurso contencioso administrativo interpuesto. Teniendo presente en todo caso que al juez le corresponde, por expreso mandato constitucional, juzgar y hacer ejecutar lo juzgado ex artículo 117.3 de la CE . Ahora bien, en este caso se trata del mismo órgano jurisdiccional --la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana--, si bien, al parecer la sección que dictó la sentencia firme es diferente a la que conoce del nuevo recurso contencioso administrativo nuevo. Sin embargo, tal circunstancia derivada de la aplicación de las correspondientes normas de reparto, sin otro aditivo, no permite altear cuánto hemos declarado, ni establecer la rigurosa consecuencia de la inadmisibilidad al recurso contencioso administrativo independiente que, esencialmente, cuestiona la compatibilidad de la nueva aprobación impugnada en la instancia con lo decidido en sentencia firme.
Viene al caso, según hemos anunciado, hacer un escueto resumen de nuestra jurisprudencia establecida al respecto.
Hemos declarado, sobre los límites del incidente en la ejecución, en Sentencia de 8 noviembre 2011 (recurso de casación nº 4561/2011 ), que « En todo caso, debemos advertir que nuestro enjuiciamiento de los autos recurridos, respecto del Acuerdo municipal de 10 de noviembre de 2010, se circunscribe únicamente a determinar si mediante el mismo se pretendía eludir el cumplimiento de la sentencia, pues tal es el enjuiciamiento que nos faculta el artículo 103.4 de la LJCA . En este sentido, no nos corresponde pronunciarnos ahora, en este trámite de ejecución de sentencia, sobre cualquier vicio de ilegalidad que pueda contener dicha modificación del plan general, que ahora no pueden ser considerados. Todo ello sin perjuicio de la interposición de un recurso contencioso administrativo independiente y autónomo sobre tal modificación en el que pueda esgrimirse cualquier infracción del ordenamiento jurídico .».
Precisando que no concurre "exclusividad procedimental" entre ambas vías en Sentencia de 6 de abril de 2011 (recurso de casación nº 1602/2007 ), al señalar que « Debemos, pues, señalar que esta remisión del artículo 103.5 al 109 ---como ya hemos expuesto y ahora ratificaremos--- no implica la exclusividad procedimental, pues, como acabamos de exponer, esta acción del artículo 103.4 también puede ejercitarse ---conjuntamente con la acción material ordinaria--- bien a través de un recurso contencioso-administrativo independiente ---que es, justamente, lo acontecido en el supuesto de autos--- bien en un genérico Incidente de ejecución de sentencia previsto para resolver todas las cuestiones derivadas de la sentencia ».
Tampoco hemos puesto reparo procesal alguno a la compatibilidad entre dichos cauces procesales, atendidas las circunstancias de cada caso, según indicamos en la Sentencia 28 de septiembre de 2012 (recurso de casación nº 1009/2011 ) al declarar que « Ninguna objeción oponemos en este caso, atendida la coincidencia parcial de los actos y disposiciones impugnadas en ambos recursos, la sucesión cronológica de los mismos y la naturaleza de los recursos, en orden al doble cauce procesal seguido, es decir, acudir en fase de ejecución de sentencia, ejercitando la acción prevista en el artículo 103.4 de la LJCA , y, a su vez, ejercitando la impugnación ordinaria contra cualquier acto o disposición general. Téngase en cuenta que en ambos casos se enlazan y vinculan las cuestiones relativas al modo en que deben cumplirse la sentencia que declaran la nulidad de una disposición general y los planes y actos de desarrollo».
Y, en fin, nuestra jurisprudencia resulta incompatible, en definitiva, con la respuesta de la inadmisibilidad a la interposición de un recurso contencioso administrativo autónomo deducido contra un acto o disposición respecto del cual se cuestiona su compatibilidad o ajuste a una sentencia firme anterior.
En consecuencia, procede haber lugar a la casación, casar las resoluciones impugnadas, declarar la admisibilidad del recurso contencioso administrativo para que, tras su tramitación, se dicte la sentencia que proceda.
Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Felix , contra el Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 26 de enero de 2012 , confirmado en suplica por el de 9 de marzo siguiente, dictados en el recurso contencioso administrativo nº 25/2011 . Casamos, en consecuencia, los autos recurridos. Debiendo continuar la sustanciación del recurso contencioso administrativo. No se hace imposición de las costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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