STS, 17 de Diciembre de 2012

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia el 9 de mayo de 2011 en el recurso de apelación nº 886/2010 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos los recursos de apelación interpuestos por UNIQUAL-AGENCIA DE EVALUACIÓN DE LA CALIDAD Y ACREDITACIÓN DEL SISTEMA UNIVERSITARIO VASCO y por UNIVERSIDAD DEL PAIS VASCO-EUSKAL HERRIKO UNIBERTSITATEA contra la sentencia dictada con fecha 11 de mayo de 2010 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Bilbao en el procedimiento abreviado 269/2009; e imponemos a las apelantes las costas causadas por sus respectivos recursos al apelado".

Por escrito presentado el 26 de septiembre 2011 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la procuradora doña Lydia Leiva Cavero, en representación de la Universidad del País Vasco, interpuso recurso de casación en interés de la Ley contra la referida sentencia y solicitó a la Sala que, previos los trámites legales oportunos, dicte en su día sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, estimándolo y fijando la doctrina legal siguiente:

"El régimen previsto en el art. 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, no resulta de aplicación a la falta de resolución y notificación de las solicitudes de los interesados que únicamente puedan plantearse como consecuencia de la previa adopción por la Administración de un acto administrativo a su exclusiva iniciativa, mediante el que, con independencia del número de sus posibles destinatarios, haya fijado las condiciones y requisitos para la formulación de aquellas, así como la ordenación y el desarrollo de las restantes actuaciones administrativas hasta su terminación, salvo que el legislador haya establecido expresamente lo contrario".

Ajustándose, en principio, el recurso presentado a los requisitos exigidos en el artículo 100.3 de la Ley de la Jurisdicción , se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, una vez recibidas las de instancia junto con el expediente administrativo y practicados los emplazamientos correspondientes, se dio traslado a las partes recurridas personadas, a través de sus representantes procesales, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal para que formularan alegaciones.

Evacuando el traslado conferido, el procurador Sr. Juanas Blanco, en representación de UNIQUAL, por escrito presentado el 4 de abril de 2012, formuló las que estimó pertinentes y solicitó a la Sala que

"(...) dicte sentencia estimando el recurso de casación interpuesto por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (UPV/EHU) y fijando la doctrina legal postulada por la parte recurrente".

La procuradora doña María Sara López López, en representación de don David , formuló las suyas en escrito registrado el 16 de mayo de 2012 en el que pidió la desestimación del recurso, con imposición de las costas --dijo-- a la recurrente.

El Abogado del Estado, por su parte, también interesó que se resuelva el recurso en sentido desestimatorio, al igual que el Fiscal.

Mediante providencia de 13 de noviembre de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 12 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

Interesa, para situar en su contexto la pretensión de la Universidad del País Vasco de que declaremos como doctrina legal la que hemos reproducido en los antecedentes, dejar constancia antes, de los extremos relevantes del proceso en el que se dictó la sentencia contra cuya interpretación se dirige este recurso de casación en interés de la Ley.

Don David , profesor de la Universidad del País Vasco, impugnó dos actuaciones administrativas concatenadas entre sí: (i) el acuerdo de 21 de julio de 2008 de la Directora de UNIQUAL, Agencia de Evaluación de la Calidad y Acreditación del Sistema Universitario Vasco, desestimatoria en parte de su recurso de reposición contra la de 5 de diciembre de 2007 sobre la evaluación de los complementos retributivos adicionales "B" y "A", de reconocimiento, respectivamente de la calidad y mejora continua y de la excelencia universitaria; y (ii) el acuerdo del Consejo Social de la Universidad del País Vasco de 17 de junio de 2009 por el que se reasignaron con carácter singular e individualizado los complementos retributivos adicionales del personal docente e investigador y se dejó sin efecto la asignación dispuesta en los acuerdos de 29 de mayo de 2008.

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Bilbao, estimó en parte el recurso nº 269/09 del Sr. David . Su sentencia de 11 de mayo de 2010 anuló los acuerdos impugnados y falló que la solicitud efectuada en su día por el recurrente a UNIQUAL debía considerarse acogida por silencio positivo y, en consecuencia, evaluada positivamente. Respecto del Consejo Social solamente acordó la retroacción de las actuaciones para que aprobase una nueva propuesta de asignación de complementos retributivos adicionales a partir del presupuesto sentado judicialmente.

Recurrida en apelación la sentencia de instancia, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco desestimó las pretensiones de la Universidad del País Vasco, confirmando el criterio del Juzgado. Se apoyó para ello en pronunciamientos anteriores de la misma Sala de Bilbao cuyos razonamientos principales recoge y resumimos a continuación.

Recuerda la sentencia que la evaluación de la que se trata en este litigio se ha de hacer en el plazo, en la forma y con los requisitos previstos en el correspondiente Decreto del Consejo Social de la Universidad. Decreto que, subraya, no abre propiamente el procedimiento de evaluación ya que éste solamente se inicia a instancias del interesado y solamente consiste en una condición necesaria al efecto. Por eso, tratándose de un procedimiento que se incoa a iniciativa del interesado le es aplicable el régimen de silencio positivo previsto en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que es, precisamente, lo que hace el artículo 15.6 de los Estatutos de UNIQUAL (Decreto 138/2006, de 27 de junio ) pues prevé que la evaluación de los méritos se entenderá otorgada favorablemente por el transcurso de seis meses sin que se haya notificado resolución expresa. Explican las sentencias reproducidas por la que nos ocupa que la intervención posterior del Consejo Social de la Universidad del País Vasco no cambia la naturaleza del procedimiento y, además, está vinculada a la decisión de UNIQUAL.

La Universidad del País Vasco considera que la interpretación confirmada por la Sala de Bilbao es gravemente dañosa para el interés general y errónea.

El daño lo cifra en la posibilidad de que se reitere año tras año, perpetuándose así criterios interpretativos de normas estatales sumamente perjudiciales. Destaca al respecto que en la convocatoria en la que surgió la controversia afrontada por las sentencias del Juzgado nº 2 y de la Sección Primera de la Sala de Bilbao concurrieron 3.610 profesores de un total de 4.305, de manera que, dándose las condiciones requeridas por la doctrina que fija la sentencia, todo el profesorado podría obtener la evaluación favorable por silencio positivo.

El error consiste, prosigue el escrito de interposición, en que el procedimiento no es de los que se inician a instancias del interesado sino en virtud de convocatoria del Consejo Social de la Universidad del País Vasco. Es un procedimiento iniciado de oficio. Por tanto, la doctrina que combate es contraria al artículo 69.1 de la Ley 30/1992 y la necesaria existencia de previa convocatoria es incompatible con el régimen de silencio establecido en el artículo 43 de ese mismo texto legal , de manera que ha de estarse a su artículo 44. El régimen al que está sujeto el reconocimiento de los complementos retributivos adicionales mediante la evaluación por parte de UNIQUAL y la posterior actuación del Consejo Social de la Universidad del País Vasco es el propio de las actividades de fomento y afecta a su autonomía. A estas argumentaciones, expuestas de manera reiterativa, la recurrente acompaña la invocación de la jurisprudencia sobre homologación de títulos académicos y de dos sentencias de esta Sala sobre cuestiones relacionadas con el contrato de obras.

UNIQUAL nos dice que suscribe íntegramente las consideraciones de la Universidad del País Vasco sobre el grave daño para el interés general de la doctrina seguida por la Sala de Bilbao y sobre su carácter erróneo.

En cambio, el Abogado del Estado entiende que no se ha demostrado ese grave perjuicio, ya que la Universidad no cuantifica el importe al que ascendería. Además, sostiene que la Sala de Bilbao y, antes, el Juzgado, interpretaron correctamente el silencio positivo previsto en el artículo 43 de la Ley 30/1992 , ya que está de acuerdo en que la convocatoria es condición necesaria para el inicio del trámite que conduce a la evaluación pero no produce ese efecto. Es la solicitud del interesado la que la pone en marcha. Además, apunta que el dirigido a evaluar los méritos a efectos del reconocimiento de estos complementos retributivos adicionales del profesorado universitario no se halla entre los procedimientos relacionados en el anexo 2 de la disposición adicional vigésimo novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que quedan excluidos de la aplicación del silencio positivo.

El Sr. David se opone a la pretensión de la Universidad. Así, respecto del grave daño al interés general, apunta que no existirá si la Administración cumple con su obligación de resolver en plazo los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. Asimismo, indica que el cambio habido en la normativa reguladora de UNIQUAL y en el régimen de los complementos retributivos adicionales excluye la afectación del interés general en futuras convocatorias, mientras que la de 2007 ya está definitivamente resuelta. Se refiere el Sr. David a que el Decreto 349/2010, de 28 de diciembre, modificó, entre otros, el artículo 15.6 de los Estatutos de UNIQUAL de manera que el nuevo artículo 16.8º dispone que la falta de resolución expresa en plazo se regirá por los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 . Y a que el Decreto 64/2011, de 29 de marzo, ha modificado el artículo 7.4 del anterior Decreto 209/2006, de 17 de octubre , sobre los complementos debatidos en el sentido de que la falta de resolución expresa en plazo sobre la asignación de complementos retributivos adicionales se regirá por el artículo 44 de la Ley 30/1992 . Por lo demás, subraya la corrección de la interpretación seguida por la Sala de Bilbao.

El Ministerio Fiscal propugna la desestimación de este recurso de casación en interés de la Ley.

Afirma, al respecto, que la recurrente no ha justificado el grave daño al interés general que se habría de seguir de la interpretación mantenida por la Sala de Bilbao. En este sentido, observa que ese daño se originaría, no por la aplicación de esa doctrina, sino por la desidia absoluta de la Administración competente y el incumplimiento injustificadamente desproporcionado por su parte de la obligación que le impone el artículo 42 de la Ley 30/1992 de resolver dentro de plazo. Solamente así podría suceder que todo el profesorado se viera beneficiado por el criterio de la sentencia. Añade el Ministerio Fiscal que la Universidad, en vez de dar un porcentaje real de los supuestos en que ha sucedido, se limita a citar dos casos más.

También señala el Ministerio Fiscal el cambio habido en la normativa reguladora del sistema de evaluación y reconocimiento de méritos del profesorado vasco y concluye que la abrogación por los Decretos 349/2010 y 64/2011 de la regulación considerada por la sentencia ha extinguido el alcance de su aplicación extramuros de la convocatoria en la que se produjo el recurso del Sr. David .

En cuanto al error, repasa el Ministerio Fiscal las normas que aplicó la sentencia y a la vista del procedimiento que en ellas se establecía, concluye que no existe el error denunciado por la Universidad del País Vasco: efectuada la convocatoria por su Consejo Social, cada profesor que lo deseaba formulaba su solicitud de evaluación y UNIQUAL abría un expediente que concluía con una resolución sometida expresamente al régimen de silencio positivo. Una vez resuelta la evaluación el Consejo Social procedía a asignar el complemento correspondiente.

Para el Ministerio Fiscal "la doctrina establecida por la sentencia recurrida no es "errónea" porque en realidad ni siquiera es exacto considerar que se trate de una "doctrina", ya que se limita a la simple y directa aplicación de las normas jurídicas que dan solución a la cuestión planteada, afirmando que no hay razón para distinguir donde la norma no lo hace, sino que establece una remisión de un procedimiento al otro". Además, encuentra estas razones de fondo para desestimar el recurso: la norma en torno a la cual razona la Universidad del País Vasco, el artículo 44 de la Ley 30/1992 , no fue cuestionada por la sentencia que se atiene al juego aplicativo de los dos Decretos del Gobierno Vasco ya mencionados.

El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley. 1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo y contra las pronunciadas por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. 2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. 3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo. 5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. 6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.

Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso, lo hace especialmente. Por eso, procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), entre otras. Jurisprudencia que ha añadido, más bien explicitado, requisitos adicionales que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción. El primero es que la doctrina cuya fijación se pretende se refiera a un concreto precepto [ sentencias de 6 , 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26 y 21/2004 y 46/2003)]. El segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/2000) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes]. Otro consiste en que el recurso tenga utilidad, lo que no sucede cuando la doctrina cuya fijación se solicita ya resulta por sí misma de las propias normas [o es una obviedad sentencias de 16 de noviembre de 2006 (casación en interés de la Ley 50/2005), 8 de junio de 2005 (casación en interés de la Ley 21/2004), de 15 de febrero de 2005 (casación en interés de la Ley 66/2003) y de 23 de enero de 2004 (casación en interés de la Ley 30/2004)].

No cabe dar lugar a este recurso de casación en interés de la Ley.

En efecto, tal como apuntan el Sr. David , el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, no ha acreditado la Universidad del País Vasco el grave daño que se seguiría de la sentencia recurrida. No sólo no ofrece datos concretos significativos de los supuestos en que se habría declarado judicialmente producida por silencio positivo la evaluación favorable de los méritos de su profesorado. Es que, además, pasa por alto que la verdadera fuente de los perjuicios que le preocupan derivaría, en su caso, del sistemático incumplimiento por la Administración del deber de resolver en plazo. Y tampoco tiene en cuenta los cambios habidos en los Decretos del Gobierno Vasco 138/2006 y 209/2006 que han suprimido la previsión expresa de que el transcurso del plazo de seis meses sin que se hubiera notificado la resolución de UNIQUAL comportaba la evaluación favorable solicitada. Por tanto, no se da el requisito del grave daño para el interés general exigido por el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción .

Tiene asimismo razón el Ministerio Fiscal: la argumentación recogida en la sentencia no gira tanto en torno a los preceptos de la Ley 30/1992, sino al juego de los mencionados Decretos autonómicos y, en particular, del primero, cuyo artículo 15.6 , en la redacción vigente cuando el Sr. David presentó su solicitud atribuía, como se ha dicho, efectos positivos al silencio de UNIQUAL. En estas condiciones, la controversia no se produce, en realidad, sobre los términos en que, en general, ha de reconocerse efectos positivos al silencio de la Administración, sino sobre los que, en concreto, se daban en el ordenamiento autonómico sobre el particular. Y a ese respecto es la Sala de Bilbao la llamada a pronunciarse.

Estas circunstancias son suficientes para que no proceda dar lugar al recurso casación en interés de la Ley de la Universidad del País Vasco habida cuenta de cuanto hemos dicho sobre la concepción que del mismo tiene la Ley de la Jurisdicción.

De conformidad con el artículo 139.2 y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,