STS, 14 de Enero de 2013

La Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava), dictó sentencia de 10 de junio de 2010 , que contiene el siguiente fallo: <<DESESTIMAMOS el Recurso interpuesto por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel Orueta, en nombre y representación del Ayuntamiento de El Masnou, contra la resolución dictada por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda, el día 17/11/2008 y en la que acuerda denegar la compensación de beneficios fiscales solicitada por el Ayuntamiento, en cuantía de 92.721,30 euros más los intereses correspondientes, correspondientes a la suma dejada de percibir en concepto de IBI de los ejercicios 2004 a 2008 por la bonificación reconocida por el Estado a Autopistas Concesionaria Española, Sociedad Anónima Unipersonal (ACESA) y en relación con la finca del término municipal a través de la que discurre la autopista de peaje construida en su día, resolución que confirmamos porque es ajustada a Derecho. Cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia en la tramitación de este recurso.>>

Notificada la sentencia, se presentó escrito el 10 de septiembre de 2010, por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina, interesando se dicte sentencia por la que casando y anulando la de instancia, se dicte otra por la que, con anulación del acto impugnado declare el derecho del Ayuntamiento de El Masnou, a que por parte del Estado le sea abonada la cantidad total de 75.242,70euros, correspondiente al importe de los beneficios fiscales disfrutadas por la concesionaria de autopista ACESA por el IBI de la autopista que discurre por su término municipal durante los ejercicios 2004,2005, 2006, y 2008.

El Abogado del Estado, mediante escrito de 14 de octubre de 2010 solicitó que se tuviera por formulada su oposición a dicho recurso, interesando su desestimación, con imposición de costas al recurrente.

Recibidas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 9 de enero de 2013, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Montalvo, Presidente de la Sección

Es objeto del presente recurso de casación para la unificación de doctrina la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 10 de junio de 2010, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo 83/2009 .

Dicha sentencia confirmó la resolución recurrida que era la dictada por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas de fecha 17 de noviembre de 2008, que denegó la compensación de beneficios fiscales solicitada por el Ayuntamiento de El Masnou, por importe total de 92.721,30€, correspondientes a los ejercicios 2004 (19.065,08€), 2005 (19.065,65€), 2006 (18.036,43€), 2007 (17.478,60€), y 2008 (19.075,54€).

El recurrente excluye del recurso la compensación de la cuota de 2007 por no alcanzar la cantidad mínima exigida para acceder a este recurso de casación para unificación de doctrina, lo que hace innecesario la declaración de inadmisibilidad parcial del recurso.

Como sentencias de contraste se citan las Sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, de fecha 29 de septiembre de 2009, recurso 129/2008 y la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Sexta, de fecha 25 de febrero de 2010, recurso 429/2007 , referidos todos a la autopista de Barcelona-Mataró.

En dichas sentencias y en la sentencia recurrida se litigó por distintos Ayuntamientos por los que transcurre la misma autopista objeto de concesión que dio lugar a la sentencia impugnada, por la compensación de los beneficios fiscales por IBI disfrutados por la concesionaria. Añade que la administración demandada y los fundamentos eran los mismos, pero los pronunciamientos en las sentencias fueron sustancialmente distintos al ser desestimatoria la sentencia impugnada, frente al carácter estimatorio de las otras dos sentencias de contraste.

Sostiene la parte recurrente que la compensación solicitada por el Ayuntamiento era procedente porque habiéndose mantenido un beneficio fiscal que previamente afectaba a un tributo municipal, como ya era la CTU en 1988, debía mantenerse también la correlativa compensación económica a cargo del Estado, existiendo además partida presupuestaria para ello.

La sentencia objeto de recurso utiliza como argumento, en resumen, lo siguiente: «Como quiera que la bonificación en la base imponible del tributo existía ya al momento de convertirse aquél en local y el Ayuntamiento se subroga en la posición del anterior titular del impuesto, el Estado, tal y como se afirma en la sentencia del TS de 18/05/00 , la Corporación Local no sufrió ningún detrimento patrimonial, pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió por la Contribución Territorial Urbana, reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal, luego no existe la razón de ser de la compensación.

La normativa de la concesión de la autopista de peaje en los aspectos jurídicos, fiscal y de cualquier otra índole se mantiene desde el Decreto que la adjudica, tal y como reconoce el Tribunal Supremo en sus sentencias.

En definitiva la compensación no es aplicable al supuesto de autos porque la bonificación fue establecida cuando la CTU, posteriormente sustituida por el Impuesto de Bienes Inmuebles -IBI-, no era un impuesto local, porque el régimen jurídico no varía desde aquel momento, porque no existe una disposición legal que la prevea y porque el Ayuntamiento demandante no sufrió detrimento patrimonial alguno con su concesión, fallando por lo tanto el presupuesto de hecho que la justifica.»

El recurso de casación para la unificación de doctrina, regulado en la Sección Cuarta, Capítulo III, Título IV ( arts. 96 a 99) de la Ley procesal de esta Jurisdicción, se configura como un recurso excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, que tiene por finalidad corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico, pero sólo en cuanto constituyan pronunciamientos contradictorios con los efectuados previamente en otras sentencias específicamente invocadas como de contraste, respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales. "Se trata, con este medio de impugnación, de potenciar la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación -siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia-, sino "sólo" cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentadas... No es, pues, esta modalidad casacional una forma de eludir la inimpugnabilidad de sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los límites legalmente establecidos para el acceso al recurso de casación general u ordinario, ni, por ende, una última oportunidad de revisar jurisdiccionalmente sentencias eventualmente no ajustadas al ordenamiento para hacer posible una nueva consideración del caso por ellas decidido. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular, sí, sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trate de recurrir" (S.15-7-2003).

Esa configuración legal del recurso de casación para la unificación de doctrina determina la exigencia de que en su escrito de formalización se razone y relacione de manera precisa y circunstanciada las identidades que determinan la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia (art. 97).

Por ello, como señala la sentencia de 20 de abril de 2004 , "la contradicción entre las sentencias aportadas para el contraste y la impugnada debe establecerse sobre la existencia de una triple identidad de sujetos, fundamentos y pretensiones. No cabe, en consecuencia, apreciar dicha identidad sobre la base de la doctrina sentada en las mismas sobre supuestos de hecho distintos, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico.

Si se admitiera la contradicción con esta amplitud, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del recurso de casación ordinario por infracción de la jurisprudencia cuando se invocara la contradicción con sentencias del Tribunal Supremo. No se trata de denunciar el quebrantamiento de la doctrina, siquiera reiterada, sentada por el Tribunal de casación, sino de demostrar la contradicción entre dos soluciones jurídicas recaídas en un supuesto idéntico no sólo en los aspectos doctrinales o en la materia considerada, sino también en los sujetos que promovieron la pretensión y en los elementos de hecho y de Derecho que integran el presupuesto y el fundamento de ésta.".

Este mismo criterio resulta de sentencias recientes de esta Sala como la dictada con fecha 23 de Enero de 2012 (Rec. 2105/2011 ).

La Sentencia impugnada dictada por la Sección Octava del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, claramente indica en su fundamento tercero que rectifica el criterio seguido hasta ese momento, del que es un exponente la Sentencia de 29 de septiembre de 2009, dictada por la misma Sección, y criterio que había seguido también la Sección de apoyo a la Sección Sexta del mismo Tribunal Superior de Justicia, en la otra sentencia de contraste de 25 de febrero de 2010 .

Como cuestión previa hemos de señalar que según jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional, los órganos judiciales pueden legítimamente apartarse del criterio seguido anteriormente por ellos mismos en supuestos similares siempre que lo hagan motivadamente y, como es obvio, siempre que dicha motivación no sea irrazonable.

El recurso de casación para la unificación de doctrina no tiene por objeto aquellas sentencias en las que el distinto pronunciamiento responde a un cambio de criterio razonado por el Tribunal, pues con ello se justifica el diferente juicio valorativo de la situación controvertida, lo que no responde a una inadvertida contradicción en la aplicación de la ley sino a una reconsideración de la interpretación de la norma, debidamente fundada, que sustituye el criterio anterior, por lo que carece de objeto la unificación de doctrina que constituye la razón de ser de esta modalidad de recurso de casación. No se trataría de sentencias con una contradicción ontológica, esto es, derivada de dos proposiciones que, al propio tiempo, no pueden ser verdaderas o correctas jurídicamente hablando y falsas o contrarias a Derecho, sino a un cambio de criterio razonado por parte del tribunal que justifica el diferente juicio valorativo de la situación controvertida, esto es a una reconsideración de la interpretación de la norma, debidamente fundada, que sustituye el criterio anterior. Por tanto, no procedería la estimación de un recuso de casación para unificación de doctrina cuando ha existido un cambio de criterio motivado y dicha motivación no es irrazonable, pues en este caso no hay doctrina alguna que unificar.

Examinadas las sentencias recurrida y las de contraste, efectivamente, ante situaciones sustancialmente iguales a la que describe la que es objeto de este recurso, llegan a conclusiones diferentes en cuanto que consideran unas que debe rechazarse la compensación de beneficios fiscales pretendida por la recurrente (este es el criterio de la sentencia recurrida) mientras que otras (las sentencias de contraste) el reconocen el derecho de los Ayuntamientos a ser compensado por todo el tiempo que dure la concesión.

Siendo por eso admisible el recurso, sin embargo debemos desestimarlo, al ser sólida y contundente la jurisprudencia de la Sala en favor de la tesis mantenida en la sentencia que se combate, de la que dimos amplia argumentación en nuestra sentencia de fecha 12 de Enero de 2012 (Rec. 3650/2010 ) en la que fijamos la doctrina de la Sala y en la que deberemos insistir.

En dicha sentencia se afirma (Fundamento Jurídico Quinto) que «tal y como hemos señalado en repetidas ocasiones para casos sustancialmente iguales al actual [ Sentencias de 4 de abril de 2011 (rec. cas. núm. 3268/2007), FD Quinto ; de 19 de enero de 2011 (rec. cas. núm. 5032/2009), FD Quinto ; de 13 de diciembre de 2010 (rec. cas. núms. 3302/2007 y 3488/2007), FFDD Tercero y Cuarto, respectivamente; de 23 de diciembre de 2010 (rec. cas. núms. 5518/2009 , 6958/2009 , y 423/2010), FFDD Sexto, Quinto y Quinto, respectivamente; y de 13 de enero de 2011 (rec. cas. núm. 3497/2009 ), FD Cuarto, entre otras], la circunstancia de que la Administración del Estado otorgara a las empresas concesionarias de autopistas de peaje la bonificación del 95% de la cuota de la Contribución Territorial Urbana no determina el nacimiento a su cargo del deber de compensar a los Ayuntamientos por las cantidades que dejaron de percibir como consecuencia del reconocimiento del beneficio, una vez que aquella contribución paso a ser un tributo local y que, desaparecida la misma, la ventaja siguió siendo reconocida en el también local IBI que la sustituyó.» .

En la misma sentencia, en el Fundamento Séptimo, recoge la doctrina de esta sala sobre esta misma cuestión que es totalmente conforme con la recogida en la Sentencia objeto de impugnación lo que obligará a la integra desestimación del presente recuso de casación para unificación de doctrina:

Y llegados a este punto, se hace presente una idea que ha inspirado el debate en esta sede y que tiene que ver con la evolución del tributo cuyo beneficio fiscal ordena compensar la Sala de instancia.

Cuando la bonificación fue reconocida, la Contribución Territorial Urbana era un tributo estatal, de modo que su recaudación formaba parte de la partida de ingresos del presupuesto del Estado. A partir del 1 de enero de 1979 se transformó en un impuesto local, aunque siguió gestionándolo el Estado, destinado a nutrir las arcas de los distintos municipios. Desde 1988 aquella contribución, así como la rústica y pecuaria, desaparecieron para formar e integrar el nuevo IBI, aunque los sujetos pasivos que tenían reconocido el beneficio en aquel impuesto siguieron disfrutando del mismo en relación con el nuevo hasta el 31 de diciembre de 1992 o, en su caso, hasta la expiración del tiempo por el que la ventaja fue otorgada.

De este modo, cuando el Ayuntamiento de Calella comenzó a cobrar la cuota debida por la entidad concesionaria no dejó de ingresar sumas que antes recibiera, circunstancia que nos permite negar [ Sentencia de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ), FD Segundo] que, en tal tesitura, haya sufrido un detrimento patrimonial, «pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió [...] reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal». En otras palabras, los Ayuntamientos, por la permanencia del beneficio no pasaron a recaudar «menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los que la nueva figura tributaria venía a sustituir».

Siendo así, resulta imposible concluir que por el establecimiento del beneficio y por su transitoria continuidad se ponga en entredicho la suficiencia financiera del Ayuntamiento afectado, quedando, por imposición constitucional, obligado el Estado a compensarle. Tampoco, ya desde la legalidad ordinaria, nace ese deber, puesto que el art. 9.2, como antes el art. 721 de la Ley de Régimen Local, Texto Articulado y Refundido, de 1955, y el art. 187 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, se refiere a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, «vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir», sin perjuicio de que tal precepto, el art. 9.2 de la LRHL, «no se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones» (véase la Sentencia de 18 de mayo de 2000 , cit., FD Segundo).

Como ya hemos señalado, el art. 9.2 de la LRHL se refiere únicamente a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales. Pero es que, además, resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada LRHL puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la LRHL forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que ha sido definida como el «cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional» de la autonomía local [ STC 159/2001 , FJ 4]; norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987, FJ 5 ; 109/1998, FFJJ 5 y 12; y 159/2001 , FJ 4, parece que tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006 , FJ 8), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 de la CE , «tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico» [ SSTC 259/1988, FJ 2 ; y 159/2001 , FJ 4].

A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la LRHL contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que, como ya hemos apuntado, es al propio Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14ª de la CE , a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las Haciendas locales [ STC 48/2004 , FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, FJ 3 ; 96/1990, FJ 7 ; 237/1992, FJ 6 ; 331/1993 , FJ 2.b); 171/1996, FJ 5 ; 233/1999, FFJJ 22 y 4.b); y 104/2000 , FJ 4], valorando en cada momento histórico si los Ayuntamientos disponen de medios suficientes para ejercer sus competencias.

Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en idénticos términos a los expuestos, entre otras, en las Sentencias de 13 de octubre de 2011 (rec. cas. núm. 1069/2010 ); de 8 de septiembre de 2011 (rec. cas. núm. 5154/2009 ); de 3 de marzo de 2011 (rec. cas. núm. 3494/2009 ); de 24 de febrero de 2011 (rec. cas. núm. 419/2010 ); de 14 de febrero de 2011 (rec. cas. núm. 3079/2009 ); de 10 de febrero de 2011 (rec. cas. núm. 325/2010 ); de 19 de enero de 2011 (rec. cas. núm. 5032/2009 ); y de 13 de enero de 2011 (rec. cas. núms. 3497/2011 y 57/2009 ).

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del recurso interpuesto por la Administración General del Estado y a la casación de la sentencia impugnada, únicamente respecto de los ejercicios 2004 a 2006 sobre los que se admitió el presente recurso, pues en ella la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve aplicando un criterio contrario al ordenamiento jurídico, criterio que, por cierto, ha sido modificado en la Sentencia núm. 483/2010 de 7 de mayo de 2010 de la misma Sala y Sección (rec. núm. 38/2009 ) en virtud de argumentos semejantes a los que ahora sentamos en esta Sentencia

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Por consiguiente, al desestimar el recurso de casación para la unificación de doctrina, debe declararse la firmeza de la sentencia recurrida, y la imposición de las costas del mismo a la parte recurrente por ministerio de la Ley (art. 97.7 en relación con el art. 93.5).

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la LJCA , señala 3.000 Euros como cuantía máxima de los honorarios del Letrado, a los efectos de las referidas costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.