STS, 24 de Octubre de 2012
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2012:8572 |
| Número de Recurso | 337/2011 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 24 de Octubre de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Octubre de dos mil doce.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 337/2011 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el SINDICATO DE FACULTATIVOS Y TÉCNICOS DEL CUERPO NACIONAL DE POLICÍA, representado por el Procurador don Emilio Martínez Benítez, frente al Real Decreto 555/2011, de 20 de abril, por el que se establece el régimen electoral del Consejo de Policía.
Habiendo sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
Por el SINDICATO DE FACULTATIVOS Y TÉCNICOS DEL CUERPO NACIONAL DE POLICÍA se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 555/2011 a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó así:
"Tenga por formalizada la demanda con sus copias y documentos y, en su virtud
-
Se digne anular el Real Decreto 555/2011, de 20 de abril, por el que se establece el régimen electoral del Consejo de Policía por ser contrario al Ordenamiento Jurídico y vulnerar los Art. 14 , 28 y 105 de la Constitución .
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Reconocer la situación jurídica individualizada del Sindicato de Facultativos y Técnicos del Cuerpo Nacional de Policía a que se le dé trámite de audiencia previa a la elaboración del nuevo Real Decreto en el que tenga la oportunidad de formular alegaciones en defensa de sus intereses legítimos y de sus afiliados Facultativos y Técnicos que no han tenido oportunidad de estar presentes con anterioridad en el Consejo de Policía y de poder participar en la Junta Electoral de dicho Consejo.
-
Se condene en costas a la Administración por su temeridad y mala fe".
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda pidiendo su desestimación y la confirmación de la disposición impugnada.
Hubo recibimiento a prueba y, declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 10 de octubre de 2012.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
El presente recurso contencioso-administrativo lo dirige el SINDICATO DE FACULTATIVOS Y TÉCNICOS DEL CUERPO NACIONAL DE POLICÍA contra el Real Decreto 1555/2011, y en su demanda deduce estas dos pretensiones: (I) la anulación de la disposición impugnada, por vulnerar los artículos 14 , 28 y 105 de la Constitución (CE ); y (II) que se reconozca al sindicato recurrente la situación jurídica individualizada de que se le conceda el trámite de audiencia previa en el proceso de elaboración de dicha disposición, con oportunidad de realizar alegaciones en defensa de sus intereses y de los de sus afiliados.
Esa demanda, en su primer apartado de "antecedentes fácticos", el alegato básico que realiza en apoyo de sus pretensiones es que, con anterioridad a la aprobación del Real Decreto impugnado, no se dio trámite de audiencia ni se consultó al sindicato recurrente, omisión que ya inicialmente se califica de vulneradora de los artículos 14 , 28 , 104.2 , 105 [a) y c)] y 106.1 CE .
También se dice que es inaudito que se diga que la intención del Real Decreto es dar cumplimiento a lo decidido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC), facilitando el acceso al Consejo de Policía de Facultativos y Técnicos del Cuerpo Nacional de Policía, y no se haya dado al sindicato demandante esa audiencia cuya omisión denuncia a pesar de representar en exclusiva a dicho personal.
Luego, en el apartado de "fundamentos jurídicos de carácter material", desarrolla separadamente dos motivos de impugnación.
El primero sostiene la vulneración de los artículos 105 y 14 CE , invocando para ello la jurisprudencia que ha subrayado la relevancia constitucional de los sindicatos para la protección y defensa de los derechos e intereses de sus afiliados y, muy especialmente la STC 120/2010, de 24 de diciembre , que declaro la inconstitucionalidad de los artículos 25.3, párrafo segundo , 26, párrafo segundo , 26.2, párrafo primero, de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en cuanto no incluían Facultativos y Técnicos en las elecciones al Consejo de Policía.
El segundo denuncia la vulneración del artículo 18, en relación con el 14, ambos de la Constitución .
Se argumenta para ello que los apartados 1 y 4 del artículo 6 del impugnado Real Decreto 555/2011 limitan la posibilidad de participación en la Junta Electoral del Consejo de Policía a las organizaciones sindicales que hubiesen obtenido representación en el Consejo de Policía, y que esto supone una discriminación para los facultativos y técnicos porque sólo desde las SsTC 120/2010 y 5/2011 han podido participar como electores y elegibles en las elecciones al Consejo de Policía.
Y se concluye que ambos apartados 1 y 4 de ese artículo 6 "deben anularse por ser contrarios al ordenamiento jurídico".
Procede analizar, en primer lugar, la nulidad total que se reclama del aquí impugnado Real Decreto 555/2011 desde ese alegato básico de que se omitió indebidamente un trámite de audiencia o consulta directamente dirigido al aquí recurrente SINDICATO DE FACULTATIVOS Y TÉCNICOS DEL CUERPO NACIONAL DE POLICÍA; y la respuesta a tal pretensión hace convenientes estas previas consideraciones generales que continúan.
Lo primero que debe destacarse es que el trámite de audiencia regulado en las letras c ), d ) y e) del artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 105.a) de la Constitución , está previsto para las disposiciones que afecten a los intereses y derecho legítimos de los ciudadanos (los reglamentos con eficacia "ad extra ") y, consiguientemente, no rige para las disposiciones orgánicas de la Administración [como señala la letra e) de ese artículo 24.1].
Lo segundo a resaltar es que tanto la Constitución como el mencionado precepto de la Ley 50/1997 limitan las organizaciones y asociaciones que obligatoriamente han de ser llamadas para dar cumplimiento a esa audiencia a las reconocidas por la ley, lo que significa limitar la necesidad de la observancia de ese trámite a las entidades que legalmente tengan conferida esa representación (sin perjuicio de que se permita hacerlo a las asociaciones de constitución meramente voluntaria que hayan solicitado comparecer en el procedimiento de elaboración del reglamento).
Lo tercero a señalar es que la finalidad de ese trámite es trasladar al titular de la potestad reglamentaria el parecer y criterio de los ciudadanos afectados con el fin de aumentar las posibilidades de acierto de la regulación que vaya a contener la disposición general proyectada.
Y lo cuarto a subrayar es que el control de la procedencia de la nulidad o no de la disposición de que se trate, desde el parámetro que significa la necesidad de ese trámite de audiencia, habrá de hacerse de conformidad con lo que demanda el principio de proporcionalidad; esto es, ponderando, de un lado, las graves consecuencias que conlleva la nulidad de toda disposición y, de otro, si resultó frustrada la finalidad a que está dirigido el mencionado trámite de audiencia.
Desde las consideraciones generales que acaban de efectuarse no es de compartir esa anulación total que se postula para el controvertido Real Decreto 555/2011.
Inicialmente debe decirse que no se está aquí ante una disposición con eficacia "ad extra" que afecte a los intereses y derechos de los ciudadanos, pues lo regulado en ella únicamente tiene incidencia sobre quienes prestan servicios profesionales en la Administración General del Estado (como resulta de las funciones que al Consejo de Policía atribuye el artículo 25 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ).
A lo anterior debe añadirse que, de ser necesaria esa audiencia del personal directamente afectado, tampoco se advierte que haya sido omitida en relación con el órgano a quien legalmente corresponde su representación.
Hay un dato que debe considerarse a este respeto, esgrimido en su contestación por el Abogado del Estado y no desmentido en su escrito de conclusiones por la parte recurrente, y es que, según resulta de lo establecido en la Disposición adicional tercera del Reglamento de provisión de puestos de trabajo de la Dirección General de Policía, aprobado por Real Decreto 997/1989, de 28 de julio , a las plazas de Facultativos y Técnicos pueden acceder, junto a personas pertenecientes a otros Cuerpos o Escalas funcionariales, también el personal procedente del Cuerpo Nacional de Policía; y estos últimos continúan en activo en ese Cuerpo y, según declaró la sentencia 120/2010, de 24 de noviembre, del Tribunal Constitucional , se les entiende integrados en su escala de origen a efectos de facilitar su incorporación en el censo electoral del procedimiento convocado para la designación de representantes del Cuerpo nacional de Policía en el Consejo de Policía.
Como otro dato a tener en cuenta es que tampoco la demanda señala que el sindicato recurrente hubiera solicitado su participación en el proceso de elaboración y le hubiera sido negada.
Y las consecuencias que se derivan de todo lo anterior son estas: (a) algunos de los titulares de los puestos de Facultativos y Técnicos sí pudieron participar como electores y elegibles en el Consejo de Policía; (b) en razón de lo que acaba de afirmarse la representatividad de este último órgano se extiende también a dichos titulares y, por ello, sus intervenciones desarrolladas en el marco de esa representación hacen valer también los intereses que específicamente conciernen a los puestos de Facultativos y Técnicos; y, (c) consta que dicho Consejo emitió informe antes de la aprobación del repetido Real Decreto 555/1911 (según expresa su preámbulo).
Por último, tampoco la demanda formalizada en este proceso ha concretado las específicas consideraciones o los concretos intereses y derechos que, respecto de los titulares de los puestos de Facultativos y Técnicos, se querían hacer llegar al Gobierno para que fueran tenidos en cuenta en la norma reglamentaria que a este correspondía aprobar y resultó ser el aquí combatido Real Decreto 555/2011.
Con lo que la ponderación que según lo antes razonado demanda el principio de proporcionalidad, aconseja concluir, también, que no se ha denunciado una falta de participación de los interesados que revista entidad bastante para decretar una consecuencia tan grave como es la de anular una disposición general.
En apoyo de lo que antecede es de interés recordar las siguientes declaraciones contenidas en la antes mencionada STC 120/2010 :
4.- (...).
Los funcionarios que ocupan plazas de facultativos y técnicos en el Cuerpo Nacional de Policía, según se prevé en el art. 17 Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad, ejercen funciones auxiliares y de apoyo a las funciones estrictamente policiales -que define la propia ley en sus arts. 11 y 12-.
Como ya indicamos antes estos funcionarios pueden provenir, bien del propio Cuerpo Nacional de Policía, bien de otras Administraciones Públicas -accediendo, en este segundo caso, mediante concurso de méritos entre funcionarios de carrera con titulación A o B- y ocupan plazas aisladas o no escalafonadas.
En el caso de los facultativos y técnicos que provienen de otras Administraciones, una vez ocupan su plaza en el Cuerpo Nacional de Policía, quedan en situación de excedencia voluntaria automática en su Administración de origen, pues acceden a un nuevo puesto del sector público incompatible con el que vienen desempeñando y no procede la declaración de otra situación administrativa, tal como se prevé en la disposición adicional tercera del Real Decreto 997/1989, de 28 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de provisión de puestos de trabajo de la Dirección General de Policía y, con carácter general, en el art. 29.3 a) de la Ley de medidas para la reforma de la función pública. La situación de excedencia voluntaria no produce reserva del puesto de trabajo ni devenga retribuciones del puesto de origen.
Además, en lo que aquí nos interesa, el ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo a los órganos de representación de que se trate no es posible en la Administración de origen puesto que el mencionado derecho se encuentra vinculado a la situación de servicio activo del funcionario -tal como expresamente dispone el art. 16.1 y 2 a) de la Ley 9/1987, de 12 de junio sobre órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas, que resulta de aplicación supletoria en todo aquello que no se oponga al régimen específico de la fuerzas y cuerpos de seguridad-; situación de servicio activo que ostentan respecto del Cuerpo Nacional de Policía.
Así las cosas resulta que todos los facultativos y técnicos (independientemente ahora de su modo de acceso) son funcionarios en servicio activo en el Cuerpo Nacional de Policía y quedan, por tanto, sujetos al régimen estatutario de dicho cuerpo, tanto en relación a sus derechos como a sus especiales responsabilidades y deberes [tal como lo prevé, en general, los arts. 85.2 b) y 86 del actual Estatuto del empleado público].
Son, en este sentido y a todos los efectos, miembros del Cuerpo Nacional de Policía y, por ello, les resultan aplicables las limitaciones al ejercicio de su derecho a la huelga y su libertad sindical ( arts. 18 y 19 LOFCS ) o la previsión relativa a la jubilación forzosa a una determinada edad ( art. 16.3 LOFCS ), por citar algunos ejemplos, y también, por la misma razón, su órgano de representación será el Consejo Nacional de Policía.
Sin embargo, y a efectos de lo que aquí interesa, los funcionarios que ocupan plazas de facultativos y técnicos quedan excluidos del proceso electoral regulado en la Ley 2/1986, de 13 de marzo, sólo para aquellos funcionarios integrados en escalas . Es más, de hecho, sólo los facultativos y técnicos que provienen de otras Administraciones públicas son excluidos del censo electoral, puesto que a los funcionarios y técnicos que proceden del mismo Cuerpo Nacional de Policía, a falta de previsión normativa, se les entiende integrados en su escala de origen a efectos de facilitar su incorporación al censo.
Resulta así, desde un plano fáctico, que aunque ni la ley ni el reglamento de desarrollo prevén la participación de los funcionarios que ocupan plazas de facultativos y técnicos en el proceso de elección de representantes al Consejo Nacional de Policía, en el caso de los funcionarios que provienen del mismo Cuerpo se recurre a una ficción (o integración analógica) que permite su participación a través de su escala de origen (solución que, como se deduce de los documentos aportados en este proceso, tampoco satisface a los funcionarios implicados que acaban votando en una Escala que no representa sus intereses profesionales y económicos); mientras que en el caso de los funcionarios que provienen de otras Administraciones su exclusión del censo se fundamenta precisamente en su procedencia "externa" que imposibilita su integración o asimilación en alguna escala policial
.
El suplico de la demanda se limita a solicitar la anulación total del Real Decreto 511/2011, sin formular ninguna petición subsidiaria, pero su apartado de fundamentos jurídicos de carácter material reclama y sostiene, como ya ha sido expuesto, la nulidad de los apartados 1 y 4 de su artículo 6 .
Pues bien, tampoco esta solicitud anulación parcial resulta justificada si se tiene en cuenta la materia regulada en ese artículo 6.
Lo que hace este precepto reglamentario es regula la composición de la Junta Electoral que, como resulta del mismo y del anterior artículo 5, tiene como fin garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral.
Y ello lo que significa es que lo perseguido en esta regulación es, principalmente, establecer un sistema objetivo para determinar la composición de la Administración electoral cuyas funciones están tasadas.
Por tanto, si tenemos en cuenta que esa Junta Electoral no está llamada a desarrollar funciones representativas y, en el futuro, una vez permitida con plenitud la participación electoral de la totalidad de los Técnicos y Facultativos (es decir, también la de los que no procedan del Cuerpo Nacional de Policía), todos ellos podrán ser designados en iguales condiciones que otros funcionarios, la conclusión que se impone es que tampoco hay razones con entidad bastante para anular estos apartados del artículo 6 de que se viene hablando.
Procede, de conformidad con lo antes razonado, desestimar el recurso contencioso-administrativo, y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.
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- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el SINDICATO DE FACULTATIVOS Y TÉCNICOS DEL CUERPO NACIONAL DE POLICÍA, representado por el Procurador don Emilio Martínez Benítez frente al Real Decreto 555/2011, de 20 de abril, por el que se establece el régimen electoral del Consejo de Policía, al ser conforme a Derecho esta disposición general en lo que ha sido objeto de discusión en este proceso.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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