STS, 12 de Noviembre de 2012
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2012:8179 |
| Número de Recurso | 6/2011 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso contencioso administrativo nº 6/2011, interpuesto por la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES (AUGC), representada por el procurador don Domingo José Collado Molinero, contra el Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil.
Ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN, representado por el Abogado del Estado.
Por escrito presentado el 4 de enero de 2011 en el Registro General de este Tribunal Supremo, el procurador don Domingo José Collado Molinero, en representación de la Asociación Unificada de Guardias Civiles, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil, y, admitido a trámite, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción .
Verificado, se dio traslado a la parte recurrente para que dedujera la demanda, quien, a la vista del mismo, solicitó que se completara con los documentos señalados en su escrito presentado el 13 de septiembre de 2011.
La Sala así lo acordó por diligencias de ordenación de 16 de septiembre y 17 de noviembre de 2011, con suspensión del plazo para formalizar la demanda.
Completado el expediente administrativo, se confirió traslado al procurador Sr. Collado Molinero, en representación de la Asociación recurrente, para que formalizara la demanda. Trámite evacuado por escrito registrado el 15 de diciembre de 2011 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que dicte sentencia en la que estimando el recurso declare la nulidad del Real Decreto recurrido.
Por Otrosí Digo, interesó el recibimiento a prueba y señaló los puntos de hecho sobre los que habría de versar. Por Segundo, señaló la cuantía del recurso como indeterminada. Y, por Tercero, pidió el trámite de conclusiones.
El Abogado de Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 12 de enero de 2012 en el que suplicó a la Sala que desestime el recurso "por ser plenamente ajustada a Derecho la disposición reglamentaria recurrida".
Por Otrosí Digo manifestó que no interesa la práctica de diligencia de prueba alguna, ya que, dijo, todos los hechos aparecen suficientemente acreditados en el expediente. Tampoco interesó la celebración de vista pública.
Acordado el recibimiento a prueba por auto de 16 de enero de 2012, fue propuesta y practicada, la admitida, con el resultado obrante en la pieza separada abierta al efecto y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días a fin de que presentaran sus conclusiones. Trámite evacuado por escritos presentados el 16 y el 25 de abril de 2012, incorporados a los autos.
Conclusas las actuaciones, mediante providencia de 19 de julio de este año se señaló para votación y fallo el día 7 de los corrientes, en que han tenido lugar.
En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.
La Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) impugna el Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil, que se publicó en el Boletín Oficial del Estado del día 6 siguiente.
Su preámbulo explica así el propósito y contenido de esta disposición general:
"El artículo 23 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional , establece que la Guardia Civil es un Instituto armado de naturaleza militar, dependiente del Ministro del Interior en el desempeño de las funciones que se le atribuyen por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y del Ministro de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que se le encomienden.
Las funciones y cometidos que corresponden a la Guardia Civil como Cuerpo de Seguridad del Estado, en cuyo ejercicio centra su actuación y para las que se encuentra especialmente organizada, equipada e instruida, fueron objeto de regulación en la ya citada Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo.
Respecto a las misiones de carácter militar referidas, el artículo 24 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre , preceptúa que el Gobierno procederá a su regulación mediante real decreto, señalando además la obligación de aplicar las condiciones y el régimen de consulta previstos en dicha norma legal a las que se realicen en el exterior.
Se hace preciso, en cumplimiento del mandato legal enunciado, que se reitera en la disposición final tercera de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil , determinar las misiones de carácter militar que, de acuerdo con su naturaleza militar y atendiendo a sus capacidades, pueden encomendarse a la Guardia Civil, para su ejecución en espacios de soberanía nacional o en el exterior.
La determinación de las misiones de carácter militar y la consecuente dependencia del Ministro de Defensa de los miembros de la Guardia Civil que las desarrollen, han de guardar la debida concordancia con las referencias específicas que sobre las mismas se contienen tanto en la referida Ley Orgánica 12/2007, como en la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil.
Cabe, finalmente, indicar que este real decreto no pretende regular las actividades de colaboración de la Guardia Civil con el Ministerio de Defensa y los organismos que lo integran, y que vienen desarrollándose habitualmente en el marco de las funciones que se le encomiendan en la referida Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo".
El artículo 1 identifica el objeto, el 2 sienta el concepto de misión de carácter militar que se puede encomendar a la Guardia Civil y el 3 las relaciona. El artículo 4 regula la competencia y los requisitos para encomendarle esas misiones y el 5 las condiciones de su ejecución. Completan el Real Decreto las disposiciones adicional única (sobre las misiones en tiempo de conflicto bélico o estado de sitio), transitoria única (sobre la adecuación de las actuales misiones), derogatoria única y las tres finales dedicadas al título competencial, a la facultad de desarrollo y a la entrada en vigor, respectivamente.
La demanda, tras relatar el proceso de su elaboración y detenerse en la sesión del Consejo de la Guardia Civil en el que se trató del correspondiente proyecto, sostiene que el Real Decreto debe ser declarado nulo de pleno Derecho a causa de las infracciones que se cometieron a lo largo del procedimiento que llevó a su aprobación. En este sentido, destaca que no fue, en realidad, objeto de informe por el mencionado Consejo de la Guardia Civil con lo que se infringió el artículo 54 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , reguladora de los derechos y deberes de la Guardia Civil, ni por el Consejo Superior de la misma pese a exigirlo el artículo 9 a ) y b) del Real Decreto 854/1993, de 25 de noviembre , por el que se crea el Consejo Superior de la Guardia Civil y tampoco por la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil. Dice, igualmente, que no consta en el expediente el informe de las asociaciones profesionales representativas de la Guardia Civil lo que constituye una infracción del artículo 44.1 de la citada Ley Orgánica 11/2007 . En fin, alega que no se ha respetado el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno . En virtud de todo ello, AUGC nos pide, como se ha dicho, que declaremos nula esta disposición general.
La contestación a la demanda rechaza todas las alegaciones de la recurrente y sostiene que el Real Decreto impugnado se elaboró respetando en todo momento el procedimiento establecido. Así, en contra de lo afirmado por la demanda, señala que el proyecto sí fue informado por el Consejo de la Guardia Civil aunque el Abogado del Estado observe que el previsto en el artículo 54 de la Ley Orgánica 11/2007 no es un informe preceptivo de aquellos cuya omisión determina la nulidad de la disposición afectada, pues su artículo 54.1 g) contempla su emisión como una facultad del Consejo. Asimismo, dice que el objeto del Real Decreto queda fuera del ámbito de las funciones que esa Ley Orgánica asigna a dicho Consejo. Por el contrario, insiste, tiene que ver con la dirección política a que alude el artículo 97 de la Constitución y tiene como título competencial su artículo 149.1.4ª y nada tiene que decir, añade, un órgano consultivo de la Administración en actos de dirección política tales cual la determinación de en qué situaciones concretas la Guardia Civil, en cuanto instituto armado de naturaleza militar, puede ser utilizado por el Ministro de Defensa, conforme a la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.
Y, tras señalar que la propia demanda reconoce que del proyecto se trató en el Consejo de la Guardia Civil y que los catorce representantes de las asociaciones profesionales se pronunciaron en contra del mismo y formularon voto particular mientras que los dieciséis restantes componentes del órgano lo hicieron a favor, señala que el hecho de que la certificación de ese acuerdo no acompañara dicho voto particular no es una irregularidad pues las actas de las sesiones de los órganos colegiados se pueden aprobar en la misma o en la siguiente reunión sin perjuicio de que se certifiquen antes los acuerdos específicos adoptados, según el artículo 27.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Añade que en el expediente consta el voto particular y que de este modo también se hace presente la opinión de las asociaciones profesionales representadas en el Consejo. Por último, subraya que solamente se discute el procedimiento de elaboración y que el dictamen del Consejo de Estado pone de manifiesto que se respetó escrupulosamente.
El recurso debe ser desestimado pues en la elaboración del Real Decreto cuestionado no se produjeron los defectos de procedimiento que apunta la recurrente.
Tal como observa la contestación a la demanda, el Consejo de Estado, en su dictamen, afirma que se respetó escrupulosamente el procedimiento de elaboración que debía seguirse y así ha sido. En nuestra sentencia del 17 de octubre de 2012, dictada en el recurso 5/2011 , también interpuesto por AUGC, contra el Real Decreto 1437/2010, de 5 de noviembre, por el que se declara de aplicación para los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, publicado en el mismo día que el aquí impugnado, hemos rechazado alegaciones semejantes a las que se hacen en este caso porque
"el Consejo de la Guardia Civil ha tenido posibilidad de intervenir y de hacerlo con entera libertad para expresar su parecer o criterio, y también de recabar con anterioridad cuantos datos o antecedentes estimara conveniente para la mejor realización de su cometido; porque el artículo 54 de la Ley Orgánica 11/2007 , que regula esa intervención, no establece pautas o condicionamientos para el informe que ha de ser emitido; y porque la asociación recurrente ha tenido ocasión de participar en ese informe a través de los miembros que posee en el Consejo, y así lo ha hecho, como se reconoce en la demanda, a través de los votos particulares que emitieron plasmando su posición sobre el proyecto".
Esto mismo es preciso reiterar ahora. El proyecto de Real Decreto fue sometido al Consejo de la Guardia Civil: se incluyó en el orden del día de su reunión del 14 de octubre de 2010 y fue objeto de debate y votación en la cual recibió el voto favorable de la mayoría de sus miembros aunque los catorce representantes de los guardias civiles formularan el voto particular que consta en el expediente. La forma en que se certificara inicialmente el acuerdo adoptado no es óbice al cumplimiento del trámite pues en el expediente está ese voto incorporado al acta de la sesión. Por tanto, mediando el informe en cuestión, es ocioso debatir sobre las consecuencias de su eventual ausencia.
Y, por lo que hace al Consejo Superior de la Guardia Civil, además de lo dicho en la sentencia de 7 de febrero de 2012 (casación 155/2010 ) invocada por el Abogado del Estado, debemos recordar que en la de 13 de febrero de 2012 se dice que
"no forma parte de las funciones del Consejo Superior de la Guardia Civil, compuesto --de acuerdo con los artículos 9.2 de la Ley 42/1999 y 2.1 del Real Decreto 854/1993, de 4 de junio , por el que se crea el Consejo Superior de la Guardia Civil-- por los oficiales generales en servicio activo en el cuerpo, dictaminar previamente los proyectos de disposiciones generales. Según el artículo 9.1 a) de la Ley 42/1999 , solamente le corresponde "efectuar los informes que se indican en esta Ley sobre los aspectos básicos que configuran la trayectoria profesional del personal del Cuerpo". Y el apartado b) de ese precepto únicamente le faculta para "emitir informe sobre los asuntos que sometan a su consideración los Ministros de Defensa y del Interior, el Secretario de Estado de Seguridad y el Director general de la Guardia Civil". En este caso, ni en razón del primer apartado ni en virtud del segundo era preceptivo el informe del Consejo Superior de la Guardia Civil".
Asimismo, en esa sentencia señalábamos, a propósito de la falta de informe de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, que no hay precepto que imponga la obligatoriedad de recabarlo.
En cuanto a la audiencia a las asociaciones profesionales y a los informes que puedan emitir, de nuevo hay que seguir el criterio de las sentencias de 7 y 13 de febrero de 2012 : por medio de sus representantes en el Consejo de la Guardia Civil conocieron el proyecto y expresaron su criterio de manera que no cabe hablar de infracción del artículo 44 de la Ley Orgánica 11/2011 .
En definitiva, el recurso debe ser desestimado.
Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 6/2011, interpuesto por la Asociación Unificada de Guardias Civiles contra el Real Decreto 1438/2010, de 5 de noviembre, sobre misiones de carácter militar que pueden encomendarse a la Guardia Civil.
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Que no hacemos imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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