STS, 11 de Diciembre de 2012

PRIMERO.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de esta Sala el 19 de julio de 2.010, la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 690/2.010, de 20 de mayo, por el que se establece el título de Técnico Superior en Proyectos de Edificación y se fijan sus enseñanzas mínimas, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 12 de junio de 2.010.

SEGUNDO .- Por diligencia de ordenación de 18 de octubre de 2.010 se admitió a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley Jurisdiccional .

TERCERO .- Recibido el expediente administrativo se dio traslado del mismo a la representación procesal de la parte actora para que formulara escrito de demanda, en la que solicitó que " anule los apartados que contienen la regulación de las competencias " del Real Decreto impugnado " por ser contrario al ordenamiento jurídico ".

Aduce en defensa de su pretensión dos alegaciones por las que considera que el Real Decreto impugnado debe ser anulado. La primera es la infracción de los artículos 24.1.c) de la Ley del Gobierno (Ley 50/1.997, de 27 de noviembre) y 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales (Ley 2/1.974, de 13 de febrero), por no haber sido oído el Consejo General recurrente en el procedimiento de elaboración de la norma. Y el segundo es la "falta de seguridad jurídica" que provoca la regulación de las atribuciones profesionales que contiene el título establecido por el citado Real Decreto, porque "vulnera o podría dar lugar a la vulneración de las atribuciones profesionales de los titulados habilitados para el ejercicio de la arquitectura técnica".

CUARTO .- Dado traslado a la Administración demandada, el Abogado del Estado presentó contestación a la demanda en la que solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

En los fundamentos de su escrito niega que el Consejo profesional recurrente tuviera que ser oído preceptivamente en la elaboración de la norma, porque el Real Decreto impugnado tiene por objeto establecer un título de formación profesional y no regula el ejercicio de la profesión titulada que representa el citado Consejo. Y por ese mismo motivo -por no suponer regulación de ninguna profesión- niega que se produzca el solapamiento de atribuciones profesionales que denuncia el recurrente.

QUINTO .- Practicada la prueba propuesta y admitida, se dio trámite de conclusiones sucintas a las partes, en los que reiteraron sus respectivas pretensiones, tras lo cual se declararon conclusas las actuaciones quedando pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno les correspondiera.

SEXTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo del recurso, fue fijado a tal fin el día cuatro de diciembre de dos mil doce, fecha en que efectivamente han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión del Tribunal.

PRIMERO.- Mediante el presente recurso contencioso-administrativo el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos impugna el Real Decreto 690/2.010, de 20 de mayo, por el que se establece el título de Técnico Superior en Proyectos de Edificación y se fijan sus enseñanzas mínimas. Pide en concreto que se anulen "los apartados que contienen la regulación de las competencias" de dicho Real Decreto, sin más especificación.

No obstante, en su primera alegación impugnatoria denuncia un vicio de carácter adjetivo en el procedimiento de elaboración del Real Decreto y que, en buena lógica, debería conducir a la anulación total del mismo. Considera que era preceptivo darle audiencia en el procedimiento de elaboración de la norma para emitir el correspondiente informe, y al no hacerlo se infringieron los artículos 24.1.c) de la Ley del Gobierno y 2.2 de la Ley 2/1.974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales . Esa necesidad de intervenir en el procedimiento de elaboración la deriva del hecho de que "los derechos e intereses legítimos de los profesionales habilitados para ejercer la profesión de Arquitecto Técnico se ven directamente afectados por el Real Decreto" impugnado. Y extracta en apoyo de su tesis pasajes de las sentencias de esta Sala de 9 de mayo de 1.997 , 9 de febrero de 1.999 , 31 de enero de 2.005 , 6 y 19 de noviembre de 2.007 en los que se alude a la importancia del trámite de audiencia para garantizar la legalidad y el acierto de las disposiciones reglamentarias y a los supuestos en que debe darse audiencia a los Consejos Generales o Colegios de ámbito estatal.

El Sr. Abogado del Estado responde que no era necesario el trámite de audiencia postulado, porque el objeto del Real Decreto impugnado es establecer un título de Formación Profesional y regular sus enseñanzas mínimas, y no regular el ejercicio de una profesión, recordando que conforme a la sentencia de 19 de mayo de 2.009 la audiencia preceptiva de los colegios profesionales se circunscribe a aquellas normas que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales.

Es cierta esta apreciación del Sr. Abogado del Estado. Partamos de que el Real Decreto impugnado " tiene por objeto el establecimiento del título de Técnico Superior en Proyectos de Edificación, con carácter oficial en todo el territorio nacional, así como de sus correspondientes enseñanzas mínimas " (artículo 1.1) y que los elementos recogidos por él " no constituyen una regulación del ejercicio de profesión regulada alguna ", según la disposición adicional cuarta.

Siendo esto así, que es incuestionable, no pueden entenderse infringidos los preceptos citados por la actora, porque el Real Decreto no afecta directamente al ejercicio de la profesión, como se defiende en la demanda. El artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno solamente exige la audiencia de los ciudadanos en su modalidad indirecta a través de las asociaciones y organizaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o representen llamando a aquéllas " cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición ". Por tanto no basta cualquier interés o relación, ésta habrá de ser "directa". Y en parecidos términos se expresa, el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales cuando establece que éstos informarán preceptivamente los proyectos de disposiciones generales " que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas y aranceles ". Y nada de esto regula el Real Decreto impugnado.

Por esta razón es de perfecta aplicación la jurisprudencia de la sentencia de 19 de mayo de 2.009 (recurso 62/2.007 ), que cita con todo acierto el Sr. Abogado del Estado, y que dice que " es precisamente este último inciso [del artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno ] el que en términos generales ha de marcar la pauta de qué ciudadanos han de ser oídos y a través de qué organizaciones o asociaciones se instrumentará la audiencia. La referencia la constituye el objeto de la disposición ". Y como en este caso la disposición impugnada no regula "las condiciones generales de las funciones profesionales" ( artículo 2.2 LCP ) ni incide en el estatuto de la profesión, el trámite de audiencia establecido en los artículos invocados no era obligatorio para el Consejo General de los Aparejadores y Arquitectos Técnicos. En este mismo sentido, declarando que no es obligado el trámite de audiencia a colegios profesionales en el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias dictadas en materia de educación, pueden verse las sentencias de 21 de diciembre de 2.010 (recurso 9/2.009 ) y 15 de febrero de 2.012 (recurso 360/2.010 ), 17 de julio de 2.012 (recurso de casación 1.419/2.011 ) y 30 de octubre de 2.012 (recurso de casación 3.391/2.011 ), entre otras.

El Real Decreto impugnado se dicta en desarrollo de la Ley Orgánica 2/2.006, de 3 de mayo, de Educación, y de la Ley Orgánica 5/2.002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, y en tal medida incorpora los informes del Consejo General de la Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado. Sin que fuera necesaria la audiencia del Consejo recurrente porque el Real Decreto aprobado suponga "la imposición de condicionantes al ejercicio profesional" de los arquitectos técnicos por la presencia de estos nuevos profesionales, porque esas consecuencias no guardan "relación directa con el objeto de la disposición" ( artículo 2.2 LCP ), que es establecer un título de formación profesional. Son consecuencias mediatas o reflejas de la disposición, que justifican la concurrencia del interés corporativo cuya defensa tiene encomendado el Consejo General y, con ello, su legitimación para recurrir el presente Real Decreto ( artículos 19.1.b de la LJCA y 5.g de la LCP ), pero no hacen preceptiva su audiencia en el procedimiento de elaboración.

Por tanto, la primera de estas alegaciones no puede prosperar.

SEGUNDO.- La segunda de las alegaciones esgrimidas aduce, en cuanto al fondo, que el Real Decreto recurrido incurre en "inseguridad jurídica". El Consejo profesional recurrente denuncia que los conocimientos o "competencias profesionales" que habrán de adquirir los nuevos titulados de acuerdo con el Real decreto impugnado "coinciden o se superponen con las que obtienen quienes cursan los títulos que habilitan para el ejercicio de la arquitectura técnica".

Explica que tras la aprobación del Real Decreto 2.208/1.993, de 17 de diciembre, que estableció la anterior titulación de Técnico Superior en Desarrollo y Aplicación de Proyectos de Construcción, a la que ahora sucede la titulación establecida por el Real Decreto 690/2.010, se produjeron una serie de problemas en la organización del trabajo en las obras de edificación que llevaron al Gobierno a introducir la específica advertencia -en ese Real Decreto y en otros que establecían otros títulos profesionales- de que las capacidades profesionales reguladas en esos Reales Decretos " no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna y, en todo caso, se entenderán en el contexto de los citados Reales Decretos con respeto al ámbito de ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas " (disposición adicional añadida por Real Decreto 1.411/1.994, de 25 de junio). Y sin embargo, la regulación aprobada por el Real Decreto ahora impugnado no incluye ninguna advertencia equivalente, lo que provocará que "los profesionales de esta cualificación lógicamente considerarán que su campo profesional incluye actividades propias de la profesión de Arquitecto Técnico, lo que supone una evidente lesión del principio de seguridad jurídica. Lo anterior no es una mera elucubración -continúa- pues vienen siendo habituales este tipo de problemas con los títulos de Formación Profesional relacionados con el campo de la edificación, habiendo demostrado la experiencia que son frecuentes las ocasiones en que técnicos con titulaciones de Formación profesional realizan trabajos que la Ley ha reservado a los Arquitectos Técnicos".

El Sr. Abogado del Estado, en su contestación a la demanda, comienza recordando que el Real Decreto no regula competencias profesionales ni profesión titulada alguna, según la disposición adicional cuarta. Y niega además que se produzca el solapamiento denunciado por la actora. Así, dice que la competencia general del título aprobado establecida en el artículo 4 no puede confundirse con las reguladas en la Ley 38/1.999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación LOE).

Según el artículo 4 del Real Decreto 690/2.010 " La competencia general de este título consiste en elaborar la documentación técnica de proyectos de edificación, realizar replanteos de obra y gestionar el control documental para su ejecución, respetando la normativa vigente y las condiciones establecidas de calidad, seguridad y medio ambiente ". Y estas competencias no pueden confundirse con la de "redactar el proyecto de edificación", que se encomienda al proyectista ( artículo 10 LOE ), la de "verificar el replanteo y la adecuación de la cimentación y de la estructura proyectadas a las características geotécnicas del terreno" que se atribuye al director de obra ( artículo 12), ni con las de dirigir la ejecución material de la obra, verificar la recepción de los productos de construcción realizando los ensayos y pruebas precisas o suscribir el acta de replanteo o de comienzo de obra y el certificado final de obra, que la mencionada Ley reserva al director de la ejecución de la obra (artículo 13).

Añade que la regulación de las competencias profesionales ( artículo 5) no interfiere con las que la LOE reserva para las figuras antes dichas de proyectista, director de obra y director de la ejecución de la obra; y que en la regulación del entorno profesional (artículo 7), donde se mencionan de forma expresa las ocupaciones y puestos de trabajo más relevantes que pueden desempeñar los titulados, tampoco figuran esas antes mencionadas (la más importante es la de delineante).

TERCERO.- En la resolución de esta cuestión debemos diferenciar dos planos: por un lado el de lo que el Real Decreto contiene y, por otro, el de lo que el Real Decreto no contiene pero debería contener , a juicio del recurrente.

En la concreta regulación positiva establecida en el Real Decreto impugnado, esta Sala no aprecia la superposición de atribuciones denunciada por la parte recurrente. Como hemos dicho ya, el Real Decreto no regula el ejercicio de profesiones tituladas, según establece su disposición adicional cuarta. Y además, la argumentación del actor sobre esa supuesta superposición de atribuciones no descansa en la concreta regulación del Real Decreto impugnado y en su confrontación con las normas de superior rango que regulan las atribuciones profesionales de los arquitectos técnicos (Ley 12/1.986 y Ley 38/1.999), sino en lo en lo que -según su versión- se está produciendo en la realidad de las obras, en el día a día; sin preocuparse de justificar si esa supuesta interpretación que llevan a cabo algunos titulados en algunas obras existe y encuentra algún amparo en la concreta regulación que contiene el Real Decreto que recurre. Y en tales condiciones está claro que el recurso no puede prosperar.

Hemos declarado en multitud de ocasiones que cuando se trata de la impugnación de disposiciones generales quien pretende la expulsión del ordenamiento jurídico de una disposición reglamentaria tiene la carga de probar esa lesión mediante la contraposición de lo regulado reglamentariamente y el contenido exacto de la disposición legal quebrantada efectuando la subsiguiente argumentación, y que no corresponde a este Tribunal realizar la sustitución de la labor del demandante, sino que éste está obligado a exponer al Tribunal qué preceptos de una concreta disposición legal son los no acatados por la norma reglamentaria (por todas, sentencias de 5 de junio de 2.012, recurso contencioso-administrativo 587/2.010 , y 24 de junio de 2.009, recurso contencioso-administrativo 74/2.006 ).

No basta en este sentido con invocar el principio de seguridad jurídica y afirmar que la norma no respeta ese mandato, pues no se justifica que del texto de la norma se deriven los efectos a que se refieren las sentencias citadas (su aplicación a casos no queridos por las Leyes de cobertura). Como decimos, la argumentación de la demanda ni siquiera contrasta el reglamento con las leyes que desarrolla o con las que regulan las atribuciones de los arquitectos técnicos; se limita a afirmar que hay profesionales y trabajadores que lo interpretan de ese modo (contrario a la Ley). Pero es una interpretación que no se deduce de ningún punto del Real Decreto impugnado, que afirma con rotundidad que su objeto es establecer un título de formación profesional (artículo 1.1), aclara que no regula el ejercicio de profesión titulada alguna (DA 4ª), identifica los puestos de trabajo "más relevantes" que están destinados a ocupar los futuros titulados sin incluir ninguno de los reservados a los arquitectos técnicos (artículo 7.2) y, por fin, se preocupa de señalar en las competencias profesionales más importantes que éstas se ejercerán "bajo las instrucciones del responsable facultativo" (artículo 5, apartados d) y e), al regular la competencia para predimensionar elementos integrantes de la edificación).

Por otra parte, las conclusiones del informe elaborado a petición del recurrente por la Directora de la Escuela Universitaria de Arquitectura Técnica de Madrid tampoco corroboran la argumentación del actor. En realidad, son irrelevantes para el objeto de debate. Se concluye en ese informe que el "grado de coincidencia" entre los conocimientos que se adquieren con el título establecido por el Real Decreto impugnado y con el título de Grado en Ingeniería de la Edificación con el que se contrasta es "muy grande", aunque "con grandes diferencias en el rigor académico" (120 créditos ECTS frente a 240); y que esos conocimientos no permiten "asumir, ni en todo ni en parte, las funciones reservadas a los Arquitectos Técnicos en la Ley de Ordenación de la Edificación". Conclusiones todas ellas coherentes con lo que pretende el Real Decreto impugnado, que es establecer un título de formación profesional para ejercer funciones de colaboración o auxilio a los Arquitectos Técnicos, y no para el desempeño de esta profesión.

Por último, en cuanto a las expresiones o contenidos que el recurrente echa en falta del reglamento, debemos recordar que el control de las disposiciones reglamentarias que tiene encomendado este Tribunal y los demás del orden jurisdiccional contencioso administrativo es de estricta legalidad, no de oportunidad o acierto, pues "cualquier norma es mejorable en su redacción, pero no incumbe a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa perfeccionar la redacción de los reglamentos o darles una nueva redacción como preveía la derogada Ley de 27 de diciembre de 1956, en su artículo 85 respecto de las Ordenanzas fiscales" ( sentencia de 22 de febrero de 2.011, recurso contencioso administrativo 53/2.009 ). En este sentido, el artículo 71.2 de la vigente Ley de la JCA prohíbe que los Tribunales determinen la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados.

Y además, una constante jurisprudencia de esta Sala ha declarado que únicamente es apreciable una ilegalidad por omisión controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley o la Directiva que el Reglamento trata de desarrollar y ejecutar o de transponer ( sentencia de 3 de mayo de 2.012, recurso contencioso-administrativo 29/2.008 , con cita de otras). Lo que impide a este Tribunal acoger la argumentación del actor, que como expresamente reconoce en la demanda va dirigida a que se declare la ilegalidad del Real Decreto con el fin de "obligar a la Administración demandada a modificar la redacción, introduciendo las suficientes matizaciones, hoy inexistentes, para que quede claro que no se lesionan las atribuciones de los Arquitectos Técnicos" (folio 17 de la demanda, último párrafo antes del suplico).

Todo lo cual obliga a desestimar también esta segunda motivación del recurso.

CUARTO.- No se aprecian circunstancias de mala fe o temeridad en las partes que justifiquen la imposición de costas ( artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción ).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo 346/2.010, interpuesto por el Consejo General de Aparejadores y Arquitectos Técnicos contra el Real Decreto 690/2.010, de 20 de mayo, por el que se establece el título de Técnico Superior en Proyectos de Edificación y se fijan sus enseñanzas mínimas; sin imposición de las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, todo lo cual yo el Secretario, certifico.