STS, 29 de Octubre de 2012

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia de fecha 16 de septiembre de 2011 , en cuya parte dispositiva se dice lo siguiente: "FALLAMOS :Desestimamos la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por la Administración demandada.Estimamos en parte el mismo y declaramos la nulidad del Acuerdo aprobatorio del Presupuesto para 2009 respecto al incremento de las retribuciones complementarias de los puestos de Secretaría/Intervención".

Por el representante procesal del Ayuntamiento de Cheste se formaliza el presente recurso de casación, por escrito que tiene entrada en esta Sala en fecha 14 de noviembre de 2011, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, se solicita de esta Sala " dicte Sentencia estimando el recurso de casación aducido, desestimando íntegramente el recurso contencioso, casando para ello la Sentencia hoy recurrida en casación ".

Admitido a trámite el recurso y remitidas las actuaciones a esta Sección séptima, por diligencia de ordenación de 30 de enero de 2012 se dio traslado a la parte recurrida del escrito de interposición del recurso a fin de que formalizara su oposición.

El representante procesal de la Federación de Servicios Públicos de la UGT-PV formula su escrito de oposición con fecha 23 de marzo de 2012, en el que, tras exponer los fundamentos jurídicos pertinentes, solicita la desestimación del presente recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.

Se señalo para votación y fallo del presente recurso de casación el día 24 de octubre de 2012, habiéndose observado en la tramitación del presente recurso los trámite legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

Por la Federación de Servicios Públicos de la UGT-PV se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno de la referida Corporación municipal, de 16 de abril de 2009, por el que se resolvió desestimar las alegaciones presentadas por dicha Federación contra la aprobación provisional de los Presupuestos municipales así como contra el Edicto del Ayuntamiento de Cheste sobre aprobación definitiva de los Presupuestos Generales para 2009 y la plantilla de personal, publicado en el BOP nº 94, de 22 de abril de 2009.

En esencia, el escrito de demanda combatía el incremento acordado en dicho Presupuesto para el año 2009 de la partida correspondiente al complemento específico del Interventor y del Secretario de la Corporación, al estimarlo contrario a Derecho.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, tras desestimar la causa de inadmisibilidad opuesta por la Corporación local demandada, estimó parcialmente el recurso, argumentando para ello en su Fundamento de derecho segundo lo siguiente:

"Dados los términos de la demanda, es preciso concretar cuál es el Acuerdo impugnado en este recurso así como su contenido propio que es, sin duda, la aprobación definitiva de los presupuestos generales y plantilla de personal para 2009 (BOP nº 94, de 22 de abril de 2009) siendo, por tanto, ajena a esta recurso la revisión del presupuesto y plantilla para 2008 cuya aprobación implicó la del incremento del complemento específico que se cuestiona ahora, sin que, pueda ser enjuiciado en este recurso al no constituir su objeto. No obstante, la reproducción de los incrementos de que se trata en el presupuesto para 2009, en el que además, se incluye como retribución complementaria funcionarios (sic) por importe de 68.013,03 euros (subfunción 121 12101) permite su enjuiciamiento referido al ejercicio 2009.

El incremento retributivo de que se trata no ha sido motivado por cambio alguno de las funciones atribuidas a los puestos de trabajo de Intervención y Secretario/a, careciendo, pues, como alega el Sindicato recurrente, de justificación precisa y concreta al no constar ni la reclasificación de los puestos ni, por ende, su valoración a efectos retributivos, cuyo incremento fue informado negativamente por la Intervención en el ejercicio 2008, aunque para el 2009 se haya informado favorablemente desde las exigencias presupuestarias sin constancia alguna de las razones funcionales que justifican el incremento de que se trata (40.389,16 y 31.785,18 euros anuales) ni de la correspondiente reclasificación de los puestos previa negociación sindical, la cual no es legalmente exigible en la elaboración y aprobación del presupuesto, de ahí, que no sea estimable el reconocimiento del derecho a la negociación tal como pretende el recurrente.

El incumplimiento de lo dispuesto en el art. 4 de la Ley 7/2007 en relación con el 4.2 del Real Decreto 861/1986 , ante la total ausencia de motivación del incremento retributivo de los puestos de que se trata, no negado por la Administración, determina su nulidad, aunque presupuestariamente se cuente con el correspondiente crédito aprobado e, incluso, con informe favorable de la Intervención puesto que lo exigido por la normativa aplicable, legal y reglamentaria, es la valoración de los puestos de trabajo para asignar la correspondiente retribución complementaria y su reflejo en la Relación de Puestos, ya que, de no ser así, se desvincularía la normativa presupuestaria de la reguladora de las retribuciones de la función pública aprobando unas partidas sin más justificación que la meramente contable o presupuestaria sin relación con el soporte normativo que justifica el presupuesto. No cabe olvidar que el incremento que se analiza afecta, sin duda, a la Relación de Puestos en cuanto para dos de ellos, Secretaria-Intervención, el aumento de sus retribuciones complementarias no responde, en este caso, a una justificación precisa y concreta del cambio de funciones de los puestos ni, en consecuencia, a su reclasificación valorada, sino tan sólo a una decisión municipal en el ámbito propio de la elaboración y aprobación del presupuesto cuya vigencia anual permite la impugnación de la correspondiente partida, ya que, como es sabido, se trata de retribuciones complementarias propias del puesto en consideración a las funciones y características del mismo que como es obvio, no son inmutables, pero cuyo incremento es objeto propio de negociación conforme dispone el art. 37 a) y b) de la Lev 7/2007 y ha dicho el Tribunal Supremo (Sentencia de 24 de junio pasado).

Como ha indicado el Tribunal Supremo, entre otras en Sentencia de 28 de junio pasado, "...esta Sala ha reconocido legitimación a los Sindicatos para impugnar los presupuestos municipales por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en la citada norma jurídica, entre ellos cuando no se haya cumplido el requisito de la negociación colectiva,...", y así, el incremento de la partida correspondiente a Retribución Complementaria Funcionarios (Subfunción 121 12101) por importe global de 68.013,03 euros, sin previa negociación sindical es nula.

Hay que precisar, por último, que en este recurso no se ha impugnado la aprobación provisional sino la definitiva del presupuesto para 2009, tal como consta tanto en el escrito de su interposición como en la demanda, no pudiendo, por tanto, apreciar su inadmisibilidad por no tratarse de la impugnación de un acto provisional o de trámite, sino definitivo y, por ello, susceptible de recurso".

El Ayuntamiento de Cheste formula cuatro motivos de casación, el primero al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional y los tres restantes con fundamento en su artículo 88.1.d).

En el primer motivo de casación se denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida por las siguientes razones.

- No haber dado respuesta alguna a una de las alegaciones fundamentales que se hicieron valer en la contestación a la demanda y en cuya virtud se sostenía que el recurso en vía jurisdiccional no se fundamentaba en ninguna de las causas previstas en el artículo 170.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004 (sin duda, por error se hace referencia a la Ley 39/1998).

- Porque cuestiona el cumplimiento del artículo 4.2 del Real Decreto 861/1986 , precepto que, además de haber sido observado en el momento oportuno, no cabe su alegación en el recurso contra el presupuesto sino, en su caso, en la impugnación o revisión del acto administrativo que dio soporte a ese reconocimiento.

- Porque confunde la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) con la plantilla presupuestaria, documentos que tienen diferente naturaleza según dispone el artículo 90 de la Ley de Bases del Régimen Local . La reclasificación de puestos y las modificaciones en su contenido funcional son cuestiones que afectan a la RPT que, sin embargo, no ha sido recurrida en este procedimiento.

- Porque declara la nulidad del incremento de las retribuciones complementarias de los puestos de trabajo controvertidos por no haberse producido la negociación sindical a pesar de que, en relación con los presupuestos del año 2009, manifiesta que la misma no es exigible en la elaboración y aprobación del presupuesto.

Asimismo, dentro de este primer motivo también se argumenta la incongruencia interna de la sentencia recurrida por cuanto sostiene la tesis de que con motivo de la aprobación cada año del Presupuesto municipal se pueden revisar y recurrir todos los actos administrativos que subyacen y dan soporte a las consignaciones presupuestarias del mismo.

El segundo motivo denuncia la infracción del artículo 170.2 de la Ley 39/1998 -aunque, sin duda, se refiere al Real Decreto Legislativo 2/2004 - por cuanto la sentencia recurrida anuló los presupuestos municipales sin fundamento en ninguno de los motivos que dicho artículo establece para poder impugnarlos. Seguidamente, refiere que la elaboración y aprobación del presupuesto fue correcta, existían créditos para la cobertura de las obligaciones previstas así como equilibrio entre los ingresos y los gastos presupuestados, por lo que no concurría ninguna de las causas tasadas en la Ley para su impugnación.

El tercer motivo alega la infracción del artículo 28 de la Ley Jurisdiccional . Se argumenta que la sentencia recurrida anula el presupuesto del año 2009 en relación con el incremento de las retribuciones complementarias de los puestos del Secretario y del Interventor de la Corporación local desconociendo que dichos incrementos retributivos fueron establecidos por un acuerdo del Pleno de 26 de junio de 2008, que adquirió firmeza al no haber sido recurrido. No cabe aceptar el planteamiento de la sentencia recurrida según el cual mediante la impugnación de unos presupuestos generales se puede cuestionar la legalidad de todos los actos administrativos y relaciones jurídicas que resultan cuantificados en el Presupuesto, siendo que, como la propia sentencia reconoce, el incremento controvertido se produjo en el ejercicio del 2008, que no fue recurrido, motivo por el cual la propia Sala de instancia lo excluyó del objeto del recurso.

En el cuarto motivo se invoca la conculcación de las normas que regulan la motivación y la valoración de la prueba, en concreto, del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , sosteniéndose que la Sala de instancia ha llevado a cabo una valoración ilógica y arbitraria de la misma. Refiere que los documentos públicos que se adjuntaron a la contestación a la demanda y que, tras su proposición, fueron admitidos, daban prueba plena de que el Pleno del Ayuntamiento de Cheste, en su reunión de 26 de junio de 2008, adoptó un acuerdo de modificación del complemento específico de los puestos de trabajo de Secretario e Interventor municipal y de que se trataba de un acto firme por no haber sido recurrido, a pesar de lo cual la sentencia recurrida no los ha tomado en consideración, desconociendo las consecuencias establecidas legalmente para este tipo de documentos.

El Sindicato recurrido se opone al recurso de casación. En relación con el primer motivo, sostiene que resulta incoherente mantener que la sentencia recurrida incurre tanto en incongruencia omisiva como en incongruencia interna, ya que si hay un razonamiento jurídico en la sentencia impugnado por la Administración recurrente sobre la base de que es incoherente no se puede mantener que es al mismo tiempo omisivo. Por otro lado, no considera que, a diferencia de lo sugerido por la Corporación Local, resultara necesario impugnar la RPT ya que en nada había sido modificada y aduce que el hecho de que tales incrementos se produjeran en el año 2008 no provoca su inatacabilidad tal y como alega la recurrente ya que ni hubo negociación en el 2008, ni modificación en la RPT, ni cambio en las funciones de los puestos, de manera que lo que es nulo no produce ningún efecto ni en el año 2008 ni en el 2009. Considera que la Sala de instancia da cumplida justificación legal de cuál es la causa de nulidad que la lleva a anular los presupuestos - ausencia total de motivación del incremento retributivo controvertido - lo que impide considerar que, en relación con la fijación de esos incrementos abusivos, se ajustara en su elaboración y aprobación a la legalidad vigente. En relación con la infracción del artículo 28 de la Ley Jurisdiccional , refiere ninguna firmeza alcanzó el acuerdo aprobando el injustificado incremento, olvidando la recurrente que en el año 2008 se formularon alegaciones denunciando la infracción de la legalidad que suponía, las cuales figuran en el expediente administrativo y que, como consecuencia de ellas, el Ayuntamiento de Cheste dejó de pagarlo en ese año para posteriormente volverlo a incorporar en el presupuesto de 2009, escondiéndolo en una partida en la que no se especificaba claramente a qué concepto correspondía. Por último, descarta que se haya producido una apreciación irracional y arbitraria de la prueba, por cuanto la valoración de la misma es una facultad de la Sala de instancia, que se realiza en su conjunto, no estando limitada por lo que diga un determinado documento.

Entrando ya a analizar el primer motivo del recurso de casación, debemos significar que aunque es verdad que la sentencia ha de resolver todos los puntos objetos del debate y que la ahora recurrente en su contestación a la demanda hizo constar la existencia de normativa que establecía un " numerus clausus" en relación con los motivos que pueden alegarse contra la aprobación de los Presupuestos municipales, debemos entender que dichos argumentos están rechazados al acoger directamente los del Sindicato demandante en la instancia.

Por otro lado, el resto de razonamientos de que se sirve la parte recurrente en este motivo articulado, como ya dijimos, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional no guardan relación con una hipotética falta de respuesta a los planteamientos hechos valer en la instancia sino que, atendido su contenido - en el que, en esencia, se denuncia indebida aplicación del artículo 4.2 del Real Decreto 861/1986 , la confusión entre la Relación de Puestos de Trabajo y la plantilla presupuestaria y la posibilidad que se abre de que, a través de la revisión del presupuesto de un ejercicio, quepa la revisión de todos los actos administrativos que le dan soporte - lo que, en realidad, se combate y cuestiona por la Administración recurrente es la aplicación del Derecho llevada a cabo por la Sala de instancia, extremos todos ellos que se debieron hacer valer mediante el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional .

Por todo lo anteriormente razonado, procede la desestimación de este primer motivo de casación.

Pasando a los motivos formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional invertiremos en nuestro análisis el orden de exposición seguido por la Corporación local recurrente, comenzando con el que denuncia la vulneración del artículo 28 de la Ley Jurisdiccional por cuanto su eventual apreciación determinaría que se hubiera de casar y anular la sentencia recurrida, imponiéndose, en lo que al debate de instancia se refiere, la inadmisión del recurso por tener como objeto un acto administrativo firme y consentido.

Pues bien, tal y como alega el Ayuntamiento de Cheste, consta en las actuaciones que el incremento retributivo del complemento específico controvertido fue decidido en el punto 8 del acuerdo adoptado por el Pleno de dicha Corporación con fecha 26 de junio de 2008. Dicho punto del acuerdo no fue recurrido por la Federación de Servicios Públicos de la UGT-PV que, sin embargo, sí opuso reparos al Edicto del Ayuntamiento sobre modificación de la base 30 de las Bases de Ejecución del Presupuesto para el ejercicio del 2008 sobre la base de idénticas infracciones que las que sostuvo frente a la aprobación definitiva del Presupuesto para el ejercicio del 2009.

Sin embargo, a juicio de la Sala, el Sindicato recurrente erró al dirigir su impugnación contra la consignación presupuestaria del crédito necesario para hacer frente al concreto complemento específico asignado al Secretario e Interventor de dicho Ayuntamiento, puesto que, en este sentido, los Presupuestos municipales para el ejercicio 2009 no hacían sino llevar a debido efecto, a través de la cuantificación en las correspondientes partidas, las obligaciones adquiridas anteriormente en el acuerdo de 26 de junio de 2008 por el Pleno del Ayuntamiento en relación con la concreta cuantía de dicha partida retributiva, acto administrativo cuyo contenido, en tanto devino firme por no haber sido recurrido en tiempo y forma, era inatacable y, por tanto, no susceptible de revisión a través de la aprobación del Presupuesto anual por cuanto, en este aspecto, las partidas controvertidas no suponían nada más allá que la dotación económica de lo antes decidido.

Con base en lo anterior, procede estimar el motivo de casación analizado, lo que hace innecesario el análisis de los demás que, como ya se expuso, razonan y aportan argumentos referidos a la aplicación del derecho llevada a cabo por la Sala de instancia en relación con el fondo de la cuestión que fue objeto de controversia en la instancia sobre los que ningún pronunciamiento debemos hacer toda vez que el recurso contencioso-administrativo debió ser inadmitido a trámite.

En consecuencia, se impone la estimación del presente motivo y, en definitiva, del recurso de casación, lo que determina la anulación de la sentencia recurrida y que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional debamos entrar a resolver el recurso contencioso-administrativo, el cual, por los motivos antes expuestos y conforme prevé el artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional , debe ser inadmitido a trámite por dirigirse contra actuación administrativa no susceptible de impugnación.

Y en cuanto a las costas procesales, no son de apreciar circunstancias para hacer especial imposición sobre las correspondientes a la instancia ni sobre las de esta fase de casación ( artículo 139 de la Ley jurisdiccional ).