STS, 29 de Octubre de 2012

En fecha 2 de julio de 2010, se publicó en el Boletín Oficial de Vizcaya la Norma Foral 2/2010, de 30 de junio, complementaria de la Norma Foral 3/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Vizcaya para el año 2010, en materia retributiva.

La Confederación Sindical Euzko Langilleen Alkartasuna (ELA) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la anterior Norma Foral ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que se tramitó con el número 1160/2010-1, en el que recayó Sentencia, el 7 de julio de 2011 , por la que se declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

La representación de la mencionada Confederación Sindical interesó, mediante escrito de 13 de septiembre de 2011, se tuviera por presentado recurso de casación contra la referida Sentencia. La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso, en fecha 22 de septiembre de 2011, con ulterior emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

En escrito, de 25 de octubre de 2011, la representación de la misma Confederación Sindical formalizó el presente recurso de casación, interesando la revocación de la indicada sentencia y que se dictara en su día nueva sentencia sobre el fondo o, alternativamente, se disponga la continuación del procedimiento por sus trámites. Dicho recurso fue admitido a trámite mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala, de 20 de enero de 2012.

Declaradas conclusas las presentes actuaciones, se señaló para votación y fallo del recurso el día 24 de octubre de 2012, fecha en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las prescripciones legales establecidas.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

El objeto del presente recurso consiste en determinar la conformidad a derecho de la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 7 de julio de 2011 , dictada en el procedimiento ordinario número 1160/2010, promovido en impugnación de la Norma Foral 2/2010, de 30 de junio, complementaria de la anterior Norma Foral 3/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Vizcaya para el año 2010, referida a las retribuciones del personal al servicio del sector público administrativo y empresarial del Territorio Histórico de Vizcaya.

La Sentencia impugnada inadmitió el recurso contencioso-administrativo promovido en la instancia sobre la base de los razonamientos que se contienen en su fundamento de derecho tercero, del siguiente tenor literal:

La Diputación Foral de Bizkaia se ha opuesto también a la admisibilidad del recurso por falta de competencia de esta Jurisdicción para enjuiciar la constitucionalidad del Real Decreto Ley 8/2010 de 20 de mayo publicado en el B.O.E. del día 24 de ese mes y, plantear en su caso, la correspondiente cuestión al Tribunal Constitucional al depender de la validez de aquella norma y solo de ella la declaración de nulidad de la Norma Foral 2/2010 de 30 de Junio .

La Norma Foral que se acaba de citar se ha dictado en aplicación del artículo 1, apartados 2 y 3 y Disposición Adicional Novena del Real Decreto Ley 8/2010 dado el carácter básico de esas disposiciones declarado por la Disposición Final Única de esa norma estatal. Y el examen del recurso en toda su extensión pasa por el enjuiciamiento de la constitucionalidad de aquel Decreto Ley convalidado por el Congreso de los Diputados con fecha 27-05-2010; esto significa, el examen en esta sede jurisdiccional de la conformidad de la norma en cuestión con los preceptos constitucionales citados por el recurrente, y el planteamiento en caso de duda de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ( artículo 5-4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; artículo 35-2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ).

Pero no fundándose el recurso contencioso administrativo en causas de nulidad originarias de la Norma Foral 2/2010 sino derivadas de su conformidad con el Decreto Ley 8/2010 cuya inconstitucionalidad se invoca el examen de esta cuestión se confunde con el objeto principal del proceso y por lo tanto adolece del carácter incidental, según el concepto del artículo 387 de la Ley de Enjuiciamiento Civil con el que esta Sala puede examinar y en su caso plantear al Tribunal Constitucional las dudas u objeciones sobre la conformidad del mencionado Decreto Ley con los preceptos constitucionales cuya vulneración ha invocado el recurrente.

Estamos, así, en el supuesto de falta de Jurisdicción alegado por la Diputación Foral de Bizkaia y es que el órgano jurisdiccional no puede conocer del recurso planteado a modo de causa general de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley sin invadir la competencia que la Constitución y la Ley Orgánica 2/1979 atribuyen al Tribunal Constitucional para conocer del recurso -directo- de inconstitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley.

No es que el recurrente esté ejerciendo, entiéndase aparentemente, una acción de impugnación directa de una norma con rango de ley en razón a su disconformidad con la norma suprema del ordenamiento jurídico sino que el planteamiento de su recurso con fundamento básico en dicha cuestión comporta el ejercicio -encubierto- de tal acción al punto de convertir al órgano jurisdiccional en un simple intermediario entre dicho sujeto -sin legitimación para la interposición del recurso de inconstitucionalidad- y el órgano competente para conocer "directamente" de ese recurso haciendo de dicha cuestión la única causa de pedir en el proceso.

En definitiva, y según la doctrina citada por la demandada (Diputación Foral de Bizcakia) cuya aplicación al caso no ha sido replicada por la contraria en su escrito de conclusiones hay que declarar la inadmisibilidad del recurso ( artículo 69 a de la Ley Jurisdiccional )

.

Disconforme con la expresada sentencia, la parte recurrente formula un único motivo de casación:

1. ) Al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley jurisdiccional , denuncia defecto de jurisdicción, con fundamento en la infracción del artículo 25.1 de la propia Ley -actividad administrativa impugnable-, en relación con los artículos 24.1 de la Constitución , 35.1 y 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

   Entiende dicha parte que la norma cuestionada es susceptible de impugnación, al amparo de los artículos 2.a ), 25.1 y 31.1 de la Ley de la Jurisdicción , por tratarse de una disposición general emanada de la Diputación Foral, y la competencia para conocer su adecuación a derecho viene atribuida por el artículo 10.1.b) de dicha Ley a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco .

   Y añade, que no se trata de que la Sala de lo Contencioso-Administrativo conozca directamente y declare la inconstitucionalidad de la norma legal, sino que lo pretendido consistía en que se declare no ajustada a Derecho la Norma Foral elevando, si así procediere, la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad, de acuerdo con el articulo 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional .

   Por el contrario, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco no ha entrado a conocer la legalidad de la Norma, requisito previo para plantear la posible duda de constitucionalidad, que no hubiera supuesto invadir la competencia del Tribunal Constitucional.

   Sostiene, de otro lado, que la recurrente denunció la vulneración del derecho a la negociación colectiva que forma parte del derecho a la libertad sindical del artículo 28 de la Constitución . Junto con la anterior alegación, se opuso la vulneración asimismo de la libertad sindical por parte de la Administración demandada, al aplicar la norma legal que establece medidas respecto de las retribuciones de los empleados públicos de la Diputación Foral de Bizkaia, que no fueron negociadas con las organizaciones sindicales, lo que supone el incumplimiento de lo preceptuado en el artículo 37.1, a y b del EBEP y debió ser examinado por el Tribunal de instancia.

2. ) Como submotivo íntimamente relacionado con el anterior, aduce la conculcación del artículo 24.1 de la Constitución , que proclama el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, en relación con el artículo 25.1 de la LJCA .

   Sostiene la Confederación Sindical que la inadmisión del recurso acordada por la Sentencia impugnada produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos para dicha parte recurrente y los trabajadores a los que representa, y que, en tal sentido, la Norma Foral impugnada estaría incardinada entre las previsiones de admisión del recurso del artículo 25.1 de la Ley de este Orden jurisdiccional con respecto a las disposiciones de carácter general. Cita en su justificación la Sentencia de este Tribunal, de 2 de enero de 1996 .

La representación de las Juntas Generales de Bizkaia alega como motivos de oposición, sintetizados, los siguientes:

1. ) No se ha producido la denunciada infracción del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción , ni tampoco ha existido vulneración de los artículos 24.1 de la Constitución , 35.1 y 2 del la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Antes al contrario, concurre la circunstancia de que, ante la imposibilidad de una impugnación directa del Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo, la parte recurrente pretendía, por vía indirecta, la declaración de nulidad del referido Decreto Ley a través del planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.

2. ) Siguiendo el criterio de la Sentencia de este Tribunal, de 30 de enero de 2012 , cabe afirmar que el recurso contencioso- administrativo objeto de examen es uno más de los interpuestos ante distintos órganos jurisdiccionales para combatir la reducción de las retribuciones de los empleados públicos dispuesta por el mencionado Real Decreto Ley 8/2010, de forma que las cuestiones suscitadas han sido ya resueltas en la citada sentencia con apoyo en la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional sobre la constitucionalidad del propio Real Decreto Ley.

3. ) Por último, la Norma Foral 2/2010, de 30 de junio, objeto del presente recurso, resulta acorde con la legalidad, en cuanto que no se ha cuestionado su contenido, sino que, por el contrario, se ha considerado que la misma constituye aplicación directa del Real Decreto Ley 8/2010, cuya constitucionalidad ha quedado debidamente acreditada.

Por su parte, la representación de la Diputación Foral de Bizcaya invoca como motivos de oposición, los siguientes:

1. ) El fondo del asunto del presente recurso de casación ya ha sido tratado por la jurisprudencia de esta Sala en la referida Sentencia, de 30 de enero de 2012, con cita de varias sentencias del Tribunal Constitucional, por lo que debe declararse no haber lugar al presente recurso de casación y, subsidiariamente, desestimarse el recurso número 1160/10 (artículo 95.2.d LJCA ).

2. ) La Sentencia impugnada no infringe los artículo 25.1 LJCA , 24.1 de la Constitución , 35.1 y 15.2 de la Ley del Tribunal Constitucional y 5 de la LOPJ .

Al propio tiempo, denuncia que las infracciones alegadas por la parte recurrente en el primer motivo de casación no tienen encaje en el apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , como parece desprenderse del escrito del recurso, sino en el apartado d) del citado artículo, dado que no puede apreciarse en este caso defecto en el ejercicio de la jurisdicción, pues la Sentencia impugnada inadmite el recurso por falta de jurisdicción como consecuencia de entender que no puede conocer del recurso planteado a modo de causa general de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley sin invadir la competencia del Tribunal Constitucional, pero no atribuye tal conocimiento a este último.

La sentencia recurrida no infringe el artículo 25.1 de la Ley Reguladora , pues en ninguno de sus apartados dice que la Norma Foral 2/2010, de 30 de junio, no sea impugnable ante esta jurisdicción, limitándose a señalar que el recurso no se funda en causas de nulidad originarias de dicha Norma Foral, sino en la inconstitucionalidad del Real Decreto Ley 8/2010. Tampoco infringe el articulo 24.1 de la Constitución , pues da una respuesta razonada y razonable a las pretensiones ejercitadas por la parte actora, ni el articulo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , que no resulta de aplicación al haberse inadmitido el recurso; por último, nada se alega sobre la vulneración del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Finalmente, en relación con la Sentencia de 20 de enero de 1996 , citada por la parte recurrente, señala que, si bien es cierto que existen sentencias que llegan a la conclusión alegada por dicha parte, no es menos cierto que normalmente se trata de recursos contra actos administrativos individualizados que aplican el Real Decreto Ley 8/2010, no cuando, como en este caso, se impugna una disposición de carácter general, como es una norma foral.

Con carácter previo, procede entrar a examinar la alegación de defecto en la formalización del presente recurso, que se opone por la representación de la Diputación Foral de Bizcaya con fundamento en que las infracciones alegadas por la parte recurrente en el primer motivo de casación no tienen encaje en el apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , sino en el apartado d) del citado artículo.

El primero de los motivos casacionales se plantea en este caso por la vía del art. 88.1.a) de la LJCA , y alega haber incurrido la Sentencia de instancia en defecto de jurisdicción. En su justificación, se aduce la infracción del artículo 25.1 de la propia Ley (actividad administrativa impugnable), en relación con los artículos 24.1 de la Constitución (derecho a la tutela judicial efectiva ), 35.1 y 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (todos ellos relativos al planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad).

La invocación de los anteriores preceptos tiene efectivo encaje en el motivo de casación esgrimido por la recurrente en este caso, habida cuenta que la Sentencia impugnada contiene un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso por falta de jurisdicción para enjuiciar la constitucionalidad del Real Decreto Ley 8/2010, con fundamento en que la determinación de la posible nulidad de la Norma Foral 2/2010 directamente impugnada depende de la validez del referido Real Decreto Ley, y el examen de recurso en toda su extensión pasa por el enjuiciamiento de la constitucionalidad de aquel Decreto, según se infiere de sus propios razonamientos. Lo que conlleva que no sea atendible la alegación de incorrecta formulación del primer motivo de casación que nos ocupa.

Sentado lo cual, procede entrar a examinar si concurren o no en este caso las circunstancias de fondo que conducirían al éxito del motivo en cuestión, es decir, si ha producido efectivamente un abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

Al efecto, la doctrina de esta Sala, contenida, entre otras, en sentencias de 13 de febrero de 2004 (recurso 8334/1998 ), 11 de mayo de 2009 (recurso 2965/2007 ), 14 de julio de 2009 (recurso 598/2004 ), 7 de diciembre de 2011 (recurso 88/2011 ), 21/12/2011 (recurso 120 / 2011 ), 20 de enero de 2012 (recurso 350/2008 ) y autos de 3 de marzo de 1997 (recurso 542/1997 ) y 25 de marzo de 2010 (recurso 5442/2009 ), perfila el contenido de dicho motivo, al señalar que el motivo casacional que dibuja el artículo 88.1.a) queda reservado para denunciar el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, lo que se concreta exclusivamente a los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o los demás poderes del Estado.

Conforme a las mencionadas resoluciones, existe defecto de jurisdicción cuando el órgano judicial conoce de una materia que no corresponda a la jurisdicción contencioso-administrativa (que según el artículo 4.1 de la citada Ley son "las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales"), o bien cuando, pese a tener jurisdicción, deja de conocer de un asunto para el que tiene atribuida competencia. Y concluyen que no cabe entender que concurra defecto de jurisdicción en supuestos en los que el Tribunal contencioso-administrativo examina el acto impugnado desde su propia competencia e inadmite de forma motivada el recurso porque considera que no reúne los requisitos establecidos en la ley procesal para su tramitación en debida forma.

En el supuesto enjuiciado, el recurso contencioso-administrativo se interpuso frente a la Norma Foral 2/2010, de 30 de junio, complementaria de la Norma Foral 3/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Bizkaia, con el fin de adaptar esta última a las previsiones contenidas en el Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptaron medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

Las Normas Forales son disposiciones normativas que emanan de las Juntas Generales de cada uno de los territorios históricos del País Vasco, conforme a lo dispuesto por el artículo 8.1.a) de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre , de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos de los Territorios Históricos, y recaen sobre las materias cuya competencia viene específicamente atribuida a cada uno de los indicados territorios en el artículo 7 de la misma Ley .

La capacidad normativa de las Juntas Generales tiene una base constitucional y estatutaria, como singularidad histórica peculiar de tales territorios; lo que no significa que los entes forales sean titulares de potestad legislativa, dado que ésta viene reservada por el propio texto constitucional al Estado ( art. 66.2 CE ) y a las Comunidades Autónomas ( art. 152.1 y 153.1 CE ). La propia Ley del Parlamento Vasco 27/1983 señala en su artículo 6.2 que: "En todo caso, la facultad de dictar normas con rango de Ley corresponde en exclusiva al Parlamento".

Por consiguiente, se trata de disposiciones de carácter general de superior rango que carecen de la condición de ley y, por consiguiente, son revisables por la jurisdicción contencioso-administrativa, según se infiere de lo preceptuado en el artículo 38 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre , y ha reconocido el Tribunal Constitucional en Sentencia 295/2006, de 10 de octubre , al igual que esta Sala, entre otras, en sentencias de 24 de febrero de 2010 (recurso 5911/2007 ), 13 de julio de 2010 (recurso 938/2009 ), 2 de junio de 2011 (recurso 2577/2005 ) y 30 de marzo de 2012 (recurso 1413/2009 ).

Como excepción a lo anterior, se hace preciso reseñar la modificación introducida en el artículo 3.d) de la Ley de la Jurisdicción por la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, en el sentido de excluir del orden jurisdiccional contencioso-administrativo: "Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional. en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica".

Centrado en los anteriores términos el debate suscitado, procede concluir que el Tribunal a quo se hallaba facultado para enjuiciar la legalidad de la Norma Foral específicamente impugnada en este caso, con independencia de que las alegaciones vertidas por la parte recurrente se limitaran a debatir la constitucionalidad del Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo, aplicado por dicha Norma; de lo que resulta obligado concluir que el pronunciamiento de inadmisibilidad de la Sentencia de instancia incurre efectivamente en el defecto de jurisdicción que se denuncia, con la consiguiente estimación del presente recurso.

En tal sentido, se estima oportuno recordar los pronunciamientos contenidos en anteriores sentencias de esta misma Sala, de 5 de marzo de 2012 (recurso 532/2010 ) y 9 de abril de 2012 (recurso 259/2011 ), dictadas en sendos recursos interpuestos para combatir la reducción de las retribuciones de los empleados públicos dispuesta por el repetido Real Decreto-Ley 8/2010. Así, la última de las mencionadas resoluciones sostiene en su fundamento de derecho tercero:

"El recurso no es inadmisible, como sostiene el Abogado del Estado, porque, si bien la argumentación central en la que descansa afirma la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 8/2010, razón por la que pide que planteemos cuestión de constitucionalidad, además sostiene que no es aplicable al personal al servicio del Tribunal de Cuentas y que, en todo caso, para hacer efectiva la reducción de las retribuciones de sus empleados deberían haberse dado unos pasos que se han omitido en el presente caso. Por eso, no cabe acoger la excepción opuesta en la contestación a la demanda, tal como, por lo demás, aduce en su escrito de conclusiones el recurrente al reprochar a la Administración no haber dado respuesta a los extremos por él suscitados.

Tampoco cabría considerarlo inadmisible aunque se hubiera limitado a razonar sobre la inconstitucionalidad de la norma con fuerza de Ley aplicada para reducir sus retribuciones pues, tal como hemos dicho en nuestra sentencia de 30 de enero de 2012 (recurso 209/2011 ), el recurrente ha impugnado una actuación administrativa susceptible de recurso contencioso-administrativo: el contenido de sus nóminas y, en particular, la reducción que han experimentado las retribuciones que en ellas se recogen como consecuencia de lo dispuesto por el citado Real Decreto-Ley. Actuación administrativa, por tanto, que aplica directamente esa disposición general. Estas circunstancias hacen que no proceda la inadmisión del recurso que preconiza el Abogado del Estado porque, aun siendo cierto que el Sr. (...) persigue expresamente que promovamos la cuestión de inconstitucionalidad, también es verdad que el juicio sobre la legalidad de esas nóminas no se puede separar de la conformidad al ordenamiento jurídico del Real Decreto-Ley en cuestión de manera que, si la Sala tuviera dudas de su adecuación a la Constitución, debería atender la petición del actor que, por otro lado, la formuló, como es obvio, antes de que el Tribunal Constitucional se manifestara sobre los extremos que nos ha sometido".

Una vez resuelta la admisibilidad del recurso, procede entrar a examinar la cuestión de fondo debatida en la litis, conforme preceptúa el artículo 95.2.d) de la LJCA .

Al efecto, esta misma Sala y Sección ha tratado en recientes sentencias, de fechas 30 de enero de 2012 (recurso 209/2011 ), 2 de marzo de 2012 (recurso 144/2011 ), 13 de marzo de 2012 (recurso 535/2010 ), 12 de abril de 2012 (recurso 537/2010 ), 25 de mayo de 2012 (recurso 544/2010 ) y 1 de junio de 2012 (recurso 533/10 ), la reducción de las retribuciones impuesta por el Real Decreto-Ley 8/2012, de 20 de mayo, y en ellas no se advierten razones para dudar de la constitucionalidad de la mencionada norma, con base en la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional sobre este Real Decreto-Ley, por lo que en aras al principio de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación del derecho debemos mantener el mismo criterio.

Así, en la última de las mencionadas resoluciones, se sostiene que el propio Tribunal Constitucional ha afrontado directamente todos los argumentos que se han hecho valer en la demanda y ha confirmado la improcedencia de fundamentar en ellos pretensiones dirigidas a sostener la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 8/2010. Con base en ello, desgrana cada una de las alegaciones vertidas por la parte recurrente, en sus fundamentos de derecho quinto a octavo, que se estima necesario reproducir:

«(...)El Tribunal Constitucional se ha ocupado de este Real Decreto-Ley 8/2010 en distintos autos, al inadmitir las cuestiones de inconstitucionalidad elevadas por distintos tribunales y juzgados de los órdenes social y contencioso- administrativo. Así y en cuanto a la alegada vulneración del Art. 37.1 CE podemos citar los autos 85, 101 a 106, 109 a 115 y 179, todos de 2011, en los que el Tribunal Constitucional ha excluido que el Real Decreto-Ley 8/2010 afecte en términos prohibidos por ese precepto al derecho a la negociación colectiva reconocido en el su artículo 37 . En el auto 115/2011 señala que:

(...) del art. 37.1 CE no emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida" puesto que "en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no sólo a la ley formal, sino, más genéricamente, a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario". En consecuencia, "los preceptos legales cuestionados no suponen una 'afectación' en el sentido constitucional del término, del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 CE , en cuanto ni regulan el régimen general de dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales, por lo que no han franqueado el límite material que al Decreto-ley impone el art. 86.1 CE de no afectar a los derechos, deberes y libertades del título I CE

.

(...)En cuanto a la alegada vulneración por el Real Decreto-Ley del artículo 86.1 CE el Tribunal Constitucional en los autos 179 y 184/2011 ) ha convalidado el uso de un Real Decreto-Ley, confirmado la concurrencia del presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad, exigido por el artículo 86.1 de la Constitución , diciendo que:

(...) por lo que se refiere a las dudas del órgano judicial relativas al pretendido carácter no imprevisible o sobrevenido de la situación económica a la que el Real Decreto-ley 8/2010 trata de dar respuesta, baste señalar que, al margen de que nada impide, claro está, que una determinada situación extraordinaria que se hubiera producido en el pasado pueda volver a presentarse, demandando de nuevo -incluso con mayor motivo- una respuesta urgente mediante las medidas que se aprecien como necesarias, como ha señalado este Tribunal en diversas ocasiones la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues 'lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran' ( SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6 ; y 68/2007, de 28 de marzo , FJ 8, por todas), que es justamente lo que resulta acreditado en el presente caso.

En consecuencia, que la gravísima situación económica en general y de las finanzas públicas en particular pudiera haberse previsto de alguna manera por la Unión Europea desde unos meses antes, o que el Gobierno pudiera haber adoptado ya medidas al respecto cuando remitió a las Cortes los presupuestos generales del Estado para 2010, constituyen hipótesis que, aun cuando fueren ciertas, no tienen por qué afectar a la constatación de la existencia unos meses más tarde de una situación de extraordinaria y urgente necesidad que legitima la adopción de medidas urgentes para hacer frente a la misma, como las contenidas en art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010 .

En fin, cabe señalar que tampoco concurren razones para dudar de la existencia de la necesaria conexión exigida por nuestra doctrina entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad de reducción del déficit público definida y las medidas que el Real Decreto-ley 8/2010 adopta para afrontarla, en particular la reducción de la masa salarial del sector público en un 5 por 100 en términos anuales, máxime desde la perspectiva que nos otorga en estos momentos el conocimiento de la evolución de la situación, en España y en otros países de la Unión Europea, dado el tiempo transcurrido desde la aprobación del Real Decreto- ley 8/2010."

En suma, por lo expuesto, hemos de rechazar que el Real Decreto-ley 8/2010 haya excedido los límites impuestos por el art. 86.1 CE en lo que se refiere al requisito del presupuesto habilitante

.

(...) Por lo que hace a las alegaciones relativas a la infracción del artículo 134 de la Constitución , se impone su rechazo, -con lo que decaen igualmente las relativas a los preceptos del Reglamento del Congreso de los Diputados invocados por la demanda- siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional. Al respecto se manifiestan expresamente los autos 179 y 184/2011 ). En términos de este último:

(...) aunque en la parte dispositiva del Auto de planteamiento de la cuestión no se alude a la supuesta infracción del art. 134 CE por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, sí lo hace en la fundamentación del mismo, considerando el órgano judicial que la Ley de presupuestos no puede modificarse mediante decreto-ley porque el art. 134 CE exige que los presupuestos se aprueben mediante una ley ordinaria, que tiene la consideración en la doctrina constitucional de "ley singular". Pues bien, esta duda de constitucionalidad resulta, asimismo, notoriamente infundada, por las razones que ya indicamos en el ATC 179/2011 , FJ 8, al que ahora procede remitirse y en el que consideramos que "[l]a medida de reducción de la cuantía global de las retribuciones de los empleados públicos que introduce el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010 modificando los preceptos correspondientes de la Ley 26/2009, de presupuestos generales del Estado para 2010, no vulnera el art. 134 CE , pues no invade materia reservada a la ley de presupuestos generales del Estado

.

(...) En lo relativo a la vulneración de los arts. 14 y 31 CE por el RDL 8/2010, el Tribunal Constitucional ha negado que infrinja dichos preceptos. Los argumentos del Auto 184/2001 que sustentan su juicio son éstos:

(...) el Juzgado promotor de la presente cuestión entiende que la reducción de retribuciones de los empleados públicos impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 afecta al derecho reconocido en el art. 33 CE por cuanto considera que tiene carácter expropiatorio de un derecho adquirido como sería la percepción de una determinada cuantía del salario futuro. Reducción de retribuciones que sería, además, discriminatoria y contraria al art. 14 CE . Por ambas razones considera que resulta infringido el art. 86.1 CE en cuanto prohíbe que los Decretos-leyes puedan afectar a derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE. Pues bien, el Real Decreto-ley cuestionado no "afecta" a los derechos reconocidos en los arts. 14 y 33 CE , en el sentido que a dicha expresión ha dado la doctrina constitucional como límite material negativo del art. 86.1 CE ya que, como ha recordado muy recientemente el Tribunal en el citado ATC 179/2011, de 13 de diciembre , FJ 8 indicando que "lo que le está vedado al Decreto-ley es la regulación del 'régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE' o que 'vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos'" ( STC 111/1983, de 2 de diciembre , FJ 8, doctrina que se reitera en las SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7 ; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6 ; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7 ; y 189/2005, de 7 de julio , FJ 7, por todas).

Igualmente por remisión a lo ya decidido en el citado ATC 179/2011, de 13 de septiembre , procede descartar la duda de constitucionalidad planteada en cuanto a la pretendida vulneración del art. 33 CE en cuanto que el Real Decreto-ley 8/2010 recortaría derechos económicos adquiridos de los funcionarios públicos reconocidos para toda la anualidad presupuestaria por la Ley 26/2009 de presupuestos generales del Estado para 2010. En efecto, como ya señalamos en el ATC 179/2011 , FJ 7 c) "tal argumento carece de fundamento, por cuanto la reducción de retribuciones impuesta por el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo , mediante la modificación de los arts. 22 , 24 y 28 de la Ley 26/2009 , de presupuestos generales del Estado para 2010, lo es con efectos de 1 de junio de 2010 respecto de las retribuciones vigentes a 31 de mayo de 2010, esto es, afecta a derechos económicos aún no devengados por corresponder a mensualidades en las que aún no se ha prestado el servicio público y, en consecuencia, no se encuentran incorporados al patrimonio del funcionario, por lo que no cabe hablar de derechos adquiridos de los que los funcionarios hayan sido privados sin indemnización ( art. 33.3 CE ), ni de una regulación que afecta retroactivamente a derechos ya nacidos". Y con respecto a la pretendida afectación a un derecho adquirido de los funcionarios y empleados públicos indicamos que "conviene recordar al respecto que, como advertimos en la STC 99/1987, de 11 de junio , FJ 6 a), resulta inapropiado el intento de aplicar la controvertida teoría de los derechos adquiridos en el ámbito estatutario, toda vez que 'en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la ley ha de respetar... Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso..., porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial ( art. 103.3 CE )'".

Por ello no cabe sino concluir que "la reducción de las retribuciones no devengadas de los empleados públicos, cuando concurra una situación de extraordinaria y urgente necesidad derivada de una alteración sustancial en las circunstancias económicas, es una decisión que puede ser legítimamente adoptada mediante la figura del decreto-ley". [ ATC 179/2011 , FJ 7 c)]

Además, tampoco se aprecia la alegada lesión del art. 14 CE porque la reducción de las retribuciones de los empleados públicos que realiza el real decreto-ley cuestionado se haga de manera "discriminatoria", como afirma el Auto de planteamiento, ya que no se indica que preceptos producen la aducida lesión ni tampoco porqué motivo o respecto de qué colectivos, con lo que no es posible realizar el enjuiciamiento solicitado

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Y en cuanto a la imputada vulneración del art. 31 de la CE por el RDL cuestionado, también existe rechazo explícito del Tribunal Constitucional en el auto 180/2001 con estos razonamientos:

Entiende asimismo el Juzgado proponente de la cuestión que la reducción de retribuciones impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 (y por extensión la Ley de la Comunidad de Extremadura 6/2010) vulnera la reserva de ley establecida en el art. 31 CE , porque la verdadera naturaleza de esta medida es la de una prestación patrimonial de carácter público, determinada con arreglo a la capacidad económica de los funcionarios, de alcance progresivo, que supone en la práctica la creación de un impuesto encubierto (que tendría, además, un alcance casi confiscatorio, al incidir sobre derechos adquiridos y gravar por segunda vez las rentas de trabajo del empleado público).

Esta duda de constitucionalidad del órgano judicial carece por completo de fundamento, puesto que, como acertadamente señala el Fiscal General del Estado, la reducción de retribuciones de los empleados públicos impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 (y aplicada en Extremadura por la Ley 6/2010) no configura un tributo encubierto, por cuanto no establece un hecho imponible al que se anude una obligación de contribuir, de acuerdo con el deber constitucional de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, por lo que no cabe considerar que se haya producido lesión alguna de lo dispuesto en el art. 31 CE . Obvio es que la reducción de retribuciones cuestionada es una medida dirigida a la contención de los gastos de personal que afecta a la partida de gastos del presupuesto de las distintas Administraciones públicas, no al presupuesto de ingresos, mientras que para los empleados públicos significa la percepción de retribuciones en cuantía inferior a la anteriormente percibida, que nada tiene que ver con la obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos mediante el pago de tributos configurados mediante ley ( art. 31.3 CE ) conforme a los principios establecidos en el art. 31.1 CE , en contra de lo afirmado con argumentos sofísticos por el órgano judicial promotor de la presente cuestión

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En lo relativo a la vulneración del art. 35 CE , procede también su rechazo. En primer lugar el recurrente no argumenta ni razona cómo y en que medida la reducción salarial puede afectar a ese derecho, que, en su caso, y en lo que respecta a la cuestión suscitada en el proceso sería en relación con la "remuneración suficiente", siendo este concepto el que hipotéticamente pudiera ser concernido. Y no cabe dar por sentado sin una argumentación singularizada al respecto que la reducción del salario pueda suponer sin más que el salario reducido pueda calificarse de insuficiente, a los efectos de poder poner en juego en la impugnación de la norma que obliga a la reducción el art. 35.1 CE .

Pero es que además, como indica el Letrado de las Cortes en su oposición, en el ámbito de la función pública no cabe acudir como norma rectora, al art. 35 CE , pues la normativa aplicable es el art. 103.3 CE . Así lo tiene dicho el Tribunal Constitucional en su sentencia 178/1989, de 2 de noviembre , F.D. 8, con invocación en esta de otras anteriores en que se dice:

En primer lugar, conviene recordar que este Tribunal ha señalado -STC 108/1986 , fundamento jurídico 21 ( RTC 1986\108 )- que la aplicación del art. 35.1 de la Constitución al ámbito de la función pública, que tiene una regulación específica en la Norma fundamental, «no puede hacerse de forma automática». Doctrina esta que ha sido posteriormente reiterada, en términos aún más precisos, al declarar que «el campo de aplicación del derecho al trabajo en la Función Pública está regulado en el art. 103.3 de la Norma fundamental y no en el 35» ( STC 99/1987 , fundamento jurídico 6.º).

El derecho al trabajo no es vulnerado o menoscabado por el hecho de que para su ejercicio -en concreto, en el ámbito de la función pública entendida en sentido amplio- se impongan por el legislador determinados requisitos o limitaciones para garantizar la consecución de determinados objetivos fijados en la propia Constitución

».

Las consideraciones expuestas conducen a declarar haber lugar al recurso de casación, con nulidad de la Sentencia recurrida, así como a desestimar el recurso entablado en la instancia; sin que proceda hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en ambas instancias, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción .