STS, 20 de Junio de 2012

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia, el 28 de Noviembre de 2008, en el recurso contencioso-administrativo número 1116 de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"Que DEBEMOS DESESTIMAR el recurso Contencioso-Administrativo formulado por D. Fernando Bosch Melis, en nombre y representación de la entidad Aricemex SA, contra una Resolución del Conseller de Territorio y vivienda, de fecha 28 de febrero de 2007, desestimatoria del recurso de reposición articulado frente a otra de 13 de junio de 2006, por la que se deniega la declaración de interés comunitario consistente en la instalación de una planta de hormigón preparado en la Parcela 30 a, del Polígono 63, del término municipal de Ribarroja. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas"

Para llegar a esta conclusión desestimatoria del recurso, la Sala de instancia rechaza en primer lugar la existencia del vicio procedimental en la tramitación del asunto en vía administrativa consistente en la omisión del preceptivo trámite de audiencia, señalando el Tribunal que el art. 84 de la Ley 30/92 permite en su apartado 4º prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, como, a su juicio, ocurre en el presente caso.

Rechaza igualmente la Sala la pertinencia de la invocación por la demandante de la existencia de un convenio urbanístico suscrito con el Ayuntamiento de Ribarroja, argumentando al respecto que:

"la mercantil demandante se refiere a la existencia de un convenio firmando con el ayuntamiento de Ribarroja el 29 de julio de 2005, cuyo objetivo es el explícito otorgamiento mediante acto expreso de la licencia administrativa de la planta de hormigón, pero lo cierto es que dicho convenio nunca fue aportado por el interesado al procedimiento, ni se hizo mención alguna del mismo por lo que nunca pudo ser considerado por la administración autonómica, por lo que desde el punto de vista procedimental ningún reproche por este motivo puede hacerse a la administración autonómica".

Subraya a continuación el Tribunal de instancia la falta de constancia en el expediente administrativo de informe municipal para justificar la conveniencia de la actividad propuesta desde el punto de vista del desarrollo local:

"Por otra parte y, en cuanto al informe preceptivo del Ayuntamiento, consta en el expediente que se solicitó por la Administración Autonómica el 30 de diciembre de 2002, y que dicho informe no consta en el expediente administrativo, por lo que por lo que transcurridos tres meses desde su solicitud, d acuerdo con lo establecido en el Art. 42.5.c de la ley 30/912, según redacción dada por la Ley 4/99 , debe entenderse que no se ha justificado la conveniencia de la actividad propuesta desde el punto de vista del desarrollo local. No puede por tanto efectuarse una valoración positiva de la misma para el interés público, en función de la necesidad de su emplazamiento en el medio rural, ni de la documentación presentada por el promotor, consta debidamente ponderada la racional utilización colectiva del territorio. (Art 16 de la LSNU)".

Finalmente, examina y rechaza la Sala la alegación de falta de motivación y arbitrariedad de la resolución impugnada. A tal efecto, la sentencia incorpora una exposición dogmática sobre la diferenciación entre la potestades discrecionales y los conceptos jurídicos indeterminados, seguida de unas consideraciones también dogmáticas sobre las técnicas de control de la discrecionalidad administrativa. Sobre la base de esta exposición, y descendiendo al examen del caso, señala el Tribunal que

"En relación con la resolución impugnada, tanto la dictada 13 de junio de 2006 del Conseller de Territorio y Vivienda por la que se deniega la DIC., como la Resolución del recurso de reposición interpuesto contra aquella, se encuentran suficientemente motivados desde el punto de vista jurídico y técnico.

Aun cuando es cierto que la motivación del acto recurrido en reposición no es muy extensa, ello no obstante a juicio de la sala es suficiente, pues de una parte se menciona expresamente la falta de informe de la corporación local, lo que ya hemos valorado arriba, y por otra se dice que el Proyecto es contrario al Art. 63 de las ordenanzas del PGOU.

Efectivamente en el proyecto que se presenta, de una parte, se supera la edificabilidad máxima que el Plan previene para el Suelo No Urbanizable, ya que según la norma citada no puede ser superior al 0'02 m2/m2, y en el proyecto se dice que la edificabilidad es inferior al 2 %. Por otra parte, el Art. 63 establece que las edificaciones han de ser de una planta, y el proyecto prevé 2 de 15 x 4'60 m2.

Así las cosas, la sala concluye que la motivación de la denegación es correcta, y el acto recurrido perfectamente legítimo".

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante presentó escrito ante la Sala de instancia solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación, a lo que dicha Sala accedió mediante providencia de 3 de febrero de 2009, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal Supremo.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad, y, como recurrente, la entidad mercantil Aricemex S.A., representada por la Procuradora Dña. Alicia Casado Deleito, quien, con fecha 3 de marzo de 2009, presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el último al del apartado d) de la misma; el primero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia omisiva, con infracción de lo dispuesto en los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por omitir cualquier referencia al convenio urbanísitico firmado por el Ayuntamiento el 29 de julio de 2005 y el informe favorable del Ayuntamiento de Ribarroja de 28 de febrero de 2003 y complementario de 18 de octubre de 2006, documentos ambos no valorados a efectos probatorios por entender la Sala de instancia que no constan en el expediente, lo que no es cierto, citando, al respecto, sentencias de esta Sala y del Tribunal Constitucional acerca de la congruencia de las sentencias; el segundo por haber incurrido en error patente la Sala de instancia en la motivación de la sentencia, con infracción de lo establecido en los artículos 120 de la Constitución y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil , ya que justifica su decisión en manifiestas equivocaciones respecto de la edificabilidad que vicia lo declarado en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida; y el tercero porque el Tribunal a quo ha incurrido en una manifiesta arbitrariedad en la apreciación de las pruebas, vulnerando la doctrina jurisprudencial establecida al respecto y recogida en las sentencias que se citan y transcriben, para comprobar lo cual basta leer el documento número 10 del expediente, entre los documentos del Anexo a la documentada presentada para DIC de una planta de hormigón preparado, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra estimatoria del recurso contencioso-administrativo en los términos solicitados en la súplica de la demanda o, subsidiariamente, se anule la sentencia impugnada y se mande reponer las actuaciones al momento previo al de dictar sentencia a fin de subsanar las deficiencias puestas de manifiesto en el escrito de interposición del recurso de casación.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, presentase escrito de oposición al indicado recurso de casación, lo que efectuó con fecha 15 de septiembre 2009, aduciendo que la sentencia recurrida no incurrió en incongruencia omisiva porque en el expediente administrativo no constaba el preceptivo informe municipal favorable, mientras que el proyecto fue legalmente valorado a tenor de la legislación y planeamiento vigentes, para lo que las Administraciones cuentan con un amplio margen de discrecionalidad, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para deliberación y fallo, acordándose designar para dicho trámite la audiencia del día 6 de junio de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar, con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

El primer motivo de casación se articula al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 y se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente por incurrir la sentencia recurrida en incongruencia omisiva o ex silentio , con vulneración de los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , 67 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 , 117.1 , 120.3 y 24 de la Constitución .

Se imputa a dicha sentencia el vicio de incongruencia ex silentio por haber omitido cualquier pronunciamiento sobre la valoración, a efectos probatorios, de dos documentos aportados a los autos y que se dicen de relevancia esencial: primero, el convenio firmado por la entidad recurrente con el Ayuntamiento de Ribarroja con fecha 29 de julio de 2005; y segundo, el informe favorable del Ayuntamiento de Ribarroja de 28 de febrero de 2003 y el informe complementario de 18 de octubre de 2006, que se dicen corresponder con el que con carácter preceptivo exige el artículo 16.2 de la Ley 4/1992 de Suelo no Urbanizable de la Comunidad Valenciana.

El motivo debe ser estimado por las razones que apuntaremos a continuación.

La Ley Jurisdiccional 29/1998 regula la congruencia de las sentencias en dos artículos: primero, el artículo 33.1, a cuyo tenor se ha de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición, y segundo, el artículo 67, que establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso. La jurisprudencia reiterada, interpretando estos preceptos, ha distinguido entre pretensiones, motivos y alegaciones, y así, la sentencia de esta Sala y Sección de 19 de diciembre de 2008 (recurso de casación nº 6290/2004 ) señala que "la congruencia es una exigencia procesal de la sentencia en virtud de la cual se precisa la concurrencia de una elemental simetría entre las pretensiones y motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia. De manera que las pretensiones se fundamenten a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones o motivos de invalidez alegados precisan, a su vez, de una inevitable argumentación jurídica. Por tanto, distinguimos, a tenor de la diferente intensidad de esta exigencia, entre pretensiones, cuestiones y argumentos, para que la Sala se pronuncie no solo sobre las primeras, las pretensiones, sino que también requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. Salvedad hecha de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico del razonamiento esgrimido por las partes que el Tribunal no ha de seguir forzosamente de modo mimético" .

Pues bien, descendiendo al examen del caso litigioso, en la inicial resolución administrativa denegatoria de la declaración de interés comunitario, de 13 de junio de 2006, la Administración autonómica recurrida en casación apuntó como causa justificativa de dicha denegación, entre otras, que el Ayuntamiento de Ribarroja no había emitido en el plazo establecido el informe favorable previsto en el artículo 16.2 de la Ley valenciana del suelo no urbanizable 4/1992, a cuyo tenor la decisión de atribuir los usos o aprovechamientos sujetos a declaración de interés comunitario corresponde a la Administración de la Generalidad, "previo informe municipal favorable". Recurrió entonces en reposición la entidad promotora, alegando, entre otros extremos, que ese informe municipal había sido efectivamente emitido en sentido favorable con fecha 28 de febrero de 2003, siendo posteriormente complementado por otro de 18 de octubre de 2006, y adjuntando copia de ambos.

Insistió la recurrente en que desconocía las razones por las que dicho informe no había sido unido al expediente, y añadió que esa circunstancia no le podía ser imputable ni podía redundar en su perjuicio, más aún al no haberse abierto trámite alguno de requerimiento o subsanación. Sin embargo, la resolución desestimatoria del recurso de reposición, de 28 de febrero de 2007, rechazó estas alegaciones, señalando que "el interesado presenta como documento nº 7 del recurso informe del Ayuntamiento sobre la declaración de interés comunitario solicitada, sin embargo no consta en dicho informe sello alguno de registro de salida de ese Ayuntamiento ni de entrada en este Servicio, por lo que claramente queda evidenciado que dicho informe no fue remitido ni presentado en el procedimiento impugnado" .

Así las cosas, la entidad solicitante interpuso recurso contencioso-administrativo, y en su demanda abundó en la existencia del informe municipal favorable que la Administración había echado de menos, del que aportó certificación (tanto del inicial como de su complemento). No obstante, la Sala desestimó el recurso, apuntando sucintamente, en torno a esta concreta cuestión, que aquel informe no constaba unido al expediente de su razón, por lo que no podía tenerse por debidamente cumplido el requisito procedimental del artículo 16. Pues bien, al resolver así, la Sala se limitó a asumir de forma acrítica la tesis de la Administración demandada de que aquel informe municipal no podía tenerse en cuenta por no constar que hubiera sido remitido en tiempo y forma a la Administración autonómica para su unión al expediente, pero no se pronunció en modo alguno acerca de las alegaciones de la parte demandante sobre: 1º), la efectiva existencia de dicho informe y su carácter nítidamente favorable para la obtención de la autorización; 2º), la no imputabilidad a la promotora de la autorización de la no remisión de dicho informe municipal y su desconocimiento de esta circunstancia, que no podía serle, por ello, reprochada; 3º) la trascendencia del hecho de que al fin y al cabo dicho informe se había aportado dentro de la propia vía administrativa con ocasión del recurso de reposición, y 4º), la consiguiente subsanabilidad del defecto apreciado. Ninguna de estas consideraciones obtuvo la menor respuesta del Tribunal de instancia, ni para acogerlas ni para rechazarlas.

A similar conclusión estimatoria, y por las mismas razones, hemos de llegar respecto de la valoración por la Sala a quo del convenio suscrito entre la mercantil recurrente y el Ayuntamiento. Este Convenio fue aportado por la ahora recurrente como documento nº 9 adjunto al recurso administrativo de reposición, y obra copia del mismo en el expediente administrativo como documento nº 11. La razón de ser de la aportación de este Convenio fue que, a juicio de la recurrente, el mismo hacía visible la voluntad municipal favorable a la obtención de la declaración de interés comunitario, que ya se había explicitado mediante el informe favorable de la Corporación (se ponía, pues, el convenio, en relación dialéctica con este informe). Sin embargo, la resolución desestimatoria del recurso de reposición negó virtualidad alguna a este documento, señalando en el fundamento de Derecho cuarto lo siguiente: "[...] A mayor abundamiento, el recurrente presenta como doc. nº 9 del recurso un Convenio firmado con el Ayuntamiento de Ribarroja del Turia en fecha 29 de julio de 2005, cuyo objeto es el explícito otorgamiento mediante acto expreso de la licencia administrativa de la planta de hormigón y de la legalización de la ampliación de medidas correctoras y la actualización de la instalación de trituración y clasificación de áridos. Es decir, que dicho convenio se firmó, antes de que se dictara la resolución recurrida, sin embargo no se aportó dicho documento por el interesado al procedimiento de referencia ni se hizo mención alguna al mismo. en este sentido, el art. 112.1 LRJ-PAC dispone que "no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho". Pero, en todo caso, expresamente entre las obligaciones del titular de licencias especifica el mencionado convenio la de tramitar la correspondiente declaración de interés comunitario. Siendo que el Convenio se firmó bajo la vigencia de la nueva LSNU, Ley 10/2004, el procedimiento que deberá seguirse en este caso para la concesión de la misma, en su caso, será el que se regule en dicha normativa" .

Frente a estas consideraciones, en su demanda la parte actora insistió en poner en relación el convenio con los informes municipales, enfatizando que de ellos resultaba la inequívoca voluntad municipal de respaldar su solicitud, y añadiendo que sólo había tenido conocimiento de la falta de incorporación de ese informe municipal cuando se le notificó la resolución denegatoria, por lo que los acompañó a su recurso de reposición al ser esta la ocasión adecuada para hacerlo. Pues bien, la sentencia de instancia, una vez más, despacha la cuestión limitándose a recoger literal y acríticamente un fragmento de la resolución desestimatoria de la reposición, al apuntar que "dicho convenio nunca fue aportado por el interesado al procedimiento, ni se hizo mención alguna del mismo por lo que nunca pudo ser considerado por la administración autonómica" ; esto es, sin valorar para nada (en sentido favorable o desfavorable para el éxito de su pretensión) las consideraciones de la parte recurrente sobre: 1º) su desconocimiento de la falta de incorporación de los informes municipales al expediente (por causa que, decía, no se le podía imputar), 2º) la aportación de los documentos que se habían echado en falta dentro de la propia vía administrativa tan pronto como tuvo conocimiento de esta circunstancia, y 3º) la subsanabilidad del defecto apreciado.

La trascendencia de esta falta de respuesta de la Sala de instancia no puede relativizarse ni banalizarse so pretexto de que sólo afecta a simples alegaciones sin relevancia desde la perspectiva del deber de congruencia de las resoluciones judiciales. Al contrario, al no decirse nada sobre las explicaciones dadas por la parte recurrente para justificar tanto la efectiva existencia de los informes municipales como la pertinencia de su toma en consideración y la no imputabilidad a ella de las consecuencias de su falta de unión al expediente, quedó sin examen y por ende sin respuesta lo que era la médula del debate procesal, pues no es respuesta suficiente y útil limitarse a repetir lacónicamente la literalidad de la resolución administrativa impugnada sin abordar en modo alguno las razones que expone la parte recurrente para contrarrestarla, más aún cuando esa resolución administrativa tampoco había dado cumplida respuesta a tales razones (en este sentido, sentencia de esta Sala de 12 de abril de 2010, recurso de casación nº 7338/2005 ); sin que pueda considerase que ha habido una desestimación tácita o implícita de las mismas cuando no hay en la escueta -en este punto- fundamentación jurídica de la sentencia nada que permita colegir que hubieran sido tomadas en consideración, siquiera sea para descartarlas.

En el segundo motivo de casación, esgrimido como el anterior al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , se tacha a la sentencia recurrida de falta de motivación, con infracción del artículo 120 de la Constitución y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por ser la que contiene irrazonable y fruto de un patente error al considerar la sentencia que la resolución impugnada es contraria al artículo 63 de las Ordenanzas del PGOU en tanto que «Efectivamente en el proyecto que se presenta, de una parte, se supera la edificabilidad máxima que el Plan previene para el Suelo No Urbanizable, ya que según la norma citada no puede ser superior al 0'02 m2/m2, y en el proyecto se dice que la edificabilidad es inferior al 2 % ».

Este motivo de casación debe prosperar porque, efectivamente, el razonamiento que acabamos de transcribir incurre en un error patente al establecer que la cuantificación de la edificabilidad máxima permitida por el Plan -que establece un límite de 0.02m2/m2- no se respeta por la solicitud denegada al prever la misma la edificabilidad proyectada como inferior al 2%. Una y otra cantidad son equivalentes y el error en el que incurre la Sentencia de instancia resulta, por ende, incontrovertible. La Sentencia de instancia incurre de este modo en un error patente, entendiendo por tal el error que, además de ser irrefutable o irrebatible, constituye el soporte esencial de lo decidido en la sentencia (sentencia del Tribunal Constitucional 63/2004, de 19 de abril ).

La estimación de los dos motivos de casación formulados al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , por incongruencia y falta de motivación de la sentencia de instancia, determina que entremos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95.2, apartados c ] y d] de la Ley de esta Jurisdicción ).

Sucede. sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia requieren la interpretación y aplicación de normas de procedencia autonómica, pues lo que se aduce es que la solicitud de declaración de interés comunitario de la instalación de una planta de hormigón preparado reúne los requisitos y exigencias establecidas en la legislación autonómica sobre suelo no urbanizable (Ley 4/1992, de 5 de junio, del Suelo No Urbanizable de Comunidad Valenciana) y a las previsiones contenidas en las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Ribarroja (Valencia).

No debemos, en consecuencia, entrar a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva congruente y motivadamente lo que proceda.

La estimación de los dos primeros motivos, por las razones expuestas y con la consecuencia procesal que acabamos de anotar, determina la improcedencia de analizar el tercer motivo de casación, en el que, al amparo del apartado c] del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional , se denuncia, desde la perspectiva del tema de fondo, la arbitrariedad en la valoración de la prueba.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas del mismo a cualquiera de los litigantes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia, al no apreciar en su actuación temeridad ni mala fe, según lo establecido concordadamente en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .