ATS, 8 de Marzo de 2005
| Ponente | EMILIO FRIAS PONCE |
| ECLI | ES:TS:2005:2828A |
| Número de Recurso | 3000193/1986 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
AUTO
En la Villa de Madrid, a ocho de Marzo de dos mil cinco.
La Asociación de Puertos Deportivos y Turísticos de Baleares interpuso, ante esta Sala, con fecha 21 de abril de 1986, recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 14 de Febrero de 1986, sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos de los puertos dependientes de la Administración del Estado, dictándose sentencia, el 4 de Abril de 1990, que declaró la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente, sin que se entrase, ante tal pronunciamiento, a resolver la petición que se formulaba en la demanda, relativa a la anulación de las disposiciones referentes a la tarifa G.5, correspondientes a embarcaciones deportivas y de recreo, de la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de 14 de Febrero de 1986, sobre tarifas por servicios generales y específicos en las dependencias portuarias dependientes de la Administración del Estado, y a la declaración del derecho de los usuarios de dichas embarcaciones a la devolución de las cantidades ingresadas en concepto de abono de dicha tarifa, por la utilización de instalaciones de concesionarios de puertos deportivos, desde su entrada en vigor, con el interés de demora desde las fechas de los respectivos ingresos, en la cuantía establecida en el art. 36, apart. 2, de la Ley General Presupuestaria.
Contra la citada sentencia, la Asociación de Puertos Deportivos y Turísticos de Baleares promovió recurso de amparo, ante el Tribunal Constitucional, que fue resuelto por su Sala Segunda, mediante sentencia de 16 de Noviembre de 1992, otorgando el amparo solicitado, anulando la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de Abril de 1990, al reconocer el derecho a la tutela judicial efectiva ejercitado por la referida Asociación, y acordando la retroacción de las actuaciones judiciales al momento inmediatamente anterior a la sentencia dictada, para que esta Sala resuelva en la forma que estime ajustada a Derecho.
El 10 de Abril de 1992, por tanto, antes de la recepción de la sentencia del Tribunal Constitucional, se procedió al archivo de las actuaciones, una vez remitido el expediente administrativo a la Administración, presentando la representación de la recurrente escrito el 23 de Enero de 2001, ante esta Sala, en el que interesaba se dictase sentencia, entrando en el fondo del asunto, como ordenaba la sentencia del Tribunal Constitucional, que acompañaba.
Ante el citado escrito, por providencia de 9 de Febrero de 2001, se acordó retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior de dictar sentencia, reclamar el expediente administrativo al Ministerio de Fomento, quien participó, por oficio de 28 de Junio siguiente, que no había sido posible localizar el expediente reclamado, por haberse extraviado en el cambio de oficinas que tuvo lugar a finales de 1993, como consecuencia de la creación del Ente Público Puertos del Estado.
Consta en las actuaciones, a continuación, diligencia extendida el 27 de Septiembre de 2001, por el Secretario, haciendo constar que el expediente en relación a la Orden Ministerial de 14 de Diciembre de 1986 había sido común para los recursos núm. 41/1986 y 134/1986, y que en este último figuraba el resguardo de Correos, que acreditaba que el 4 de Diciembre de 1.989 salió de este Tribunal el expediente, con destino al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, pero no resolución al respecto, por lo que el 4 de Enero de 2005 la representación de la recurrente vuelve a reiterar la solicitud formulada en su último escrito de fecha 27 de Enero de 2001.
Por providencia de 27 de Enero de 2005, la Sala acordó, sin necesidad de reproducir el expediente y con suspensión del plazo para dictar sentencia, oír por diez días a las partes para que alegasen lo que estimasen conveniente sobre la pérdida de objeto del presente recurso directo, habida cuenta de que esta Sala, en sentencia de 14 de Enero de 1999, resolviendo el recurso de apelación nº 497/92, contra sentencia de 10 de Junio de 1991, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso directo promovido contra determinadas reglas y puntos de la Orden de 14 de Febrero de 1986 del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sobre aplicación de tarifas por Servicios Portuarios Generales y Específicos en los Puertos dependientes de la Administración del Estado (Orden que es la impugnada en este recurso), declaró la nulidad de la referida Orden Ministerial, que podría justificar una resolución declarando terminado el procedimiento, dados los efectos generales que produce la anulación de una disposición general respecto de terceros.
El Abogado del Estado presentó escrito el 11 de Febrero de 2005, en el que manifestó que no se oponía a la consideración de pérdida de objeto del recurso, y archivo del mismo, por las razones aducidas en la providencia.
También la representación de la recurrente, en escrito de fecha 16 de Febrero, manifestó la conformidad a la declaración de terminación del procedimiento, a pesar de no constarle que la sentencia fuera publicada en el BOE, momento a partir del cual se puede sostener la eficacia general de la resolución judicial, pero siempre que se impongan las costas procesales a la parte demandada, ya que con su actitud se vió obligada a sostener la impugnación con los costes que ello genera.
Para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del día 1 de Marzo, que tuvo lugar en el momento acordado.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce de la Sala
La Asociación de Puertos Deportivos y Turísticos de Baleares formuló recurso contenciosoadministrativo, contra lo dispuesto sobre la denominada tarifa G-5, correspondiente a embarcaciones deportivas y de recreo, en la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 14 de Febrero de 1986, sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Administración del Estado. Dicha Asociación mantenía que la Orden impugnada vulneraba los artículos 31.1 y 133 de la Constitución, y la doctrina del Tribunal Constitucional sentada en torno a estos preceptos, en sus sentencias 6/1983, de 14 de Febrero, 179/1985, de 19 de Diciembre y 19/1987, de 17 de Febrero, al no respetar la reserva constitucional de ley, por regular "ex novo" el hecho imponible que la Ley 18/1985, de 1 de Julio, por la que se modifica parcialmente la de 28 de Enero de 1966 sobre régimen financiero de los puertos, no había fijado, cuantificar la tarifa, acogiéndose a la autorización en blanco concedida por el art. 9 de la Ley citada, y extender la tarifa a los usuarios de los puertos deportivos en régimen de concesión administrativa, lo que también implicaba, a su juicio, la infracción del principio constitucional de igualdad tributaria, por discriminar a los mismos que ya pagaban los servicios a la empresa titular de la concesión, respecto de los usuarios de puertos gestionados por organismos de derecho público, que sólo tienen que pagar una sola vez la tarifa por la prestación de los servicios.
Conviene comenzar reseñando los antecedentes y los extremos que afectan al recurso, para determinar la procedencia o no de apreciar la cuestión planteada por la Sala, sobre la pérdida de objeto del mismo, habida cuenta que el tema de legalidad de la Orden Impugnada de 14 de Febrero de 1986 respecto a las disposiciones referentes a las tarifas G-2 y E-2 fue examinado por esta Sala, en su sentencia de 14 de Enero de 1999, teniendo en cuenta la doctrina constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, llegando a una declaración de nulidad.
La Ley 1/1966, de 28 de Enero, reguló el régimen financiero de los puertos españoles, estableciendo en su art. 1º 1.- La financiación de los puertos e instalaciones marítimas españolas a cargo de los organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas se regirá por lo dispuesto en la presente ley. 2.- Los recursos para esta financiación vendrán constituidos por el rendimiento de las tarifas por servicios generales y específicos y por el importe de los cánones de las concesiones administrativas otorgadas en la zona portuaria (...).
A su vez el art. 3 de dicha ley preceptuó que las tarifas de cada puerto responderán necesariamente a los objetivos de coordinación del transporte que el Gobierno establezca y al principio de rentabilidad de la explotación, de forma que la suma de los productos de los mismos y la de los cánones por concesión administrativa cubran los gastos de dicha explotación, los de conservación, la depreciación de bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos.
La misma ley clasifica los servicios generales por los organismos portuarios, a efectos de esta ley, en generales y específicos.
La Tarifa G-5, a que se refiere el recurso, fue establecida por la Ley 18/1985, de 1 de Julio, que modifica la Ley 28 de Enero de 1966, afecta a las embarcaciones deportivas y de recreo exclusivamente.
El artículo 4 estableció que la tarifa G-5 se denominara Embarcaciones deportivas y de recreo. Comprende los servicios generales prestados a este tipo de embarcaciones. Son sujetos pasivos obligados al pago el propietario de la embarcación o su representante autorizado y, subsidiariamente, el capitán o patrón de la misma. La base para la liquidación de la tarifa será el producto de la eslora total de la embarcación por la manga máxima y el tiempo de estancia en fondeo o atraque. Se devengará cuando la embarcación haya entrado en las aguas de las distintas zonas del puerto."
Por su parte el art. 9, según la modificación operada por la Ley 18/1985, dispuso que las "tarifas por servicios generales y específicos y los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas se fijarán y actualizarán anualmente con sujeción a la política económica-financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno, y a la normativa general y objetivos anuales de gestión que, ejecución de esa política, se establezcan por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, tanto para el conjunto del sistema portuario como para cada una de sus entidades. El citado Departamento establecerá los límites máximos y mínimos de las tarifas correspondientes, con informe preceptivo de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Estos informes serán emitidos en el plazo de un mes, pasado el cual se entenderán evacuados en sentido favorable.
La Orden de 14 de Febrero de 1986 impugnada, que sustituyó a la de 23 de Diciembre de 1966, precisó, respecto a la Tarifa G-5, que comprende la utilización por las embarcaciones deportivas o de recreo y por sus tripulantes y pasajeros de las aguas del puerto y sus instalaciones de balizamiento, de las ayudas a la navegación, de las dársenas y zonas de fondeo, de los servicios generales de policía y, en su caso, de las instalaciones de amarre o atraque en muelles o pantalanes-, señalando, por su parte, la regla 6 la cuantía de la tarifa por metro cuadrado y por día o fracción, según fuera en instalaciones del organismo portuario o en instalaciones de concesionarios y la zona que se tratase (I, que comprende el puerto propiamente y II que alude a la parte anterior adyacente).
La Sala, como se ha dicho, en la sentencia de 14 de Enero de 1999, acordó la nulidad de la Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986 y, en consecuencia de las reglas sobre las tarifas portuarias G-2 y E-2, impugnadas en ese recurso, porque la cuantificación que realizaba debería haber estado contenida, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, toda vez que la ley se circunscribe a establecer unos criterios cuantitativos generales para las tarifas que, por su propia naturaleza, no son idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre no sometida a límite.
Esta línea fue seguida en posteriores sentencias, abandonando el inicial criterio fijado en la sentencia de 25 de Abril de 1995, que consideró que la Tarifa G-5 constituía un precio público y no una tasa, susceptible de ser cuantificada por una Orden Ministerial, al amparo de lo establecido en el art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos . Así, en las sentencias 11, 13, 20, 22 y 27 de Febrero de 1999, 5 y 25 de Febrero de 2000, 26 de Junio y 22 de Diciembre de 2001 y 11 de Octubre de 2002, entre otras, se declaró que las liquidaciones practicadas al amparo de Órdenes Ministeriales habían de considerarse nulas.
Para cerrar la evolución jurisdiccional sobre este tema, debe recordarse también la reciente sentencia 63/2003, del Tribunal Constitucional de 27 de Marzo, que declaró inconstitucionales el art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de Julio, de modificación de la Ley 1/1966, de 28 de Enero, de Régimen Financiero de los Puertos Españoles, si bien sólo en cuanto se refieren a los cánones por concesiones administrativos, al referirse la cuestión de inconstitucionalidad, promovida por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, únicamente a éstos.
Dictada una sentencia anulando una disposición general, si existen otros procesos en los que se ha formulado pretensión anulatoria por distintas personas, al extenderse a éstas los efectos de aquella sentencia anulatoria, la consecuencia tiene que ser la de extinción de estos otros procesos en los que se demanda la anulación ya pronunciada. En efecto, dirigido como está el recurso directo a la pretensión de expulsión del ordenamiento jurídico de normas reglamentarias, la anulación de tales normas priva a la controversia del objeto que le es propio. La pérdida de la finalidad de otros recursos pendientes queda más patente aún si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 72.2 de la vigente Ley de la Jurisdicción, " las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada", norma que corrobora la innecesariedad de nuevos pronunciamientos judiciales que eliminen del ordenamiento a una disposición que, por haber sido anulada, ha resultado ya excluida del propio ordenamiento jurídico.
Las partes no se oponen, en el presente caso, a la consideración de pérdida de objeto del recurso, ante la existencia de una sentencia firme que declara la nulidad de pleno derecho de la Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986, por lo que procede declarar terminado el procedimiento por haber quedado sin contenido, y ordenar el archivo de lo actuado, pudiendo revestir la forma de Auto esta resolución, por analogía con lo establecido en el art. 76.2 de la Ley de la Jurisdicción, así como en el art. 22.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (de aplicación supletoria):
Esta conclusión no puede quedar desvirtuada ante la petición adicional, que se formulaba en la demanda, de que se declare el derecho de los usuarios de las embarcaciones a la devolución de las cantidades ingresadas y de los intereses, porque estamos, en este proceso, ante la presencia de una recurso directo de una norma reglamentaria, no habiéndose impugnado concretas peticiones de devolución de ingresos indebidos.
En cuanto a las costas, no puede aceptarse la alegación de la recurrente sobre imposición de costas a la Administración demandada, toda vez que no concurren los presupuestos de temeridad o mala fé plasmados en el antiguo art. 131 de la Ley de 1956, como se pone de manifiesto en el cambio de la doctrina jurisprudencial inicialmente establecida, no encontrándonos, por otra parte, ante un supuesto de satisfacción extraprocesal de la pretensión.
Vistos los artículos citados y los de general y pertinente aplicación.
Que declaramos terminado el procedimiento promovido por la Asociación de Puertos Deportivos y Turísticos de Baleares, contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 14 de Febrero de 1986, por pérdida sobrevenida de objeto, procediendo al archivo del recurso interpuesto, sin costas.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados..
