STS, 13 de Marzo de 2012

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó, con fecha 7 de mayo de 2008, en el recurso contencioso-administrativo número 50 de 2005 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1º) Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo. 2º) Que declaramos conforme al ordenamiento jurídico el acto administrativo impugnado y, en consecuencia, lo CONFIRMAMOS. 3º) No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales.

Dicha sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho:

PRIMERO. Planteamiento de la cuestión litigiosa. La Congregación recurrente, en su condición de ocupante del Monasterio de la Real (t.m. de Palma), impugna el Plan Territorial de Mallorca (en adelante PTM) por discrepar de la ordenación establecida en dicho PTM para el "entorno" del Monasterio -que no es propiedad de la Congregación en su totalidad-, al suprimir los usos agrarios existentes para dicho entorno y por afectar negativamente al valor patrimonial del inmueble, incluido en el Catálogo de Protección de Edificios y Elementos de Interés, Histórico, Artístico, Arquitectónico y Paisajístico de Palma (clave 41/04 del Catálogo del PGOU de Palma). Esta afectación negativa se materializaría mediante la categoría atribuida a dichos terrenos del "entorno" (AT-C) y por permitir la construcción de un nuevo Hospital en las inmediaciones. Los suelos que rodean el monasterio y para los que se demanda protección -identificados en el plano adjunto a la demanda- estaban clasificados en el PGOU de Palma como suelo rústico con la calificación Agrícola-Ganadera (AR) y ocupan aproximadamente un radio de unos 500 metros alrededor del citado Monasterio. El Plan Territorial ahora impugnado, como instrumento de ordenación territorial de la isla de Mallorca previsto en la Ley CAIB 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial , grafía dichos terrenos con la clasificación de suelo rústico y con la categoría de "Área de Transición de Crecimiento" (AT-C). Plano 698-5. Áreas de desarrollo urbano y categorías de suelo rústico. Con respecto a la categoría de suelo rústico AT-C, la Ley 6/1999 de Directrices de Ordenación Territorial (LDOT), indicó en su art. 20 que las áreas de transición comprenderán "una franja a definir por los planes territoriales parciales (ahora insulares) entre un mínimo de 100 metros y un máximo de 500 metros a partir del suelo clasificado como urbano, urbanizable o apto para urbanizar en aplicación de esta Ley y cuya finalidad es (art. 21 ) la de "destinarlas a las previsiones de futuro crecimiento urbano y a la armonización de las diferentes clases de suelo". Así pues, las áreas de transición están previstas como franjas de terreno -clasificado como rústico- perimetrales al suelo urbano o urbanizable y destinadas al futuro crecimiento urbano (las AT-C) o a la armonización y transición del suelo urbano o urbanizable hacia el rústico (AT-H). Interesa mencionar ahora, que en fecha 22.04.2004 se inició procedimiento de declaración como Bien de Interés Cultural (BIC) tanto de las edificaciones del Monasterio acomode las Acequias de la Vila y D'en Baster. La declaración de BIC del Monasterio se aprobó el 06.02.2006, es decir, con posterioridad a la aprobación definitiva del PTM. De los otros bienes patrimoniales la aprobación también fue posterior. También interesa constatar que paralelamente se tramitó y aprobó una Modificación del PGOU de Palma que afectó a una parte del "entorno" del Monasterio, al objeto de permitir la construcción de un Hospital en la finca de Son Espases. La fecha de la aprobación definitiva de la Modificación es de 05.06.2006, es decir, también posterior a la disposición aquí recurrida. La Congregación recurrente impugna la categoría (AT-C) de los terrenos que envuelven el Monasterio, argumentando: 1º) que el Consell Insular ha calificado los terrenos del entorno al Monasterio de modo que pueda ubicarse en el mismo el equipamiento sanitario supramunicipal, sin que ello se prevea en el Plan Director Sectorial Sanitario. 2º) infracción del art. 138.b) del TRLS/ 1992 en cuanto a la obligación de que las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuviesen situados. Igualmente, se infringe el art. 73,a del TRLS/ 76 en cuanto a que las construcciones inmediatas a edificios de carácter artístico e histórico habrán de armonizar con el mismo. 3º) infracción del art. 9,2ª de la Ley estatal 6/ 1998 LRSV que determina que el PTM deba respetar el planeamiento urbanístico general que consideró que tales terrenos en cuestión debían quedar preservados del proceso urbanizador en razón a su potencionalidad agrícola-ganadera. 4º) infracción de la Ley autonómica 14/ 2000 de Ordenación del Territorio en Illes Balears, en cuanto a que la calificación de los terrenos controvertidos (AT-C) es contraria a los objetivos y determinaciones que debe perseguir el Plan Territorial. Igualmente sería contrario a los fines que le atribuye la Ley 6/1999 de Directrices de Ordenación Territorial . En definitiva el PTM ha ignorado la finalidad protectora del patrimonio histórico que le habían encomendado normas de rango superior.

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SEGUNDO. La posible contradicción con el Plan Director Sanitario. Ya se ha indicado que dentro del perímetro de la franja que, según los recurrentes, debe reconocerse como "entorno de protección" del Monasterio, se está construyendo un Hospital. A juicio de los demandantes este nuevo Hospital no está previsto en el Plan Director Sanitario, lo que les lleva a denunciar que el Consell Insular ha calificado los terrenos del entorno al Monasterio de modo que pueda ubicarse en el mismo el equipamiento sanitario supramunicipal, sin que ello se prevea en el citado Plan Director Sectorial Sanitario. En este punto debe precisarse que los Planes Directores Sectoriales son también instrumentos de ordenación territorial previstos en el art. 3 de la Ley autonómica 14/2000 de Ordenación Territorial , junto a las DOT y los PTI. Las DOT no contempla el Plan Director Sanitario como uno de los planes a redactar como PDS ( art. 58 LDOT ) y por tanto no existe Plan Director Sanitario como Plan Director Sectorial de la Ley de Ordenación Territorial , es decir como instrumento de ordenación territorial, ni tampoco existe norma que imponga su redacción. En consecuencia, difícilmente puede imputarse al Plan Territorial de Mallorca que no se ajuste a otro instrumento de ordenación territorial (un Plan Director Sectorial) que no existe ni está contemplada su futura redacción. Desde el punto de vista de la ordenación sanitaria, que no territorial, sí existe Plan Director Sanitario en desarrollo de la ley autonómica 5/2003, de 4 de abril . Pero esta ordenación, planteada desde la perspectiva sectorial de la sanidad, no de desde la perspectiva de la ordenación territorial no tiene porqué interferir o condicionar ésta. Es más, los recurrentes ni siquiera describen el precepto del plan sanitario (decreto 19/2004, de 27 de febrero ) que, supuestamente, habría infringido el PTM. Además, si se consultan los decretos referentes a la ordenación sanitaria se aprecia que dicha ordenación se realiza sobre la base de centros sanitarios existentes y operativos, y es lógico, ya que no puede organizar la atención sanitaria actual sobre la base de centros todavía no construidos. Por otra parte, el PTM otorga a los terrenos litigiosos la categoría de AT-C, que es la que le corresponde conforme a la LDOT y los criterios de carácter supramunicipal que se justifican en la Memoria del PTM, por lo que estuviese o no prevista la construcción de un Hospital y se construyese o no, la categoría del suelo atribuida a dichos terrenos lo fue con independencia de lo que entonces era hipotética construcción de un Hospital. En definitiva, la ordenación sanitaria no condiciona la ordenación territorial del PTM y por tanto de ninguna infracción normativa adolece éste.

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TERCERO: Supuesta Infracción del art. 138.B) TRLS . La parte recurrente invoca infracción del art. 138.b) del TRLS/ 1992 en cuanto a la obligación de que las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuviesen situados. Igualmente, considera que se infringe el art. 73,a del TRLS/ 76 en cuanto a que las construcciones inmediatas a edificios de carácter artístico e histórico habrán de armonizar con el mismo. En este punto, debe precisarse que el PTM y en lo referente al entorno de la Real no hace ninguna previsión de construcción concreta, ni de centro sanitario ni de cualquier otro tipo, por lo que difícilmente puede imputársele que la construcción proyectada no se adapte al ambiente en el que ha de estar situada, al no proyectar ninguna edificación. Serán otros instrumentos (Modificación PGOU, proyecto de obras, ...) los que definan si se construye, dónde se construye, qué se construye y en qué dimensiones y alturas. Por lo que sólo a partir de tal información podrá entrarse a valorar si la construcción se adapta o armoniza con el ambiente en que está situada. El PTM se limita a incluir la zona como AT-C, como categoría de suelo rústico, como área de transición perimetral al suelo urbano o urbanizable y destinada al futuro crecimiento urbano, pero el modo y configuración de dicho crecimiento corresponde al planeamiento general y por tanto serán las definiciones de éste (y en particular los proyectos en su aplicación), los que eventualmente podrían quedar afectados por el art. 138.b TRLS/92 . Al margen de lo anterior, si con posterioridad a la aprobación definitiva del PTM se ha aprobado la declaración del Monasterio de la Real como Bien de Interés Cultural con categoría de Monumento, con un determinado entorno de protección (200 metros), es éste instrumento específico el que ha concretado el mecanismo para evitar que las construcciones del entorno afecten negativamente al bien patrimonial. Lo mismo puede predicarse de la declaración como BIC de los sistemas hidráulicos de la Font d'en Baster y de la Font de la Vila.

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CUARTO. La posible infracción del Planeamiento General Vigente. Los recurrentes alegan infracción del art. 9,2ª de la Ley estatal 6/ 1998 LRSV que determina que el PTM deba respetar el planeamiento urbanístico general que consideró que tales terrenos en cuestión debían quedar preservados del proceso urbanizador en razón a su potencionalidad agrícola-ganadera. En este punto debe hacerse una serie de precisiones: 1º) que el principio del "ius variandi" en materia de ordenación territorial y urbanística determina que la clasificación y calificación de los terrenos no sea inamovible y por ello la acción del planificador no queda vinculado por la clasificación actual de los terrenos y la "potencionalidad agrícola-ganadera" no impide que posteriormente se valore la "potencionalidad urbanística" de los mismos terrenos por su colindancia con suelo urbano y por ausencia de elementos que determinan su consideración como suelo rústico protegido. 2º) el PTM no cambia la clasificación de los terrenos (que siguen siendo rústicos), por lo que no invade competencias del planificador urbanístico municipal. 3º) la categoría AT-C, no obliga al planificador municipal a cambiar su categoría de suelo rústico, sino que le faculta para que si decide optar por el cambio de clasificación/calificación en el futuro, pueda hacerlo por permitirlo el instrumento de ordenación territorial. 4º) la categoría AT-C viene predeterminada por la Ley 6/1999 de Directrices de Ordenación Territorial (LDOT), que indicó en su art. 20 que las áreas de transición comprenderán "una franja a definir por los planes entre un mínimo de 100 metros y un máximo de 500 metros a partir del suelo clasificado como urbano, urbanizable o apto para urbanizar en aplicación de esta Ley y cuya finalidad es (art. 21 ) la de "destinarlas a las previsiones de futuro crecimiento urbano y a la armonización de las diferentes clases de suelo", por lo que el PTM impugnado, aplicando unos criterios generales de carácter supramunicipal, ha precisado dichas franjas de área de transición, por lo que difícilmente se le puede imputar que dicha determinación "infrinja el planeamiento general" sino que antes al contrario dicha configuración viene prevista por decisión legal y será el planeamiento general el que deberá adaptarse al Plan Territorial, lo que no significa obligación de desarrollo urbanístico en este punto, sino posibilidad del mismo. 5º) en la Memoria del PTM (punto 2.2.4.1) se justifican los criterios para la determinación de las AT-C, así como las razones de la prevalencia de esta categoría sobre las Áreas de Interés Agrario. En definitiva, no existiendo dudas de que los criterios supramunicipales para designar las AT por el PTM (ver Memoria 2.2.4.1) determinan que el suelo que ahora motiva el pleito debía configurarse como AT- C, no puede pretenderse ahora un tratamiento diferenciado para dicho terreno en base a un valor patrimonial (BIC) todavía no declarado al tiempo de aprobarse definitivamente el PTM. Al margen de lo ya indicado en el sentido de que la categoría AT-C es prevalente, la recurrente que pretende que los terrenos se incluyan dentro de Área de Interés Agrario (Extensivo o Intensivo), no acredita que dichos terrenos cumplan con las condiciones que, según la Memoria, determinan su inclusión en dicha categoría.

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QUINTO. Las supuestas determinaciones del PTM con afectación negativa al Patrimonio Histórico .La Congregación recurrente alega que se produce infracción de la Ley autonómica 14/ 2000 de Ordenación del Territorio en Illes Balears, en cuanto a que la calificación de los terrenos controvertidos (AT-C) es contraria a los objetivos y determinaciones que debe perseguir el Plan Territorial. Igualmente sería contrario a los fines que le atribuye la Ley 6/1999 de Directrices de Ordenación Territorial . En definitiva, se argumenta que el PTM ha ignorado la finalidad protectora del patrimonio histórico que le habían encomendado normas de rango superior. En este punto se advierte que aunque en la demanda se impugna la aprobación definitiva del PTM, en realidad ello se hace con argumentos de impugnación de otros actos administrativos distintos: a) la Modificación del PGOU de Palma para permitir la construcción de un nuevo Hospital en la finca contigua de Son Espases; b) la declaración de BIC del Monasterio de la Real con un entorno de protección de 200 mtrs, cuando los recurrentes pretenden que lo sea de 500 mtrs. y c) las resoluciones dictadas con motivo del traslado de la denominada Cruz de los Monjes; pero para resolver el presente recurso debemos abstraernos de estas impugnaciones separadas y concentrarnos en lo que es el objeto de este recurso. Si así se hace, se aprecia que las determinaciones del PTM no están orientadas a incidir negativamente en el valor patrimonial del Monasterio, sino que son determinaciones de ámbito supramunicipal que sólo indirectamente le afectan. No puede pretenderse que estas determinaciones genéricas para definir la anchura de la franja de AT en la totalidad de núcleos urbanos de Mallorca, hayan de modificarse para cada supuesto en que en las mismas exista un elemento patrimonial, sino que serán los instrumentos jurídicos específicos de protección de tales bienes (en particular, la declaración de BIC o de bien Catalogado) los que con carácter prevalente establezcan las particulares medidas de protección. En definitiva, no puede aspirarse a que el PTM defina un ámbito de protección para el Monasterio de la Real por no ser el instrumento jurídico para tal fin. Las determinaciones del PTM en materia de Patrimonio Histórico, no pueden entrar en tal nivel de detalle, sino únicamente establecer una serie de parámetros generales e indicaciones a los instrumentos de planeamiento general (como se hace en los arts. 46 a 50 del PTM). Con respecto a la afirmación de que el PTM no ha respetado la protección del Monasterio como bien incluido en el Catálogo de Protección de Edificios y Elementos de Interés, Histórico, Artístico, Arquitectónico y Paisajístico de Palma (clave 41/04 del Catálogo del PGOU de Palma), en la demanda no se precisa qué concreta determinación o norma del PTM incumple con la catalogación del edificio del Monasterio, respecto del cual el PTM nada añade ni resta. En cuanto al "entorno" el Catálogo no precisaba radio de protección, fuera de lo que son los jardines, claustro y huerto, es decir, ámbito no afectado por el PTM. Por todo lo anterior, procede la desestimación del recurso.

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Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Congregación demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de fecha 18 de junio de 2008, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante este Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representada por su Abogado, el Consejo Insular de Mallorca, representado por el Procurador Don Alejandro González Salinas, y el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, representado por el mismo Procurador, y, como recurrente, la Congregación de Misioneros de los Sagrados Corazones, representada por el Procurador Don Angel Luis Rodríguez Alvarez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 3 de septiembre de 2008.

El recurso de casación presentado por la representación procesal de la Congregación de Misioneros de los Sagrados Corazones se basa en tres motivos; el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los otros dos al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la Sala de instancia en incongruencia omisiva, con infracción de lo establecido en el artículo 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , al haber dejado de examinar y dar respuesta a la infracción, alegada en la demanda, por el Plan Territorial impugnado de la Ley autonómica 14/2000, de Ordenación del Territorio, y de la Ley autonómica 6/1999, sobre Directrices de Ordenación Territorial, y en concreto porque se destacaba la infracción de la primera de las leyes citadas por cuanto la misma impone al Plan Territorial la ubicación de los equipamientos de interés supramunicipal y la segunda también establece, en sus artículos 77 y 78, que los diferentes Planes Territoriales ordenen los diferentes equipamientos: sanitarios, asistenciales, deportivos etc. según su entidad autonómica o supramunicipal y los criterios a tener en cuenta para la ordenación de los supramunicipales, de manera que el Plan Territorial combatido en sede jurisdiccional debería haberse pronunciado sobre la ubicación del Hospital de referencia de las Islas Baleares, especialmente cuando en la fecha de su tramitación ya se conocía que en el entorno del Monasterio se proyectaba dicho Hospital, a cuyo efecto existían diversas actuaciones administrativas, sobre lo que omite cualquier pronunciamiento la sentencia recurrida, a pesar de implicar una seria deficiencia del instrumento territorial impugnado, lo mismo que omite toda consideración sobre los valores agrícolas destacados en el informe obrante en el expediente aportado por la recurrente, lo que es un aspecto de especial relevancia para determinar la infracción o no del artículo 9 de la Ley estatal 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones; el segundo por haber vulnerado la Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 138. B) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992 y el artículo 73. A) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , así como la jurisprudencia aplicativa de éstos, preceptos que, en contra de lo declarado por la sentencia recurrida, son aplicables al planeamiento impugnado, puesto que, de lo contrario, quedarían legitimadas construcciones en lugares inmediatos a edificios de carácter histórico o artístico, aun cuando no estuvieran autorizados los concretos proyectos constructivos, y lo cierto es que el Monasterio La Real es un edificio catalogado por el planeamiento urbanístico de aplicación y, cuando se aprueba el Plan Territorial ya estaba en tramitación su declaración como Bien de Interés Cultural, mientras que dicho Plan califica su entorno como área de transición de crecimiento (AT-C), sobre la que necesariamente debe producirse el futuro desarrollo o expansión urbanísticos, por lo que los referidos preceptos estatales resultan de plena aplicación para resolver acerca de la aprobación definitiva del Plan Territorial, debiéndose tener en cuenta que la ficha del Catálogo de Protección de Edificios y Elementos de Interés Histórico, Artístico, Arquitectónico y Paisajístico de Palma en el Plan General de Ordenación Urbana, correspondiente al Monasterio de La Real (clave 41/40 del Catálogo), después de identificar el conjunto catalogado, señala en el apartado "Protección y Directrices de Intervención" que " interesa especialmente por su tipología y por el entorno rural que envuelve el recinto ", entorno que, al quedar calificado por el Plan Territorial impugnado como área de transición del crecimiento urbanístico, va a quedar totalmente transformado por las futuras actuaciones, que necesariamente han de poyectarse sobre esas áreas, por lo que carece de razón la Sala de instancia al declarar que la categoría como Area de Transición del Crecimiento no obliga al planificador municipal a cambiar su clasificación de suelo rústico, ya que dicho planificador municipal está obligado a canalizar los desarrollos urbanísticos por las referidas Areas, cuando la Ley 14/2000, reguladora de los planes territoriales (artículo 9 ), establece, entre las finalidades de éstos, señalizar los espacios naturales o las áreas de protección de construcciones y los lugares de interés histórico-artístico con indicación de la medidas protectoras que deban adoptarse, y también la Ley 6/1999, sobre Directrices de Ordenación Territorial, asigna a este instrumento territorial, entre otras, la finalidad de proponer la protección del patrimonio histórico, imponiendo su artículo 15 a los Planes Territoriales la exigencia de tomar en consideración el patrimonio histórico para el que deberán establecer medidas para completar los catálogos y favorecer su restauración, investigación y rehabilitación, mientras que la previsión del Plan Territorial definiendo como Area de Transición de Crecimiento el entorno del Monasterio, por la que ha de producirse, por tanto, el crecimiento urbanístico, resulta contraria a los fines de protección que dicho Plan Territorial debe perseguir; y el tercer motivo por haber infringido el Tribunal a quo lo establecido en el artículo 9 de la Ley estatal 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, ya que, en contra de lo declarado por la Sala sentenciadora, el Plan Territorial no se limita a posibilitar que el suelo rústico sea clasificado como urbanizable sino que impone el crecimiento urbanístico en las zonas calificada como AT, calificación atribuida a los terrenos del entorno del Monasterio, a pesar de que se trata de terrenos rústicos con destino agrícola-ganadero por sus características reconocidas en el vigente planeamiento, cuando el citado precepto de la Ley 6/1998 atribuye la condición de suelo rústico ( no urbanizable) a los terrenos merecedores de protección por sus valores agrícolas, ganaderos o por su inadecuación para el desarrollo urbano, careciendo de razón la declaración de la sentencia recurrida acerca de que no se ha justificado que los terrenos cumplan las condiciones que, según la Memoria del Plan Territorial, determinan su inclusión como categoría Area de Interés Agrario, ya que el propio planeamiento urbanístico había detectado esos valores al clasificar el suelo como rústico agrícola-ganadero, valores que resaltaban en el informe técnico acompañado a la demanda, sin que el Plan Territorial fije criterios o condiciones para aquella clasificación, como resulta de la propia memoria del Plan Territorial, que se transcribe, de donde se deduce que el Plan Territorial de Mallorca no ha establecido criterios sino que viene a tener en cuenta los usos existentes y, en ocasiones, también los usos abandonados, pero, en cualquier caso, en el informe acompañado a la demanda se justifica el carácter agrario del suelo en cuestión, sin que la sentencia destaque la insuficiencia de tal justificación, a pesar de que en el informe se señalan áreas consideradas como áreas de Interés Agrario por el Plan Territorial de menor potencial agrícola, sobre lo que la sentencia omite todo pronunciamiento, razón por la que se denunció su incongruencia, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se anule el Plan Territorial de Mallorca en cuanto a la ordenación del entorno del Monasterio de La Real como Area de Transición de Crecimiento, disponiendo en su lugar la calificación como Área de Interés Agrario extensiva (AIA-E), o, subsidiariamente, se disponga que por la Administración autora del Plan Territorial recurrido se atribuya una calificación y se establezcan unas determinaciones sobre el expresado ámbito acorde con la protección del Monasterio, que impida su incorporación al proceso urbanizador y edificatorio.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por auto de fecha 14 de mayo de 2009, se dió traslado por copia a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó el representante procesal del Consejo Insular de Mallorca con fecha 21 de octubre de 2009, aduciendo, en primer lugar, que el recurso de casación no es una tercera instancia y que la valoración de las pruebas es facultad soberana del Tribunal de instancia, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial que se cita y transcribe, cuyo recurso ha de fundarse en normas de Derecho estatal y de la doctrina jurisprudencial que lo hubiese interpretado, cuando tal Derecho sea relevante y determinante del fallo, de manera que, cuando se funda en normas de Derecho autonómico, el recurso debe inadmitirse o, si se ha admitido, desestimarse, aduciendo que la sentencia no es incongruente porque la Sala de instancia ha dado respuesta a las pretensiones de la parte actora, decidiendo la cuestión planteada, por lo que no ha existido la denunciada incongruencia omisiva, sin que la Sala de instancia haya podido incurrir en infracción de lo establecido en los artículos 138 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 73 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , porque la aprobación definitiva del Plan Territorial no habilita, por sí sola, para llevar a cabo construcciones que atenten al ambiente, pues ello, en su caso, habría de ser objeto de un proceso posterior de presentación y aprobación de un proyecto de construcción así como de la obtención de las preceptivas licencias, limitándose aquél a incluir la zona como AT-C, como área destinada al futuro crecimiento urbano, cuya concreción corresponde al planeamiento general, y, finalmente, el tercer motivo de casación también debe ser desestimado porque el Plan Territorial no obliga al planificador municipal a cambiar la categoría de suelo rústico, por lo que no ha podido infringir lo establecido en el artículo 9 de la Ley estatal 6/1998, siendo el Consejo Insular el competente para calificar en el ámbito de la ordenación territorial, que conlleva actuaciones supramunicipales que prevalecen sobre la ordenación urbanística municipal, para seguidamente expresar que es jurídicamente inadmisible la súplica del recurso de casación, y a continuación formular una serie de alegaciones, tras un "Item más", en las que se viene a insistir acerca de la improcedencia del recurso de casación y de cada uno de los motivos alegados, y que, resumidamente, expresan que la calificación de una zona como AT trae causa directa de la Ley territorial 6/99 y no de normas estatales, que la sentencia no incurre en incongruencia omisiva porque dedica su fundamento segundo a analizar la cuestión del equipamiento del nuevo Hospital, concluyendo que, al momento de la aprobación del Plan Territorial, la construcción del Hospital no resultaba definitiva, sin que se haya infringido norma estatal alguna porque el Plan Territorial no habilita para la ejecución directa e inmediata de obra alguna que pueda incardinarse en lo dispuesto en los artículos 138 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 ni en el artículo 73, a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , y que el artículo 9 del a Ley estatal 6/1998 es traído artificialmente al recurso de casación, por lo que no ha existido infracción de normas estatales relevantes o determinantes del fallo de la sentencia recurrida, sin que sea posible acceder a lo pedido en la súplica por la recurrente por impedirlo lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley de esta Jurisdicción , terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación con imposición de las costas a la recurrente.

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares presentó su escrito de oposición al recurso de casación con fecha 4 de noviembre de 2009, aduciendo que la sentencia recurrida no es incongruente, como se desprende del contenido de su fundamento jurídico segundo, y tampoco vulnera lo establecido en los artículos 138. b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 73 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , según se desprende de lo declarado en la propia sentencia, y, finalmente, no infringe el Tribunal a quo lo establecido en el artículo 9 de la Ley 6/1998 , pues el Plan Territorial no incluye los terrenos en la calificación de Area de Interés Agrario ni en ninguna de las que dicho precepto otorga especial protección por sus características intrínsecas, y así terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.

El representante procesal del Ayuntamiento de Palma de Mallorca presentó su escrito de oposición al recurso de casación con fecha 12 de noviembre de 2009, aduciendo que la sentencia recurrida no incurre en incongruencia omisiva, como se deduce de lo declarado en el fundamento jurídico quinto de la misma, pero, en cualquier caso, quien plantea una pretensión incongruente es la propia recurrente, que no pidió en la demanda que el Plan Territorial recogiese la ubicación del Hospital, de manera que no puede imputar a la Sala a quo una falta de razonamiento sobre una pretensión que no se formalizó en la instancia, según se desprende de la doctrina jurisprudencial que se cita y transcribe, sin que el segundo motivo de casación pueda prosperar porque lo que se viene a plantear en él es que el Plan Territorial no contempla una supuesta situación futura que, a su parecer, sería ilegal, motivo que parte de una situación hipotética, cual es que en el entorno del Monasterio se va a llevar a cabo un futuro desarrollo urbanístico, lo que, además, contradice lo que señala en el tercer motivo, donde se reconoce que el Plan Territorial no cambia la clasificación de los terrenos del entorno, que continúan siendo rústicos, pero lo cierto es que el Plan Territorial se limita a calificar la zona como AT-C de transición al suelo urbano, siendo al planeamiento general al que corresponde definir el modelo de crecimiento, de manera que la recurrente pretende señalar al Plan Territorial la calificación que debió otorgar al entorno del Monasterio, lo que constituye una potestad discrecional de la Administración que lo aprobó, quien, al hacerlo, no ha incurrido en arbitrariedad alguna, actuación de aquélla que sólo sería fiscalizable en sede judicial cuando el silencio reglamentario implicase la creación de una situación contraria al ordenamiento jurídico, que no es el caso, o cuando hubiese incumplido un mandato del legislador, que tampoco es el supuesto que se plantea, y así se declara en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, que se cita y transcribe, y, por último, el tercer motivo de casación tampoco puede prosperar porque no es el Plan Territorial el que determina el desarrollo urbanístico, ya que esto corresponde al Planeamiento General municipal, siendo la propia sentencia recurrida la que ha desmontado la pretensión de la demandante en orden a que los terrenos del entorno del Monasterio queden preservados del desarrollo urbanístico por su potencialidad agrícola ganadera, según se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, en el que se demuestra que no hubo atisbo alguno de arbitrariedad al aprobar el Plan Territorial, entre otras razones porque éste mantiene la clasificación de rústico para el terreno del entorno del Monasterio, terminando con la súplica de que se desestimen los tres motivos de casación alegados y se confirme la sentencia recurrida con condena en costas a la recurrente.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 28 de febrero de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se aduce por la representación procesal del Consejo Insular, comparecido como recurrido, que el recurso de casación debe inadmitirse porque no se trata de una segunda instancia, no cabe proceder a valorar las pruebas por ser facultad del juzgador de instancia y porque la invocación del derecho estatal es meramente instrumental, ya que no ha sido relevante para el enjuiciamiento de la cuestión planteada y resuelta por el Tribunal a quo.

Las tres causas de inadmisión deben ser rechazadas porque, de la mera lectura del escrito de interposición del recurso de casación, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente quinto de esta nuestra sentencia, se deduce que no está articulado como si se tratase de una revisión de la sentencia en una segunda instancia ni se cuestiona la valoración de la prueba realizada por el Tribunal a quo , sino que se denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia pronunciada por aquél y la infracción de concretos preceptos de disposiciones estatales, que fueron objeto de interpretación y aplicación por la Sala de instancia, con las que no está conforme la recurrente.

En el primer motivo de casación se asegura que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia omisiva, con vulneración, por tanto, de lo establecido en el artículo 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , al no haber examinado dos cuestiones decisivas para resolver acertadamente el pleito sustanciado, cual son la exigencia, impuesta por las Leyes autonómicas 14/2000, de Ordenación del Territorio, y 6/1999, sobre Directrices de Ordenación Territorial, de que los Planes Territoriales establezcan y fijen la ubicación de los equipamientos de interés supramunicipal, así como el destacado valor agrícola de los terrenos del entorno del Monasterio La Real. Veamos si tales cuestiones fueron, efectivamente, planteadas en la demanda por la Congregación recurrente.

En el apartado quinto de los denominados fundamentos jurídico-sustantivos del escrito de demanda, se plantea expresamente la cuestión relativa a que, por imperativo de los artículos 77 y 78 de la Ley balear 6/1999, de 3 de abril, bajo la rública Ordenación de los Equipamientos, los Planes Territoriales ordenarán los equipamientos sanitarios, asistenciales, deportivos, culturales y recreativos en función de su entidad, y, después de transcribir literalmente los referidos preceptos, señala que existe un mandato legal, a cargo de los Planes Territoriales, de prever la ubicación de los equipamientos supramunicipales por cuanto que la incidencia que éstos tienen sobre el territorio es de gran importancia, mientras que el Plan Territorial combatido en sede judicial no prevé en el entorno del Monasterio de La Real y demás elementos de valor histórico de sus alrededores un equipamiento sanitario de carácter supramunicipal, para seguidamente indicar que la Ley balear 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación del Territorio, establece como uno de los contenidos básicos del Plan Territorial Insular el de la ubicación de los equipamientos de interés supramunicipal.

En el " fundamento jurídico-sustantivo sexto " de la demanda se desarrolla extensamente la cuestión relativa a la calificación que el Plan Territorial impugnado confiere a los terrenos del entorno del Monasterio de La Real, para terminar expresando que, « En cualquier caso, lo relevante es que mediante las calificaciones o categorizaciones previstas en el PTM, o a través de la que al efecto deba añadirse a ellas, habrán de ordenarse los terrenos que motivan este recurso, en sustitución de la calificación AT atribuida por dicho PTM, en forma que, bajo su clasificación de suelo rústico común, quede garantizada la protección del Monasterio de La Real y bienes ya declarados BIC, en la extensión y modo que se ha indicado ».

Tal planteamiento hay que relacionarlo con lo expresado anteriormente en el mismo fundamento jurídico acerca de aquellos terrenos que presentan actividad agraria y que contribuyen a la conservación del paisaje, para los que en vía previa se había solicitado la calificación de AIA-extensivo, pero, sobre todo, con lo expuesto en el fundamento jurídico cuarto, donde se citan las dos leyes autonómicas 14/2000 y 6/1999, según las que los Planes Territoriales deben definir los suelos de uso agrícola de especial interés, lo que se asegura que ha sido desatendido por el Plan Territorial de Mallorca, en contra de un informe técnico que figura a los folios 26 a 48 del expediente administrativo relativo a las características y aptitudes agrícolas y ganaderas de los terrenos del Secar de La Real, que el Plan General de Ordenación Urbana de Palma clasifica como suelo rústico, correspondiéndoles la calificación AR (subzona agrícola-ganadera), que ocupan aproximadamente quinientos metros alrededor, de modo que en la ficha del Catálogo de Protección correspondiente al Monasterio de La Real se expresa que « interesa especialmente por su tipografía y por el entorno rural que envuelve el recinto » (hecho segundo de la demanda).

Leída detenidamente la sentencia recurrida, ésta no analiza la cuestión relativa a la exigencia legal de que los Planes Territoriales deben fijar la ubicación de los equipamientos de interés supramunicipal, según lo establecido en las leyes autonómicas 14/2000 y 6/1999, a cuyo análisis se dedica el quinto de los fundamentos jurídicos de dicha sentencia.

Que tal omisión es cierta lo evidencian las propias oposiciones formuladas por los recurridos a este primer motivo de casación, pues, mientras las representaciones procesales del Consejo Insular de Mallorca y de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares aseguran que la Sala de instancia ha dado cumplida respuesta a la cuestión relativa a la exigencia de definir los Planes Territoriales la ubicación de los equipamientos supramunicipales en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, la representación procesal del Ayuntamiento de Palma de Mallorca sostiene que se examina dicha cuestión en el fundamento jurídico quinto de la misma, cuando, como se deduce de su lectura, ni en el uno ni en el otro, a pesar de la trascendencia que tiene para la correcta decisión del pleito, se aborda la referida cuestión.

Otro tanto sucede con la relativa a la pretendida clasificación de los terrenos del entorno como rústicos de interés agrícola y ganadero, respecto de lo que el Tribunal a quo hace algunas consideraciones marginales en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, si bien omite examinar el informe pericial obrante en el expediente administrativo y las consecuencias derivadas de las determinaciones contenidas en el Plan General del Ordenación Urbana de Palma relativas a su clasificación, que de tanta relevancia pudieran ser para la aplicabilidad de lo establecido en el artículo 9. 2ª de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , según el cual han de quedar preservados del desarrollo urbanístico los terrenos que el planeamiento general considere de valor agrícola y ganadero.

La infracción de las normas reguladoras de la sentencia por haber incurrido ésta en la denunciada incongruencia omisiva, proscrita por el citado artículo 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , sería determinante de que nosotros analizásemos esas dos cuestiones planteadas por la Congregación recurrente en su escrito de demanda, según dispone el artículo 95.2 c) y d) de la Ley de esta Jurisdicción .

No obstante, esta Sala del Tribunal Supremo ha interpretado lo establecido concordadamente en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el sentido de que la exégesis y aplicación del ordenamiento jurídico propio de las Comunidades Autónomas queda reservada a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (Sentencias, entre otras, de fechas 30 de noviembre de 2007 -recurso de casación 7638/2002-, 20 de julio de 2010 - recurso de casación 5082/2006-, 21 de julio de 2001 -recurso de casación 1428/2006-, 10 de diciembre de 2010 -recurso de casación 5304/2006- , 1 de febrero de 2011 -recurso de casación 6145/2006-, 11 de mayo de 2011 -recurso de casación 1789/2007- y 14 de febreo de 2012 -recurso de casación 643/2008-).

No cabe duda que la primera de las cuestiones, cuyo examen ha omitido el Tribunal a quo , relativa a la exigencia de que los Planes Territoriales fijen la ubicación de los equipamientos de interés supramunicipal conforme a las citadas Leyes baleares 14/2000, de Ordenación del Territorio, y 6/1999, sobre Directrices de Ordenación Territorial, es estrictamente autonómica.

La segunda, relativa al valor agrícola y ganadero de los terrenos del entorno del Monasterio de La Real, si bien tiene una vertiente de interpretación y aplicación de derecho estatal, cual es lo establecido en el artículo 9. 2ª de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, requiere el examen e interpretación previos de lo establecido en el Plan de Ordenación Urbana de Palma en relación con dichos terrenos, al igual que la revisión jurisdicciconal de la tramitación y aprobación del Plan Territorial impugnado acerca de la calificación que confiere a dichos terrenos, lo que constituye interpretación y aplicación previa del ordenamiento propio de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, razón por la que, estimando el primero de los motivos de casación invocados por quebrantamiento de la normas reguladoras de las sentencias y siguiendo la referida orientación jurisprudencial, procede que, como en las citadas Sentencias de esta Sala hemos venido haciendo, remitamos las actuaciones a la Sala de instancia a fin de que fije nuevo señalamiento para deliberar y resolver el pleito sustanciado, examinando todas las cuestiones planteadas, entre ellas las que hemos indicado y han quedado imprejuzgadas por más que la segunda tenga esa vertiente de posible aplicabilidad de lo dispuesto en el precepto estatal contenido en el artículo 9. 2ª de la mencionada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones .

La estimación del primer motivo de casación hace innecesario analizar el segundo y tercero de los invocados por la representación procesal de la Congregación recurrente, si bien, como consecuencia de la estimación de aquél, procede que declaremos que ha lugar al recurso de casación interpuesto con remisión de las actuaciones a la Sala de instancia a los fines antes indicados, sin que, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , se deba hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en dicho recurso, y sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, según establecen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .