STS, 2 de Febrero de 2012

PRIMERO. - La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, ha conocido del recurso que se sigue ante ella con el número 979/2002 , promovido por la representación de la entidad mercantil Sudismin, S.L.; ha sido parte demandada la Diputación General de Aragón; fue interpuesto contra impugnación de la Orden del Consejero de Medio Ambiente de 12 de marzo de 2002, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de Calidad, Evaluación, Planificación y Educación Ambiental de 20 de diciembre de 2.001, por la que se deniega la autorización a la empresa Sudismín S.L. para la actividad de valoración y eliminación de residuos no peligrosos en el vertedero "Las Canteras".

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 27 de noviembre de 2007 , en la que parte de los siguientes antecedentes de hecho:

1. La Comunidad de Bienes de Montes de Torrero es propietaria de una finca conocida como Montes de Torrero , sita en los términos municipales de Zaragoza y Cuarte de Huerva, en cuyo interior se ubica una zona utilizada desde hace mucho tiempo como vertedero de variados residuos; es una zona en la que hace décadas se explotaron canteras para la extracción de yeso, encontrándose abandonadas en el momento de dictarse la sentencia.

2. Tras la aprobación por parte de la Diputación General de Aragón del Decreto 49/2000, de 29 de febrero, por el que se regula la autorización y registro para la actividad de gestión para las operaciones de valorización y eliminación de residuos no peligrosos, la Comunidad de Bienes citada decidió encomendar la gestión del vertedero a una empresa, y después de estudiar diversas ofertas suscribió con la entidad mercantil "Sudismin, S.L." un contrato para la gestión y explotación del vertedero " Las Canteras ".

3. Una vez suscrito dicho contrato, "Sudismin, S.L." solicitó el 26 de octubre de 2001 "autorización para la actividad de valoración y eliminación de residuos inertes en el vertedero sito en el paraje "Las Canteras", ofreciendo constituir la garantía prevista en el Decreto 49/2000 en cuanto la misma le fuese pedida.

4. El 13 de diciembre de 2001 el Servicio de Protección Ambiental emite un informe, en el que, entre otras cosas, se expresa que "no procede tramitar la autorización de gestor según el Decreto 49/2000 ", toda vez que los terrenos en que se sitúa el vertedero están calificados en el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza, aprobado en el mes de junio de 2001, como Suelo No Urbanizable Especial, con la categoría de Ecosistema Natural de Protección del Suelo Estepario, calificación que no permite la instalación de la actividad propuesta.

5. Con apoyo en dicho informe, y por las razones urbanísticas recogidas en el mismo, se dicta por el Director General de Calidad, Evaluación, Planificación y Educación Ambiental de la Diputación General de Aragón la resolución de 20 de diciembre de 2001, impugnada en esta vía, que deniega la autorización solicitada, toda vez "que no procede tramitar la autorización de gestor".

6. Contra dicha resolución se interpuso recurso de alzada, que fue desestimado por Orden del Consejero de Medio Ambiente de fecha 12 de marzo de 2002, segunda de las impugnadas, en la que de nuevo se pone la calificación urbanística que los terrenos en que se sitúa el vertedero tienen en el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza como único obstáculo para el otorgamiento de la autorización (en puridad para la tramitación del expediente de autorización), habiéndose entablado seguidamente recurso jurisdiccional en el que "Sudismin, S.L." pide se continué con la tramitación del expediente de autorización hasta dictar una resolución sobre la conformidad o no de la solicitud a la legislación de residuos.

Tras exponer estos extremos la sentencia recurrida razona que:

La cuestión litigiosa se centra en determinar si las resoluciones impugnadas, que deniegan la autorización pedida (en puridad la tramitación de la solicitud) con base única y exclusivamente a consideraciones urbanísticas, son o no ajustadas a derecho.

El Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza califica los terrenos en los que se sitúa el vertedero como Suelo No Urbanizable Especial, con la categoría de Ecosistema Natural de Protección del Suelo Estepario, calificación que no permite instalar allí dicha actividad, extremo éste que no es objeto de discusión. En tales circunstancias resulta razonable no continuar con la tramitación del expediente por motivos obvios de economía procedimental.

Aunque es cierto que la Diputación General de Aragón, actúa en el ejercicio de la tutela ambiental, lo que determina el examen de la autorización pedida a la luz de la afección del proyecto a los valores ambientales, ello no es obstáculo para que en caso de concurrencia de dos o más títulos competenciales (medio ambiental y urbanístico en el caso de autos) se busquen fórmulas con las que se consiga optimizar el ejercicio de todas las competencias (véanse las sentencias del Tribunal Constitucional n° 32/1983 , 37/1984 , 227/1987 , 36/1994 , 40/1998 etc.).

Sentado lo anterior, como no se puede ejercer la actividad de vertedero en el lugar en que se proyectó a tenor del planeamiento urbanístico, y según el articulo 67.1 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón , las Administraciones Públicas están obligadas al cumplimiento de las disposiciones establecidas en los Planes, Normas y Ordenanzas Urbanísticas, la solución dada por la Diputación General de Aragón es admisible, respondiendo a razones obvias de optimización de la actividad administrativa (economía procedimental), sin que suponga invasión de las competencias municipales, que quedan incólumes.

La mentada postura está en línea con lo establecido en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control de la Contaminación, la cual impone al solicitante la obligación de acompañar al pto un "informe del Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación", acreditativo de la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico (art. 12.1.b ), y cuando dicho informe sea negativo, el órgano competente para otorgar la autorización ambiental "dictará resolución motivada poniendo fin al procedimiento y archivará las actuaciones" (art. 15 )

Ciertamente dicha normativa no es de aplicación al caso de autos, pero es una manifestación de la necesidad de buscar fórmulas que consigan optimizar el ejercicio de las competencias concurrentes, y evidencia que la solución dada por la Diputación General de Aragón es conforme a derecho, habiendo remitido el Departamento de Ordenación y Gestión Urbanística del Ayuntamiento de Zaragoza en fecha 16 de junio de 2003 un informe al Departamento de Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón en el que se expresa que el uso pretendido como vertedero es incompatible con la calificación del suelo en el que se prevé su implantación.

Por último, alude la entidad actora a que el Ayuntamiento puede modificar el planeamiento, y sobre todo a que el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo n° 2 de Zaragoza, ante el que se sigue el recurso n° 4/2003, puede ser favorable al otorgamiento de la licencia de actividad para el vertedero "Las Canteras", que fue denegada por el Ayuntamiento; pues bien, en caso que se produzcan los aludidos cambios "Sudismin, S.L." puede pedir se continué la tramitación del expediente administrativo hasta obtener una resolución sobre la conformidad o no de la solicitud presentada a la legislación de residuos, pero en tanto no se produzca alteración alguna al respecto, procede mantener el archivo de las actuaciones

Concluye la sentencia con el siguiente fallo:

" FALLAMOS : Que conociendo del presente recurso contencioso administrativo número 979/2002-A, interpuesto por el Procurador Don José María Angulo Sainz de Varanda, en nombre y representación de Sudismin, S.L. contra las resoluciones referidas en el encabezamiento de esta sentencia ; debemos declarar y declaramos que no procede acordar, al menos por ahora, que la Administración continúe la tramitación de la solicitud de autorización formulada por la entidad actora en fecha 26 de octubre de 2001, sin que se haga especial pronunciamiento sobre las costas".

TERCERO .- La entidad mercantil demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

CUARTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador de los Tribunales don Juan Antonio García Sanmiguel y Orueta, en nombre y representación de la entidad mercantil Sudismin, S.L; presentó escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite en Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 2 de julio de 2008, que ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escrito de oposición la Comunidad Autónoma recurrida.

QUINTO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 31 de enero de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se articulan cinco motivos de casación contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la que se ha dado cuenta en los antecedentes, que desestima el recurso de la mercantil Sudismín, S.L. contra las resoluciones impugnadas.

Dicho recurso va precedido de una extensa exposición de antecedentes de hecho del caso, que carecen de relieve a efectos de este recurso extraordinario. Será de añadir a ellos que la actividad del vertedero " Las Canteras " a la que se refieren los presentes autos ha dado lugar a la sentencia de esta Sala de 25 de mayo de 2011 (Casación 3576/2010 ) en la que no dimos lugar al recurso de casación interpuesto por la misma entidad hoy recurrente contra los Autos de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que no accedieron a suspender en forma cautelar el acuerdo del Gobierno de Aragón de 15 de diciembre de 2009, que denegó la autorización del citado vertedero " Las Canteras " y ordenó el cese de la actividad de gestión de residuos y clausura de la instalación con sellado del vertedero.

SEGUNDO .- El primer motivo de casación se articula al amparo del articulo 88.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA), por infracción del artículo 68 de dicha Ley .

Se considera que la sentencia recurrida, cuyo fallo hemos transcrito anteriormente, no estima ni desestima el recurso. Sostiene el motivo que en lugar de pronunciarse sobre la estimación o desestimación opta por una solución distinta e intermedia que realiza con su declaración " al menos por ahora", cuya inserción en el fallo demuestra que elude su obligación de resolver, en contra de lo que dispone el artículo 68.1 LRJCA .

La queja no profundiza en el defecto que imputa a la sentencia, que puede considerarse como insuficiencia de motivación que tendría relieve en casación en la medida en que impidiese conocer los rasgos esenciales del razonamiento que han llevado a adoptar la decisión y en qué consiste ésta a efectos de facilitar su control y mejorar las posibilidades de defensa de la entidad actora mediante el empleo de los recursos que procedan [Cfr., sentencia de 14 de abril de 2011 (Casación 141/2007 )].

La queja no puede prosperar. Se combatía en instancia la denegación de la autorización de gestor establecida en el artículo 4 del Decreto autonómico 49/2000, de 29 de febrero, de la Diputación General de Aragón y se pidió en el suplico de la demanda que se reconociese el derecho de la mercantil recurrente a que su solicitud de autorización fuese tramitada conforme a dicho Decreto " hasta obtener una resolución sobre la conformidad o no de dicha solicitud a la legislación de residuos ", con independencia de las exigencias urbanísticas del suelo en el que se pretendía ejercer la actividad. En ese contexto el inciso " al menos por ahora" que se recoge en el fallo de la sentencia recurrida es desafortunado, pero no admite ser interpretado en una forma distinta a la de desestimación pura y simple de la pretensión formulada en la demanda.

Aunque el fallo es impreciso por no utilizar la palabra " desestimar " una lectura de los fundamentos que, como razón de decidir, conducen a él revela que se declara que la mercantil recurrente no tiene derecho a que continúe la tramitación de la autorización que solicitó. Puede concluirse por ello que se ha denegado la pretensión formulada en el suplico y que no se ha infringido el artículo 68 .1 b) LRJCA .

La adición a la parte dispositiva de la sentencia de un inciso que, a modo de explicación, responde a acontecimientos hipotéticos e inciertos que no constan y sólo fueron sugeridos como posibilidad por la demandante -modificación del Plan o resultado favorable de otro proceso- es incorrecta pero no enerva el sentido desestimatorio del fallo, que se comprende sin dificultad.

Debemos añadir que no se ha producido -ni se invoca siquiera en la queja- indefensión para la parte recurrente ( artículo 88.1 c) LRJCA ), que combate adecuadamente en los restantes motivos de este recurso el pronunciamiento de la sentencia, por lo que decae este primer motivo de casación.

TERCERO .- El segundo motivo, también al amparo del art. 88.1 c) LRJCA , denuncia la existencia de un vicio de incongruencia mixta ya que se sostiene que la sentencia parte de un hecho que afirma pacífico para las partes, lo que dice no ser cierto, y se pronuncia sobre una cuestión que no había sido objeto del recurso.

Se asevera que no es cierto que no se haya discutido en instancia que la calificación del suelo en el que se quiere ubicar el vertedero -como suelo no urbanizable especial, con la categoría de ecosistema natural de protección del suelo estepario- impida ubicar en él la actividad de vertedero. Se ataca por ello el inciso de la sentencia en el que se declara que ha sido éste un extremo que no fue objeto de discusión en el proceso. Se alega que, por el contrario, fue discutido por las partes que el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza considere los suelos de la finca "Las Canteras" como suelo no urbanizable especial o que su concreta calificación impida instalar la actividad de vertedero. Se concluye que la sentencia habría alterado los términos del debate al pronunciarse sobre tal cuestión y habría infringido el principio de contradicción, con lesión del derecho a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 CE ).

La queja desvirtúa los términos de la controversia y no puede ser acogida. Fue la propia demandante la que refirió (Hecho sexto, apartado 4º, de su demanda) la existencia de un informe de 13 de diciembre de 2001 del que resulta, dijo: " que los terrenos afectados por el vertedero cuya autorización se solicita están calificados en el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza" [...] "aprobado en el mes de junio de 2001 como Suelo No urbanizable especial, con la categoría de Ecosistema Natural Protección del Suelo Estepario " " de donde concluye " dicho informe que " por las razones urbanísticas recogidas en el mismo " " no procede tramitar la autorización de gestor conforme al Decreto 49/2000 " (Hecho séptimo). No se recibió a prueba el proceso y en su contestación a la demanda del Gobierno de Aragón razonó que « el artículo 6.3.14 del PGOU" establece que "en los suelos no urbanizables de protección del ecosistema natural regirán las normas de limitación de usos y actividades contenidas en este artículo" entre las que se incluía la prohibición que expresa de los usos de carácter productivo incompatibles con el medio urbano y que, por referencia a los grupos 3 a) y 3 b) en relación con el artículo 6.1.6 del PGOU, prohibía específicamente en esa clase de suelo "los usos de carácter industrial, de almacenamiento o tratamiento de desechos y otros similares" lo que se completaba en el artículo 6.1.12 del PGOU que incluía como usos productivos incompatibles con el medio urbano los depósitos de áridos, de combustibles sólidos y de desechos o chatarras y los vertederos de residuos sólidos » (Hecho undécimo 1).

No negó la actora en forma eficaz este planteamiento y se limitó, en su escrito de conclusiones, a insistir en que la cuestión de si el vertedero es o no conforme a la legislación urbanística se estaba ventilando en otro pleito, sin discutir el alegato de la Comunidad Autónoma, por lo que pierde consistencia su queja de que sí se discutieron en el proceso los extremos indicados.

Por otra parte, hay que indicar que la clasificación y calificación del suelo y su incompatibilidad con la actividad que se discute - conforme a lo que resulta de la normativa del Plan General de ordenación urbana de Zaragoza- no ha sido objeto de un pronunciamiento específico que se contenga, extra petita partium, en la sentencia de instancia. La misma se ajusta a lo que resulta de los autos al adoptar estos datos, sin embargo, como una premisa necesariade la discusión procesal que, a esos solos efectos, había sido aceptada sin discusión y planteada al Tribunal por ambas partes.

Lo que se defendía por la demandante era que la autorización ambiental de la Administración de la Comunidad Autónoma se debía limitar sólo a la mera afección ambiental del proyecto y por ello a su viabilidad conforme a ese concreto bien jurídico protegido, dejando aparte los límites que, en su caso, estableciera la normativa urbanística, que se debían resolver, decía, por la entidad local. Es correcta por ello la sentencia al dejar establecida cuál es la calificación del terreno conforme al PGOU y su incompatibilidad para vertedero. Todo ello porque esos extremos fueron la premisa argumental del debate procesal y la razón de ser de las resoluciones administrativas impugnadas. Las mismas se ciñeron, como ya hemos dicho, a la denegación por razones urbanísticas de la autorización de gestor establecida en el artículo 4 del Decreto 49/2000 de la Diputación General de Aragón . Es esa la controversia que resuelve la sentencia y lo hace dentro de los límites del debate; ha respetado los límites de éste al partir de fundamentos de hecho traídos a colación por ambas partes para resolver la cuestión debatida.

No se incurre por ello en la incongruencia que se denuncia ni quiebra el principio de contradicción, por lo que decae el segundo motivo de casación.

CUARTO .- El tercer motivo, al amparo ya del artículo 88.1 d) LRJCA , plantea la cuestión esencial debatida en la instancia. Sostiene el motivo que el órgano medioambiental de la Comunidad Autónoma con competencia en materia de residuos tiene que otorgar o denegar la autorización sólo conforme a la legislación de residuos de su competencia, sin poder fundarse en la normativa más concreta y específica de un Plan municipal de ordenación urbana, que se entiende de competencia municipal.

La sentencia recurrida ha resuelto la cuestión trayendo a colación el artículo 67.1 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo , urbanística de Aragón, que establece que los particulares, al igual que las Administraciones Públicas, están obligados al cumplimiento de las disposiciones establecidas en los planes, normas y ordenanzas urbanísticos, y por ello las que establece el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Zaragoza. El motivo se limita a alegar a este respecto que " la sentencia recurre a un precepto legal inaplicable al caso que nos ocupa " ( sic ), consciente sin duda de que el Derecho autonómico no puede ser traído a la interpretación de este Tribunal en el recurso extraordinario de casación [por todas, sentencia de esta Sala de 13 de junio de 2011 (Casación 3828/2007 )], por lo que el motivo no podría prosperar.

Tampoco trasciende el derecho autonómico la cuestión que se plantea si atendemos al Decreto del Gobierno de Aragón 40/2009, de 29 de febrero, que es el que establece el régimen de autorización de las actividades de gestión de los residuos no peligrosos que se ubican en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón ( artículo 1) ya que lo discutido en el proceso son las potestades de la Dirección General de Calidad, Evaluación, Planificación y Educación ambiental del Departamento autonómico de Medio Ambiente, conforme a los artículos 4 y 5 de ese Decreto del Gobierno aragonés.

Tal vez para eludir estos límites se invoca como infringida, en forma imprecisa, diversa jurisprudencia de esta Sala, de la que destacamos la sentencia de 27 de junio de 2002 (Casación 7689/1998 ), que recoge un principio esencial del funcionamiento de nuestro complejo Estado autonómico que por su relieve sí puede ser traído a casación. Pero tampoco puede acogerse el motivo con esta ultima perspectiva ya que la doctrina que se sienta en la jurisprudencia de nuestra Sala no es contradictoria con la que establece, en su ámbito, la sentencia recurrida.

Declara la sentencia de esta Sala de 27 de junio de 2002 que en el ejercicio de su competencia la Administración autonómica - que es la que debe resolver en el caso planteado- no puede desconocer ni limitar el ejercicio de ninguna otra competencia concurrente, pues en tal caso el ejercicio de su potestad se convertiría en ilegítimo. Recoge así la sentencia un principio general que declaran los artículos 3.2 ; 4.1 y 9 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante, LRJPAC) en relación con el artículo 10 y 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local. En la materia que se enjuicia responde al mismo criterio el artículo 15 de la Ley 16/2002, de 1 de julio , sobre resolución de la autorización ambiental integrada, aunque no es aplicable al caso por razones temporales. Y en dicho sentido se manifiesta también, desde la sentencia 77/194, de 3 de julio (FJ 3) hasta la sentencia 204/2002, de 31 de octubre (FJ 7), el Tribunal Constitucional cuando, en las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas que concurren en un mismo espacio físico, afirma la necesidad de buscar soluciones de cooperación, del principio de respeto a las competencias que concurran y que la resolución que se dicte no interfiera ni perturbe el legítimo ejercicio de ninguna de ellas.

Eso es lo que, en definitiva, se ha resuelto en la sentencia de instancia al considerar correctamente que la Administración autonómica debe respetar lo establecido en el Plan General de Ordenación urbana y las competencias urbanísticas respecto del suelo no urbanizable especial, con la categoría de ecosistema natural de protección del suelo estepario.

También con esta perspectiva general debe decaer el motivo.

QUINTO .- El motivo cuarto considera infringido el artículo 12.1 b) de la Ley 16/2002, de 1 de julio , de prevención y control de la contaminación. Como alega acertadamente el contrarrecurso la sentencia de instancia cita esa Ley estatal a modo de ejemplo manifestando en forma expresa que " ciertamente dicha normativa no es de aplicación al caso de autos " (sic). La normativa que se invoca no ha podido por ello ser determinante del fallo recurrido ( artículo 86,4 LRJCA ), por lo que decae este motivo de casación [Cfr., sentencia de 25 de mayo de 2002 (casación 5744/1998 )].

Por parecidas razones desestimamos el motivo quinto, que denuncia, ex articulo 88.1 d) LRJCA , infracción de los artículos 87 y 89 LRJPAC. Dichos preceptos, que se refieren a la resolución que pone fin al expediente administrativo, no han sido infringidos por la sentencia recurrida por aludir y apoyarse en un informe emitido por el Departamento de Gestión Urbanística del Ayuntamiento de Zaragoza en el año 2003 que obra en autos y que, en consecuencia, ha podido ser considerado válidamente en el proceso, máxime cuando la conclusión a la que conduce dicho informe se obtiene y corrobora en otras pruebas y en el resto del debate, como resulta de la normativa objetiva del Plan, como ha quedado dicho a propósito del motivo segundo.

SEXTO .- Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 139.1 de la Ley de este orden jurisdiccional, con el límite ( art. 139.3 LRJCA ) de 6.000 € en cuanto a los honorarios del Letrado de la parte recurrida, atendida la complejidad del caso y los escritos de las partes.

En virtud de lo expuesto,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de la entidad mercantil Sudismín, S.L. contra la sentencia dictada el 27 de noviembre de 2007, por la Sección Tercera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón . E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso con el límite expresado en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo