STS, 31 de Enero de 2012

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación 5966/2008 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 24 de septiembre de 2008, en su recurso contencioso- administrativo 32/2007, que desestimó el formulado por DOÑA Enriqueta y DOÑA Lucía contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 30 de octubre de 2006 por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de 2.565 metros de longitud comprendido entre el límite del Ayuntamiento de Culleredo y el Puerto de A Coruña, en el término municipal de A Coruña.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, en la siguiente argumentación:

1. En relación con el objeto del recurso y las alegaciones de la parte demandante se señala en el primero de los fundamentos de derecho: " Se interpone el presente recurso contencioso administrativo frente a la Orden Ministerial de fecha 30 de Octubre de 2006 por la que se aprueba el deslinde de bienes de dominio público en un tramo de costa de 2.565 metros de longitud comprendido entre el límite del Ayuntamiento de Culleredo y el Puerto de A Coruña en el Término Municipal de A Coruña.

   La impugnación planteada por la parte recurrente se centra en los vértices 36 a 39 de los que obran en el plano de deslinde a escala 1:100.

   La parte recurrente considera que al efectuarse antes de la entrada en vigor de la ley de costas las obras de desecación para las que se otorgó la concesión bajo la ley de costas de 1928, los terrenos pasaron a ser titularidad privada siendo esta la razón por la que el deslinde de 1955 no los incluyó como demaniales por lo que la administración ha incurrido ahora en vulneración de la doctrina de los actos propios. Entiende la parte recurrente la aplicación del artículo 4.2 de la ley de costas de 1988 solo puede realizarse en obras realizadas tras la entrada en vigor de dicha ley de costas, siendo de aplicación la Transitoria 2ª.2 de la propia ley de costas. Además, hace referencia a que se han realizado diversos procesos expropiatorios por lo que se justifica el carácter de dominio privado de los terrenos que fueron objeto de concesión.

   La propia Orden recurrida, en su consideración jurídica segunda, y entre los vértices 20 a 55 (entre los que se encuentran los que son objeto de impugnación) entiende que se trata de terrenos que reúnen las características a que se refiere el articulo 4.2 de la Ley de Costas por ser terrenos ganados al mar como consecuencia de obras. Se añade que el trazado de la línea de deslinde coincide con el limite interior de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 17 de Enero de 1933.

   En la consideración cuarta, en relación a los terrenos que proceden de la concesión otorgada al padre de las ahora recurrentes, se añade que dicha concesión se otorgó para desecar la marisma para el posterior establecimiento de industrias, como así sucedió, y se concedió a perpetuidad sometida a una serie de condiciones entre las que se incluía la caducidad en caso de incumplimiento por lo que no se había transferido la propiedad en ningún momento. Se añade que no puede entenderse transferida la propiedad, citándose la sentencia del T. S. de 24 de Abril de 1997 y que carece de sentido mantener la línea del deslinde de 1955 sino que hay que basarse en los criterios de la ley de 1988 respetando las situaciones jurídicas preexistentes a que se refiere la Transitoria 2ª.2 de la ley de costas y sin que el carácter de urbano pudiera afectar a su condición demanial".

2. Sobre la inclusión del terreno litigioso dentro del deslinde marítimo-terrestre afectado por la Orden impugnada se indica: " SEGUNDO.- En la Memoria incorporada al expediente, apartado 3 relativo a la descripción de la poligonal, se hace mención a que se incorpora al DPMT, en virtud del artículo 4.2 de la Ley de Costas , los terrenos desecados dentro de la concesión otorgada al padre de las ahora recurrentes y que dichos terrenos se encuentran ocupados en la actualidad por una serie de naves industriales en estado casi ruinoso.

   En la justificación del carácter demanial de los terrenos, folios 8 y ss de la memoria, se hace mención a que a la concesión de 1933 objeto de este recurso, le es aplicable la ley de puertos de 1928 cuyo artículo 52 hace mención a que las concesiones se otorgan a perpetuidad sujeta a las cláusulas concesionales en las que se prevé, expresamente, la posibilidad de la caducidad, lo que no sería posible si se hubiera transmitido la propiedad.

   En este caso la marisma se desecó por la conveniencia publica de implantar industrias en terrenos de la zona marítimo terrestre al amparo de lo previsto en la O. M. de 8 de Julio de 1926; entiende que se trataba de una concesión para el posterior establecimiento de industrias lo que implicaba la desecación y el saneamiento del terreno pero la concesión "a perpetuidad" no puede entenderse como que los terrenos pierdan la condición de dominio público.

   Es necesario hacer mención a que la Orden de otorgamiento de la concesión de fecha 19 de enero de 1933 establece en su condición primera que se otorga "con el fin de desecarlo terraplenándolo en su totalidad hasta un nivel superior al de las mayores pleamares"; se obliga a que quede expedita una franja de seis metros de ancho contigua a la línea de pleamar para vigilancia litoral y uso público y en la condición número 11 se habla de que "La concesión se hace a perpetuidad ... para que la condición de perpetuidad sea aplicable será condición ineludible que el concesionario deseque y sanee la totalidad del terreno concedido".

   También es relevante lo que se dice en la condición 17, según la cual "La falta de cumplimiento de cualquiera de las condiciones anteriores, sea causa de caducidad de la concesión".

3. Respecto de la concesión administrativa y la propiedad privada del terreno se señala: " TERCERO.- Hemos de traer aquí a colación lo razonado por esta misma Sala en su anterior sentencia de 25 de mayo de 2005 (Rec. 1174/2002 ), cuya doctrina ha sido a su vez seguida por las sentencias de 15 de junio y 16 de noviembre de 2005 (Rec. 1239/2002 y 314/2002 respectivamente), que estudia un supuesto muy similar al ahora enjuiciado.

   Entre otras consideraciones, sosteníamos en dicha sentencia de 25 de mayo de 2005 (Rec. 1174/2002 ), lo siguiente:

   ... lo cierto es que, como decíamos en la SAN, 1ª de 15 de octubre de 2003 , la transmutación de los terrenos demaniales en terrenos de propiedad privada no es aplicable sin más a toda clase de concesiones a perpetuidad, ni se produce con el automatismo que parece atribuirle la parte actora. Por ello resulta necesario efectuar una referencia a la normativa que es de aplicación.

   La Disposición Transitoria Segunda.2 de la vigente Ley de Costas establece que: "Los terrenos ganados en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta Ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre continuarán siendo de dominio público en su caso. Los terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera sin título administrativo suficiente continuarán siendo de dominio público".

   El RD 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 Julio, de Costas reprodujo en el apartado primero de su Disposición transitoria sexta la misma regla sobre la «continuidad» en la situación jurídica precedente de los terrenos ganados en propiedad al mar y los desecados en su ribera, cuando lo hubieran sido en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de aquella Ley.

   La modificación de la Disposición transitoria sexta del Reglamento citado, que llevó a cabo el RD 1112/1992, de 18 Sep ., añadió un nuevo apartado (3) en cuya virtud la regla de «continuidad» o pervivencia del status quo previo de los referidos terrenos se entendía referida «exclusivamente a concesiones en las que las cláusulas concesionales recogen expresamente la previsión de entrega en propiedad de los terrenos afectados». Estableciendo de aplicación en el caso de las concesiones a perpetuidad "lo dispuesto en la Disposición Transitoria Decimocuarta, apartado 3, de este Reglamento".

   Disposición esta última que considera contrario a los principios de la nueva Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad o por tiempo indefinido y establece por ello una limitación temporal en la duración de la concesión y un régimen transitorio en la aplicación de la nueva normativa. Habiendo declarado el Tribunal Supremo en sentencia de 14 de octubre de 1996que "... No hay ilegalidad en la Disposición Transitoria Sexta, apartado 3, (del Reglamento de Costas ) pues (...) serán los Tribunales de Justicia, en su caso, los que aplicarán la Ley y el resto del Ordenamiento jurídico para resolver los casos que se presenten ...".

   La STS 8 de julio 2002 (Rec. 5003/96 ), igualmente citada por las partes, transcrita parcialmente en el escrito de conclusión y de gran trascendencia en la materia establece también lo siguiente: "La aplicación de este complejo panorama normativo para fijar, conforme a él, la situación jurídica de los terrenos en el momento en que se produjo la entrada en vigor de la tan citada Disposición transitoria segunda , apartado 2, de la Ley de Costas de 1988 , puede traducirse en las siguientes conclusiones:

1. En determinados supuestos, el concesionario de las marismas devenía propietario de los terrenos desecados: bien fuera por virtud de la Ley de Aguas de 1866 o de la de 1879 (artículo 65 ), se producía la conversión o transmutación jurídica del título, subsiguiente a la transformación física del terreno. Este mismo efecto se producía según la Ley de 24 Jul. 1918, siempre que el concesionario devolviera al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación. Según después analizaremos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha entendido que también se producía la conversión jurídica en aquellos casos de concesiones de marismas en los que, aun no haciéndose referencia expresa a la legislación que ampara la concesión, existía únicamente una razón de interés público (la desecación) que servía de fundamento exclusivo al título concesional y no había otros obstáculos jurídicos que se opusieran.

2. En otros supuestos, concretamente cuando se trataba de concesiones otorgadas durante noventa y nueve años al amparo de la Ley de 1918 y no tuvo lugar la devolución de los auxilios otorgados al concesionario, los terrenos revierten al Estado incluso si, como estaba permitido, se produjo la inscripción de los bienes en el Registro de la Propiedad a nombre del concesionario, asiento registral que necesariamente incluía o debía incluir aquella condición.

3. Un tercer grupo de concesiones para desecar marismas eran aquéllas respecto de la cuales, no obstante ser otorgadas a perpetuidad, los terrenos no perdieron su carácter público, bien que el concesionario mantuviera su posesión mientras no hubiera un motivo que justificara o aún justifique la declaración de caducidad de la concesión. En este grupo se encuentran aquellas concesiones cuyo título a perpetuidad excluye expresamente la degradación y mantiene la titularidad pública del terreno desecado. También pertenecen a este grupo las que otorgadas a perpetuidad para desecar marismas tiene como objeto destinar los terrenos ya saneados a un fin que suponga, por sí mismo, la exigencia de mantener la naturaleza demanial de los bienes. Un tercer subgrupo, dentro de este género de concesiones, es el integrado por aquellas cuyo objeto no es solo el saneamiento de la marisma sino también una finalidad especifica de utilización (cuando ese destino singular, por su interés público no resulte indiferente para la Administración del Estado) que sigue siendo la causa o razón de ser determinante de la pervivencia de la concesión, como lo fue de su otorgamiento, una vez se han llevado a cabo las obras de desecación".

4. También en relación con el carácter demanial de los terrenos se señala: " CUARTO: Por lo tanto, y siguiendo el criterio establecido por esta Sala en supuestos de análoga significación al presente y que acaban de ser citados en el fundamento jurídico anterior, lo relevante a efectos del deslinde analizado, y como ha señalado igualmente esta la Sala en sus sentencias de 25 de mayo de 2005 y de 15 de octubre de 2003 , que acabamos de transcribir, es dilucidar no solo si se ha producido la desecación de la marisma, lo que aquí no se cuestiona, sino también si se ha producido una transformación definitiva e irreversible del área objeto de concesión, que justifique su exclusión del dominio público y la consiguiente mutación demanial que se postula por la parte recurrente; resulta también relevante determinar cual ha sido el título en el que se ha amparado dicha transformación irreversible.

   Transformación definitiva e irreversible que en principio parece resultar clara cuando se ha producido la urbanización del terreno, por eso el TS viene reiterando que ciertas concesiones otorgadas para desecar y urbanizar produjeron la transmisión de los terrenos en propiedad al concesionario. (Por todas, sentencia de 8 de Julio de 2002 ---casación 5003/96 --- y las posteriores de 19 de Diciembre de 2002 ---casación 1810/97 ---, de 2 de Julio de 2003 ---casación 2537/98 ---, de 18 de Diciembre de 2003--- casación 1131/00 ).

   A la hora de valorar la transformación producida debemos valorar fundamentalmente el titulo concesional sin que resulten de especial relevancia las actuaciones posteriores de la Administración (y ello siguiendo el criterio mantenido por el Tribunal Supremo en su reciente sentencia de fecha 5 de Diciembre de 2007, dictada en el recurso 10253/2003 , y que revoca la sentencia dictada por esta Sala en el recurso 1261/2001 ). Nótese que en este caso la concesión se otorgó exclusivamente "con el fin de desecarlo terraplenándolo en su totalidad hasta un nivel superior al de las mayores pleamares" por lo que en el titulo concesional no se hace referencia al establecimiento posterior de industrias (al que, sin embargo, se refiere la O.M. impugnada en su consideración jurídica cuarta).

   Por lo tanto, del título concesional no se deriva una transformación del terreno incompatible con el mantenimiento del dominio público; el establecimiento posterior de industrias (que es lo que supone en la práctica dicha transformación incompatible con el mantenimiento del dominio público) no tiene su origen en el titulo concesional sino en otras actuaciones posteriores de la propia administración autora de la Orden de deslinde impugnada que debieron autorizar dicho establecimiento de industrias en un terreno en el que se había otorgado una concesión para su terraplenamiento.

   Todo ello obliga a la desestimación del presente recurso contencioso administrativo pues (siguiendo el criterio de la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 5 de Diciembre de 2007 que acabamos de citar) "la transformación de las características físicas del dominio público marítimo terrestre por obra del hombre no es causa de desafectación de un bien previamente deslindado como dominio público como se deduce del articulo 4.2 y 4.5 de la Ley de Costas 22/88 y del articulo 5.2 y 5.5 de su Reglamento 1476/89 ".

5. En relación con las pretensiones subsidiarias formuladas en la demanda se señala: " QUINTO: Aunque resulta irrelevante, es necesario referirse a las peticiones subsidiarias planteadas por la parte recurrente en el suplico de su escrito de demanda y ello pues para el caso de desestimación de la petición de anulación de la Orden de deslinde en lo que se refiere a la inclusión en el dominio público de la finca propiedad de los recurrentes solicita:

   Que se declare la existencia de una concesión a perpetuidad a favor de las recurrentes sobre la finca incluida entre los vértices 36 a 39. Es necesario señalar que el tramite oportuno para dilucidar los términos que deben regir la concesión no es el correspondiente a la impugnación de la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde.

   Que se declare el derecho a la indemnización correspondiente en el caso de que se aplique algún limite temporal a la concesión.

   Sobre estas cuestiones es necesario tomar en consideración que esta Sala ya se ha pronuncia en alguna ocasión en el sentido de que hay que recordar el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa por lo que al ser el objeto del recuso un acto aprobatorio de deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre es a dicho acto de deslinde al que debe ceñirse nuestro examen, estando por ello vedado el examen de otras cuestiones en cuyo análisis no puede entrar la Sala".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de DOÑA Enriqueta y DOÑA Lucía recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, a saber:

   1. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA). En concreto, se consideran infringidos los artículos 48 , 51 y 54 de la Ley de Puertos de 1928 así como el artículo 101 de su Reglamento de ejecución y la jurisprudencia que cita.

   2. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA . En concreto, se considera infringida la Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), en relación con los artículos 48 , 51 y 54 de la Ley de Puertos de 1928, así como el artículo 101 de su Reglamento, y la jurisprudencia que cita, en cuanto la sentencia establece un nulo valor al hecho de que la citada normativa establece que deberá mantenerse el carácter privado de los terrenos obtenidos para desecado de las marismas, una vez se produzca su efectiva desecación y urbanización y su definitiva transmutación en propiedad privada.

   3. - Al amparo también del artículo 88.1.d) de la LRJCA . En concreto, se considera que se infringen por la sentencia de instancia el artículo 4.2 de la Ley de Costas de 1988 en relación con la Disposición Transitoria Segunda de dicha Ley , que establecen un distinto régimen jurídico para delimitar, por un lado, los bienes pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre desde la publicación de la Ley hacia el futuro y, por otro, la situación en la que quedan las situaciones preexistentes, así como por infracción de la jurisprudencia que cita ( SSTS de 18 de diciembre de 2003 y 31 de diciembre de 2002 ).

   4. - Al amparo, por último, del artículo 88.1.d) de la LRJCA . En concreto, se considera infringido el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y la doctrina jurisprudencia que lo interpreta en cuanto la sentencia de instancia vulnera el principio de confianza legítima y de respeto a los actos propios.

   CUARTO .- Con carácter previo, y antes de adentrarnos en los aspectos concretos del deslinde que nos ocupa, debemos ---una vez mas--- dejar constancia de los pronunciamientos llevados a cabo por este Tribunal Supremo, así como por el Tribunal Constitucional, en relación con los deslindes marítimo terrestres efectuados tras la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 18 de julio, de Costas.

   Así hemos señalado que esta jurisdicción del orden contencioso-administrativo, como venimos reiterando (así lo hemos declarado en nuestras Sentencias de 15 de marzo , 16 de abril , 28 de mayo , 4 y 10 de junio , 23 de septiembre y 4 de diciembre de 2003 ), no puede limitarse a decidir sobre la corrección procedimental del deslinde practicado, ya que éste, conforme a lo establecido por los artículos 11 y 13.1 de la referida Ley de Costas , tiene como finalidad constatar la existencia de las características físicas de los bienes, relacionadas en los mencionados artículos 3 , 4 y 5 de la misma Ley , para declarar la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, de modo que a tal actividad administrativa debe extender su control la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver si aquélla se ajusta o no a lo dispuesto en los indicados preceptos.

   En tal sentido hemos reiterado en la STS de 18 de octubre de 2004 que "importa al menos dejar bien claro que desde la entrada en vigor de la Constitución no es posible, en ningún caso, la existencia de parcelas de propiedad privada en esa zona"; STS en la que reproducíamos la doctrina establecida al efecto por este Tribunal Supremo en STS de 6 de marzo de 1990 : "Segundo.- Ya con este punto de partida será de recordar ante todo que esta Sala carece de jurisdicción para formular pronunciamientos de titularidad dominical --- artículo 2.) de la Ley Jurisdiccional --- y que por tanto sus declaraciones al respecto no tiene otra virtualidad que la meramente prejudicial establecida en el artículo 4.1 de la Ley Jurisdiccional . Con esta precisión ha de subrayarse que después de la Constitución no resultan ya viables en ningún caso las parcelas de propiedad privada en el ámbito de la zona marítimo-terrestre.

   Así deriva terminantemente de su artículo 132.2: este precepto después de "remitirse" a la ley para la concreción de qué bienes integran el dominio público estatal, abandona ese criterio para asumir el directo protagonismo en la definición del dominio público marítimo incluyendo dentro de éste "en todo caso" la zona marítimo-terrestre.

   No existe ya posibilidad de propiedad privada dentro de dicha zona. Y ello desde el momento mismo de la publicación de la Constitución.

   Naturalmente el citado artículo 132.2 "convive" con el artículo 33.3 también de la Constitución , convivencia o contexto éstos que exigen una interpretación sistemática que se resuelve entendiendo que en tanto se dictara la normativa al respecto ---hoy Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio con su Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre---, el particular gozaría de una posesión análoga a la que ostenta el concesionario: esta situación es perfectamente compatible con la afirmación de dominio público".

   Por si lo que esta sentencia que acabamos de transcribir no resultara del todo convincente, recordaremos ---como hacíamos en la citada de 18 de octubre de 2004 --- también la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 , que señala, entre otras cosas, que el legislador puede establecer "regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a características generales de éstos, como es, en el caso que ahora nos ocupa, la de contigüidad o proximidad respecto del dominio público marítimo-terrestre" . Por otro lado, exponía que la "eliminación de las titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación, pues es, cuando menos, la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma, de manera que si de expropiación ha de hablarse, es aquélla la que establece la causa expropiandi". En relación con la eventual existencia de enclaves de propiedad privada en el dominio público, señalaba que si éstos "se mantuviesen en los términos actuales, las limitaciones que al uso y aprovechamiento de tales bienes pudiera resultar de la nueva regulación legal no podrían ser consideradas, aunque fueran más intensas que las anteriores, como privación del derecho de propiedad" .

   Por otra parte esta Sala, en sentencias de 10 , 12 y 17 de febrero de 2004 ha declarado que "la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos ( artículo 132 C.E .).

   Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes ( Disposición Transitoria 1ª -1) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2).

   Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera núm.3 , que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, núm. 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de diciembre remite a la Disposición Transitoria Cuarta, núm. 1 , que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas.

   Es más, el número 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 , se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento.

   Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

   Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª -4 no sea tan explícita.

   Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde".

   Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal Supremo en STS de 30 de diciembre de 2003 (casación núm. 2666/00 ), que se remite a la STS de 20 de octubre de 2000 (casación 9670/98 ). En ella decíamos lo siguiente: "La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo- terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

   Igualmente en la STS de 31 de diciembre de 2003 se exponía que "aunque fuera cierto, y ello se dice ahora con el valor de mera hipótesis, que los documentos de fechas ... hubieran reconocido que los terrenos en cuestión eran de propiedad privada, no por ello sería disconforme a Derecho el deslinde practicado, pues es del mandato posterior de esa Ley 22/1988, y no de un actuar ilícito, por contrario al principio que prohíbe ir contra los actos propios ..., del que deriva hoy, obligadamente, la inclusión de aquellos terrenos en el dominio público marítimo terrestre. En este sentido, basta lo dicho por este Tribunal Supremo en sus sentencias de 17 y 18 de diciembre de 2003 , dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 1245 de 1999 y 6397 de 2000 , para afirmar...sin que puedan admitirse enclaves de carácter privado en la zona marítimo-terrestre, de modo que las propiedades privadas existentes desaparecen mediante la conversión en derechos concesionales sobre el dominio público (...)".

   Por último, en la STS de 19 de octubre de 2004 hemos expuesto que, en relación con las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la LC ---problema que se aborda en las transitorias de esa Ley de 1988--- "los efectos del deslinde de la zona marítimo-terrestre son distintos en la Ley de 1969 y en la vigente: En la Ley de Costas de 1969 ---como en la Ley de Montes de 21 de noviembre del 2003 ( artículo 21)--- el deslinde declaraba únicamente el estado posesorio (cfr . artículo 6.3, inciso segundo), mientras que conforme al artículo 13 de la Ley de Costas de 1988 , el deslinde "declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado".

   Y precisamente porque los efectos son distintos en una y otra Ley, el aludido inciso del artículo 6.3 de la Ley de 1969, después de decir que : "La atribución de posesión, consecuencia del deslinde...." , añadía que esa atribución de posesión "no podrá realizarse respecto a las fincas o derechos amparadas por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria ; aunque sin perjuicio de la facultad de la Administración para ejercitar las acciones judiciales pertinentes" . Los efectos del deslinde son distintos en la Ley de Costas de 1969 ---el deslinde atribuye sólo la posesión--- y en la Ley de 1988 en la que el deslinde atribuye la propiedad.

   QUINTO.- Dicho lo anterior, vamos a examinar conjuntamente los dos primeros motivos de impugnación , dada la relación existente entre ellos.

   Sostiene la parte recurrente, en síntesis, en el primero de los motivos de impugnación que la sentencia de instancia infringe los artículos 48 , 51 y 54 de la Ley de Puertos de 1928, así como el artículo 101 de su Reglamento, por no reconocer que los terrenos litigiosos, que fueron objeto de concesión "a perpetuidad" a D. Cesareo , mediante Orden Ministerial de 17 de enero de 1933, pasaron a ser propiedad del concesionario una vez que se efectuó la desecación de la marisma a la que se refiere esa concesión.

   En el segundo motivo de impugnación también se alega que la sentencia de instancia infringe la Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley de Costas de 1988 por no haber mantenido la situación de propiedad del concesionario y no haber reconocido que se produjo una desafectación implícita del dominio público desde el momento de la terminación de la obra de desecación y saneamiento de la marisma. Se señala también por la parte recurrente que el objeto de la concesión no exigía el mantenimiento de los terrenos en el dominio público ---como lo demuestra que en la zona se han establecido industrias propias de particulares--- y que no hubo una finalidad específica que determinara la pervivencia de la concesión.

   Ninguno de estos motivos puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.

   En la Disposición transitoria Segunda.2 de la citada Ley de Costas de 1988 se establece: "Los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta Ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso. Los terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera sin título administrativo suficiente continuarán siendo de dominio público" .

   Como ha señalado esta Sala en la sentencia de 5 de diciembre de 2007 (casación 10253/2003 ), con cita de otras, el precepto clave para solucionar los litigios relativos a las concesiones para saneamiento de marismas litorales, otorgadas antes de la Ley de Costas de 1988, es la Disposición Transitoria Segunda 2 de esta misma Ley , "llegándose a la conclusión de que en algunos supuestos el concesionario de la marisma devenía propietario de los terrenos desecados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 (artículo 65 ), y otro tanto conforme a la Ley de 24 de julio de 1918 siempre que el concesionario devolviese al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación, mientras que la concesión para desecar marismas, otorgada a perpetuidad, en que el propio título concesional excluye expresamente la transformación del dominio público en propiedad privada o en los casos que su fin requiera mantener la naturaleza demanial del terreno o bien cuando su objeto no es sólo el saneamiento de la marisma sino también otra finalidad específica, que siga siendo causa o razón de la pervivencia de la concesión una vez llevadas a cabo las obras de desecación, no supone la desafectación del demanio y su transformación en propiedad privada".

   No se produce, pues, una transformación automática del dominio público en propiedad privada por haberse efectuado la concesión de la marisma a perpetuidad al amparo del artículo 51 de la Ley de Puertos de 1928 ---sin auxilio financiero del Estado--- y haberse llevado a cabo la desecación y saneamiento de la misma, pues ha de estarse a las cláusulas del "título concesional" , como también se indica en esa STS de 5 de diciembre de 2007 .

   También ha señalado esta Sala ---frente a lo que se alega por la parte recurrente--- en la sentencia de 29 de junio de 2009 (casación 1366/2007 ), con cita de otras, que "Sobre la posible transmutación demanial de terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera amparados por título de concesión, hemos declarado con reiteración que la desecación no es causa suficiente para provocar la transmutación demanial, pues además de seguir perteneciendo los terrenos desecados al dominio público marítimo terrestre por disponerlo así el artículo 4.2 de la actual Ley de Costas , que declara la pertenencia al dominio público marítimo-terrestre de "los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera", en las sentencias de 17 de enero de 2004 , 3 de marzo de 2004 , 5 de diciembre de 2007 y 30 de septiembre de 2008 , entre otras, hemos recordado que las concesiones para desecación de marismas, aunque hubieran sido otorgadas "a perpetuidad", no conllevaban necesariamente, por tal razón (esto es, por ser otorgadas a perpetuidad), la desafectación al demanio y su transformación en propiedad privada, toda vez que dichas concesiones tenían su apoyo en una normativa muy variada, debiendo estar a las condiciones concretas del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la Ley de Costas, para sanear y desecar marismas, a fin de discernir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados los trabajos de desecación ".

   En este caso el terreno litigioso proviene de una concesión administrativa otorgada a D. Cesareo mediante O. M. de 17 de enero de 1933 para sanear el trozo de marisma de cuatro hectáreas y 30 áreas de extensión que en ella se indica, situado "en la zona marítimo-terrestre de la ría del Burgo" con el fin de "desecarlo terraplenándolo en su totalidad hasta el nivel superior al de las mayores pleamares" , como se señala en la condición 1ª de la Orden Ministerial. Esa concesión se otorga "a perpetuidad, salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero, a excepción de la zona de seis (6) metros de ancho destinada a servidumbre de vigilancia de litoral, la que será de dominio y uso público" , como se establece en la condición 11ª. En esta cláusula 11ª también se señala que para que la condición a perpetuidad sea aplicable "será condición ineludible que el concesionario deseque y sanee la totalidad del terreno concedido" .

   Pero esto no supone que realizada la desecación y saneamiento de ese terreno el concesionario devenía propietario del mismo, toda vez que en este caso la concesión pervivía como tal, como resulta de las otras condiciones establecidas en la concesión. En este aspecto ha de destacarse:

1. Que en la condición 10ª se establece que el concesionario "tendrá la obligación de conservar las obras en un buen estado y en especial la zona dedicada a la servidumbre de vigilancia del litoral" ;

2. Que, como se indica en la condición 15ª, las aguas residuales de la industria que se establezca en los terrenos de que se trata, se evacuará de modo que no perjudiquen al parque ostrícola instalado frente a aquellos y a otros que en el porvenir se instalen, debiendo hacerse aquélla fuera de la ría o mediante instalaciones especiales "que serán objeto de un proyecto que se someterá a la aprobación de esta Jefatura" ;

3. Que, en el caso de que la construcción del futuro puerto pesquero afectara a la concesión, y, que con tal motivo fuera necesario aprovechar "parte de los terrenos saneados" , el concesionario no tendrá derecho a reclamación ni indemnización alguna (condición 16ª); y,

4. Que la falta de cumplimiento por el concesionario "de cualquiera de las condiciones anteriores será causa de caducidad de la concesión" , como se establece ---expresamente--- en la condición 17ª.

   No es, pues, el incumplimiento de la desecación y saneamiento de los terrenos de la marisma por parte del concesionario el único que determina la caducidad de la concesión, de manera que, efectuada esa obra, el concesionario devenía ya propietario de los mismos, como se pretende por la parte recurrente, pues, en este caso, la concesión pervive después de efectuada dicha obra, en virtud de las numerosas condiciones impuestas en el título concesional, cuyo incumplimiento de "cualquiera" de ellas es causa de caducidad de la misma. En concreto, que en este caso no se produjo la transmutación demanial, con la consiguiente adquisición en propiedad de los terrenos objeto de concesión por parte del concesionario con la desecación y saneamiento de la marisma, resulta de la propia condición 16ª a la que antes se ha hecho referencia, pues, incluso después de saneados esos terrenos, si parte de ellos fueran necesarios para la construcción del futuro puerto pesquero, "el concesionario" no tendrá derecho a indemnización ni reclamación alguna.

   No se vulnera, por tanto, por la sentencia de instancia la antigua legislación de puertos que se cita por la parte recurrente ni la Disposición Transitoria Segunda.2 de la Ley de Costas de 1988 ---por no reconocer que el concesionario devino propietario de los terrenos de la marisma de que se trata una vez efectuada la desecación y saneamiento de la misma---, pues, esa mutación demanial no deriva en este caso ni de esa legislación sino del título concesional, que es al que ha de estarse, como se ha dicho.

   Ha de añadirse a esto que las sentencias que se citan por la parte recurrente se refieren a supuestos distintos del aquí contemplado. En este sentido ha de destacarse que no estamos en presencia de una concesión efectuada a perpetuidad para sanear marismas en la que el título concesional establezca la finalidad de destinarlas a la acción urbanizadora, supuesto en los que ---aquí sí--- se ha admitido por este Tribunal Supremo ---SSTS de 31 de diciembre de 2002 (casación 3098/1997 ), 8 de julio de 2002 (casación 5003/1996), fundamento octavo d ), y 18 de diciembre de 2003 (casación 1131/2000 ), entre otras--- que se produce la transmutación demanial de los terrenos de la concesión en propiedad privada una vez realizada la urbanización.

   Por todo ello, han de desestimarse estos dos motivos de impugnación.

   SEXTO .- En el tercero de los motivos de impugnación se alega por la parte recurrente que la sentencia de instancia infringe el artículo 4.2 de la citada LC , en relación con su Disposición Transitoria Segunda.2, al considerar que ese artículo 4.2 es aplicable a los terrenos en los que se produzcan las circunstancias a las que se refiere ( "ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados de su ribera" ), en el futuro, a partir de la entrada en vigor de esa Ley de Costas de 1988 pero sin afectar a las situaciones preexistentes.

   Este motivo tampoco puede prosperar.

   Ya se ha dicho anteriormente, con cita de las SSTS de esta Sala de 10, 12 y 17 de febrero de 2004, que la finalidad de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos ( artículo 132 C. E .).

   Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes ( Disposición Transitoria 1ª.1) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª.2).

   Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera núm.3, que dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras" , caso en que la Disposición Transitoria Tercera , 3, del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, remite a la Disposición Transitoria Cuarta , 1 , que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas.

   En este caso no se vulnera por la sentencia de instancia el artículo 4.2 de la Ley de Costas de 1988 , pues concurre en los terrenos de que se trata, incluidos como dominio público marítimo-terrestre en el deslinde, las circunstancias previstas en ese precepto, al tratarse de terrenos ganados al mar como consecuencia de las obras realizadas. La aplicación de ese precepto no viene impedida por la Disposición Transitoria Segunda.2 de la mencionada Ley de Costas , al no haber sido ganados esos terrenos "en propiedad" por el concesionario, como se ha puesto de manifiesto en el Fundamento Jurídico anterior. Ha de añadirse a esto que las SSTS que se citan por la parte recurrente en este motivo de impugnación ---las ya mencionadas de 18 de diciembre de 2003 y 31 de diciembre 2002 --- no son aquí aplicables, teniendo en cuenta las diferentes condiciones del título concesional, como se ha dicho.

   SÉPTIMO .- El cuarto motivo de impugnación , en el que se denuncia que la Administración vulnera con el deslinde de que se trata el principio de confianza legítima y de respecto a los actos propios, tampoco puede llevar a la anulación de la sentencia de instancia.

   En efecto, las actuaciones de la Administración ---recaudación de impuestos, actos expropiatorios que se alegan ...--- anteriores al deslinde practicado al amparo de la Ley de Costas de 1988 no impide dicho deslinde, que ha de efectuarse conforme a esta Ley, lo que tampoco viene impedido por las inscripciones registrales que se invocan, como resulta de lo dispuesto en la mencionada Ley de Costas de 1988 y así se ha señalado anteriormente en el Fundamento Jurídico Cuarto de esta sentencia.

   OCTAVO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, en cuando a la minuta correspondiente a la defensa de la Administración recurrida a la cantidad total de 2.500 euros.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación 5966/2008, interpuesto por la representación procesal de DOÑA Enriqueta y DOÑA Lucía contra la sentencia dictada por la Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 24 de septiembre de 2008, en su recurso contencioso administrativo 32/2007 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.