STS, 19 de Diciembre de 2011

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, dictó sentencia el 5 de noviembre de 2008 , desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta Gestora del Colegio de Procuradores de Sabadell contra la resolución desestimatoria presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra el Acuerdo de 28 de junio de 2005, del Gobierno de la Generalitat.

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la Junta Gestora del Colegio de Procuradores de Sabadell, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y por providencia de 9 de diciembre de 2008, se tuvo por preparado, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 29 de enero de 2009, se presentó escrito de interposición del recurso de casación, solicitando que se case y anule la sentencia impugnada y se dicte otra que, estimando las pretensiones de la parte, declare: a) la nulidad del Acuerdo de Gobierno de la Generalitat de Catalunya de 28 de junio de 2005, por el que se resolvía denegar la creación del Colegio de Procuradores de los Tribunales de Sabadell, por segregación del Colegio de Procuradores de los Tribunales de Barcelona, b) se confirme la adecuación a derecho de la segregación y de la creación del Colegio de Procuradores de los Tribunales de Sabadell y de Cerdanyola, de conformidad con los Acuerdos del Colegio de Procuradores de los Tribunales de Barcelona, de fecha 22 de diciembre de 2003 y el Consejo de Colegios de Tribunales de Catalunya de 31 de enero de 2004, y c) se requiera a la Generalitat de Catalunya para que proceda a la aprobación mediante Decreto de la creación del Colegio de Procuradores de Sabadell y Cerdanyola, en tanto que se han cumplido los requisitos previstos de forma legal para dicha segregación colegial.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a la parte recurrida, que en escrito de 27 de julio de 2009 manifestó su oposición al recurso, solicitando su desestimación.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 13 de diciembre de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala.

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia de 5 de noviembre de 2008, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta Gestora del Colegio de Procuradores de Sabadell contra la resolución desestimatoria presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra el Acuerdo de 28 de junio de 2005, del Gobierno de la Generalitat, que denegó la creación del Colegio de Procuradores de Sabadell, por segregación del Colegio de Procuradores de Barcelona.

El recurso de casación se articula en un único motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones de debate.

A su vez, este motivo único de recurso está dividido en cuatro apartados, en los que respectivamente se denuncian: 1) vulneración de la ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, 2) incumplimiento del artículo 6 de la ley 2/1974 , en relación con el artículo 78 del RD 1281/2002, de 5 de diciembre , 3) incumplimiento del artículo 9.3 de la Constitución Española , y 4) incumplimiento del principio de igualdad del artículo 14 CE .

TERCERO.- En el primer apartado del motivo único del recurso de casación, sostienen los recurrentes que en materia de regulación de Colegios Profesionales, corresponde a la legislación estatal fijas los principios y reglas básicas a que han de ajustar la organización y competencias las Corporaciones de Derecho Público, y en el presente caso no se han cumplido las reglas del artículo 4.2 de la ley 2/1974 , que en materia de segregación de Colegios Profesionales establece que su promoción corresponde a los propios Colegios y deberá aprobarse por Decreto, encontrándonos ante una actividad administrativa reglada.

En el recurso contencioso administrativo del que proceden estas actuaciones, la Junta Gestora del Colegio de Procuradores de Sabadell sostuvo su pretensión indicando que las facultades que el artículo 7.2 de la ley catalana 13/1982, de 17 de diciembre, de Colegios Profesionales, atribuye al Gobierno de la Generalitat, en los casos de modificación por segregación del ámbito territorial de los Colegios, son facultades regladas, sin que la Generalitat disponga de margen de discrecionalidad alguna.

Se refería en concreto la parte actora al artículo 7.2 de la ley 13/1982, de 17 de diciembre, de Colegios Profesionales de Catalunya , que establece que "La modificación del ámbito territorial de colegios por segregación, además de tener el acuerdo estatutario, deberá ser aprobada por decreto de la Generalitat, previo informe del Consejo de Colegios de Catalunya de la profesión."

La sentencia impugnada se pronunció sobre la cuestión que planteaba la parte, respecto del carácter reglado o discrecional de la intervención de la Generalidad de Catalunya descrita en el citado artículo 7.2 de la ley 13/1982 , de la forma siguiente:

TERCERO.- Entrando ya en el examen de los motivos de impugnación del acuerdo recurrido que antes se han expuesto y, en primer lugar, del relativo al carácter reglado o discrecional de las potestades administrativas en esta materia, conviene recordar que esta Sala y Sección ha examinado ya este punto en su sentencia nº 606/2008, de 30 de junio , con ocasión de un litigio de naturaleza similar al presente, en el que se planteaba la creación del Colegio de Gestores Administrativos de Girona, por segregación del Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Cataluña.

Pues bien, como se dijo entonces, "si no existe un derecho de los profesionales a crear un Colegio, tampoco lo hay para hacerlo por vía de separación. Se requiere la aprobación de la Administración competente en función de la apreciación que haga sobre el mejor modo de satisfacer el fin público que justifica la existencia del Colegio. Y del mismo modo para su disolución". Como se dijo también, "existen dos fases claramente diferenciadas. Una primera, la promoción, de incumbencia colegial; y una segunda, decisoria, de responsabilidad gubernamental. La decisión final sobre la aprobación de las modificaciones corresponde adoptarla al Gobierno, quien debe adoptar el correspondiente Decreto. La intervención administrativa se justifica por el hecho de que las mismas implican la creación y/o extinción de personas jurídicas de Derecho Público, que no puede dejarse a la libre decisión de los profesionales".

Abundando más en dichos razonamientos, resulta determinante el que se ha denominado carácter bifronte de los Colegios profesionales y, en general, de las Corporaciones de Derecho Público. Por una parte, se trata de Corporaciones de base privada que agrupan a sus miembros con una finalidad primordial de defensa de los intereses de los mismos. Por la otra, son creadas por el Poder público, ostentan una personalidad jurídico-pública y asumen determinadas competencias de este carácter que les atribuye la norma de creación. Este carácter bifronte justifica que la creación, modificación y disolución de los Colegios no puede llevarse a cabe por la mera voluntad de sus miembros, como si de una asociación privada se tratase, sino que requiere la concurrencia del acuerdo del citado Poder público, que ha de ponderar si se dan las necesarias condiciones, desde la perspectiva de la satisfacción del interés general.

En consecuencia, aunque el artículo 7.2 de la Ley de Colegios Profesionales de 1982 establezca que la segregación de un Colegio "habrá de ser aprobada por Decreto de la Generalidad", ello no significa que se trate de un acto debido, fruto de una potestad de carácter reglado, sino meramente que la intervención del Gobierno de la Generalidad es imprescindible, aunque de carácter discrecional, ponderando los distintos intereses públicos y privados que concurren en cada caso.

Obviamente, el pronunciamiento de la Sala del TSJ de Cataluña sobre la interpretación del artículo 7.2 de la ley de Colegios Profesionales de Catalunya, y la naturaleza discrecional o reglada de las competencias que el mismo atribuye a la Generalitat, no puede ser cuestionado en este recurso, según reiterada jurisprudencia de esta Sala, que declara que la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico corresponde a la Sala sentenciadora del Tribunal Superior de Justicia y no puede ser revisada en casación.

El recurso de casación no cuestiona la interpretación efectuada por la sentencia impugnada del artículo 7.2 de la ley catalana 13/1982 de Colegios Profesionales, sino que alega que la sentencia impugnada infringe las reglas que el artículo 4.2 de la ley 2/1974 establece en materia de segregación de Colegios Profesionales.

En rigor, esta cuestión no ha sido suscitada en el recurso contencioso administrativo, en el que el incumplimiento que se imputa al acto administrativo impugnado se referencia siempre al artículo 7.2 de la ley catalana de Colegios Profesionales, y no al artículo 4.2 de la ley estatal 2/1974 de Colegios Profesionales, de modo que la cuestión que ahora plantea el recurrente sobre la infracción por la sentencia de instancia de la ley estatal 2/1974 no fue objeto de debate, sino que se plantea por vez primera en este recurso de casación, lo que no es admisible, pues el recurso de casación es un recurso extraordinario, que solo puede ampararse en alguno de los motivos establecidos en la Ley de la Jurisdicción, y sin que sea posible en la invocación de dichos taxativos motivos introducir en el debate cuestiones no alegadas en la instancia.

Sin perjuicio de lo anterior, y a mayor abundamiento, la STC 76/1983, de 5 de agosto , sobre el proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), señaló (FJ 26) que "...corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencia las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales..." .

Este Tribunal Supremo, en su sentencia de 28 de septiembre de 2005 (recurso 13/2003 ), anuló diversos preceptos del RD 1281/2002, de aprobación del Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, en cuanto sean de aplicación directa a los Colegios pertenecientes al ámbito autonómico, sosteniendo que "...la organización de los Colegios es susceptible, sin merma de la igualdad de trato y de la actuación profesional de los colegiados de ser desarrollada de forma diversa en las distintas regulaciones autonómicas y estatutarias, atendiendo a las características propias de cada comunidad y ente colegial así como a la autonomía organizativa que corresponde a estos..."

De acuerdo con los indicados precedentes, los actos administrativos que se contemplan en este recurso, relativos a la modificación por segregación del ámbito territorial de un Colegio, no pertenecen a ese ámbito de los principios y reglas básicas de la organización y competencia de las Corporaciones de Derecho Público, sino que se trata de actos de la organización de un Colegio Profesional sujeto a la regulación autonómica, en este caso a la ley 13/1982 de Colegios Profesionales de Catalunya, por lo que habrá de estarse a las declaraciones efectuadas por la sentencia impugnada del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya sobre el ajuste del acto administrativo impugnado a la norma autonómica que regula la modificación por segregación del ámbito territorial de los colegios, sin que dichas declaraciones puedan ser revisadas en casación.

En cualquier caso, y nuevamente a mayor abundamiento, cabe añadir que no existe infracción del artículo 4.2 de la ley estatal 2/1974, de Colegios Profesionales, que de forma similar a la establecida por la ley catalana 13/982, también establece que la segregación de los Colegios Profesionales requerirá la aprobación por Decreto, que obviamente la Administración adoptará en cada caso atendido el interés general, por lo que no puede considerarse que dicha aprobación por Decreto constituya una actuación reglada o debida, sin margen de discrecionalidad alguna, como propugna el recurso de casación.

En este caso, el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña de 28 de junio de 2005, que denegó la creación del Colegio de Procuradores de los Tribunales de Sabadell por segregación del Colegio de Procuradores de los Tribunales de Barcelona, está acompañado de un Informe-propuesta elaborado por la Direcció General de Dret i d'Entitats Jurídiques (folios 65 a 70 del expediente administrativo), que explica con amplitud los intereses públicos y privados concurrentes en el caso y tenidos en cuenta al decidir, resaltando que la creación de un colegio no puede quedar configurada como una opción estrictamente privada, y en su apartado 7 explica las circunstancias y razones que ha considerado para acordar la denegación, relacionadas con la correcta dimensión de las estructuras colegiales, que permitan recursos humanos y materiales para los objetivos colegiales, formación, implantación de nuevas tecnologías, y que la propuesta de segregación no garantiza un cumplimiento más efectivo de las finalidades del colegio profesional, ni beneficios en la prestación del servicio, todo ello sin perjuicio de que la regulación relativa a las demarcaciones territoriales y la posibilidad de abrir delegaciones en cada demarcación territorial con vista a una mejor defensa de los intereses de los Procuradores afectados.

El apartado segundo del motivo único del recurso de casación aprecia una infracción por la sentencia impugnada del artículo 6 de la ley 2/1974 , en relación con el artículo 78 del RD 1281/2002, de 5 de diciembre , por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España.

La parte recurrente sostiene que ambos preceptos vienen a confirmar el carácter reglado de la intervención administrativa de modificación del ámbito territorial de los Colegios Profesionales, si bien la Sala no puede compartir tal conclusión, pues aunque el artículo 6 de la ley 2/1974 establece que los Colegios Profesionales se rigen, además de por las leyes que regulen la profesión de que se trate, por sus Estatutos y por los Reglamentos de Régimen Interior, tal llamada a los Estatutos ha de entenderse, naturalmente, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 4 de la propia ley 2/1974 , que reserva la creación de los Colegios Profesionales a norma con rango de ley y la fusión, absorción, segregación -que es el caso al que se refiere este recurso-, cambio de denominación y disolución de los Colegios Profesionales, a su aprobación por Decreto, previa promoción por los propios Colegios y audiencia a los demás Colegios afectados.

Por otro lado, el artículo 78 del RD 1281/2002 , invocado por la parte recurrente, se refiere a la creación de uno o más partidos judiciales que afecten al territorio de varios Colegios y a la distribución de los nuevos partidos entre los Colegios afectados, que es supuesto del todo diferente al contemplado en este recurso, de segregación de un Colegio preexistente para la creación de otro separado, para el que existe la regulación específica del artículo en el artículo 4.2 de la ley 2/1974 , ya citada, que requiere la aprobación de la segregación por Decreto.

El tercer apartado del motivo único del recurso de casación denuncia infracción del artículo 9.3 de la Constitución española , pues por razón de la fecha de la solicitud de creación del Colegio de Procuradores de Sabadell por segregación del Colegio de Barcelona, resultaba aplicable la ley catalana 13/1982 de Colegios Profesionales, mientras que la Generalitat de Catalunya en su decisión denegatoria prescindió de la ley 13/1982 y procedió a aplicar la nueva ley 7/2006, de 31 de mayo, de Ejercicio de Profesiones Tituladas y de los Colegios Profesionales, lo que supone, en la tesis de la parte recurrente, la aplicación con carácter retroactivo de una disposición desfavorable, prohibida por el artículo 9.3 CE .

La Sala no puede acoger esta alegación, entre otras diversas razones, porque su punto de partida es equivocado, pues la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Catalunya impugnada, así como Resolución de la Generalitat de 28 de junio de 2005, denegatoria de la creación del Colegio de Procuradores de Sabadell por segregación del Colegio de Barcelona, y el Informe propuesta que lo motiva, se refieren y aplican en todo caso la ley catalana 13/1982 a la comunicación de creación del Colegio por segregación, diligenciada de entrada en el Departament de Justicia de la Generalitat de Catalunya el 20 de febrero de 2004, sin que se haya producido en ningún caso aplicación retroactiva a dicha solicitud de la ley 7/2006.

El recurso de casación se refiere, en el cuarto y último apartado de su motivo único, a la infracción del principio de igualdad, garantizado por el artículo 14 CE , pues existe un tratamiento jurídico diferente en relación a situaciones homogéneas y sustancialmente equivalentes con algunos de los otros 9 Colegios de Procuradores existentes en Catalunya, que están constituidos por un número igual o inferior de colegiados a los que se incluyen en el Colegio que se pretende crear en Sabadell (34 Procuradores), citando en concreto los Colegios de Procuradores de Manresa (31 colegiados), Terrassa (30 colegiados), Reus (26 colegiados) y Tortosa (12 Colegiados)

No puede compartirse la anterior alegación, por falta de acreditación de un término de comparación adecuado para la invocación de la infracción del principio de igualdad, ya que los 4 Colegios de Procuradores de Tribunales a que se refiere el recurrente se crearon en fechas y circunstancias distintas.

Acabamos de indicar que la solicitud de creación del Colegio de Procuradores de Tribunales de Sabadell, por segregación del Colegio de Barcelona, se presentó ante la Generalitat el 20 de febrero de 2004, mientras que como señala la sentencia impugnada, es un hecho notorio que la mayoría de los Colegios a que se refiere la parte recurrente en su comparación tienen una trayectoria dilatada, en algunos casos centenaria, o casi centenario, de forma que las circunstancias concurrentes cuando estos se crearon eran totalmente diversas a las existentes en el momento de la solicitud de creación de un nuevo Colegio por Segregación efectuada por la parte recurrente.

En el momento en que la Junta Gestora recurrente solicitó la creación del Colegio de Procuradores de Sabadell por segregación del Colegio de Barcelona, estaban presentes un conjunto de circunstancias, tales como el grado de desarrollo de las vías de transporte, medios de comunicación y nuevas tecnologías, que facilitan una rápida comunicación entre los distintos puntos del territorio, y que explican, como indica la Generalitat de Catalunya en su escrito de oposición al recurso de casación, que existiera una apuesta clara por los colegios profesionales de ámbito territorial único.

Por las razones anteriores no procede acoger este motivo del recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita el importe máximo a reclamar por ese concepto en la cantidad de tres mil euros (3.000€) en concepto de honorarios del Letrado de la Generalitat de Catalunya.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.