STS, 18 de Noviembre de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Noviembre 2011 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de dos mil once.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 491/2009 interpuesto por la Procuradora Dª Montserrat Sorribes Calle en representación de Dª Eloisa contra la sentencia dictada por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 23 de octubre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 171/2005 ). No ha habido personación de parte recurrida en las presentes actuaciones.
La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 23 de octubre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 171/2005 ) en la que se acuerda inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Dª Eloisa contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Girona de 3 de marzo de 2004 por el que se aprueba definitivamente la modificación puntual número 7 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Vilobí d'Onyar, promovida y tramitada por el Ayuntamiento, y contra el acuerdo de 23 de diciembre de 2004 que da conformidad al texto refundido de la modificación de tales normas (Diario Oficial de la Generalitat de 4 de marzo de 2005), sin imposición de costas a ninguna de las partes.
La mencionada sentencia, después de abordar, y rechazar, en sus fundamentos segundo y tercero otra causa de inadmisibilidad del recurso que había sido aducida por la Administración demandada, entra a examinar, en el fundamento cuarto la causa de inadmisibilidad, planteada también por la Generalitat de Cataluña, en la que, invocando el artículo 69 en relación con el artículo 25 , ambos de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se alega la falta de agotamiento de la vía administrativa previa al no haberse formulado el recurso de alzada previsto en la legislación urbanística catalana contra los acuerdos de las Comisiones de Urbanismo. Sobre esta cuestión la sentencia se expresa en los siguientes términos:
(...) CUARTO.- Sí debe prosperar, por el contrario, la alegada causa de inadmisibilidad enumerada en el articulo 69 .e) de la ley jurisdiccional, al no haberse agotado al vía administrativa previa mediante la interposición del necesario recurso de alzada, posibilidad indicada expresamente en la propia publicación de la resolución impugnada, lo que determina la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, al haberse dirigido contra una disposición no susceptible de impugnación por parte de la actora, al haber devenido consentida por ella y, en consecuencia, firme a sus efectos. Careciendo de cualquier relevancia el hecho de que la acción que se ejercita tenga carácter público, pues ello no obsta el deber de interponerla por el cauce y con los requisitos ya indicados, con lo que los acuerdos impugnados habrían devenido consentidos y firmes, no siendo susceptibles de impugnación.
Sobre cuyos particulares dispone el artículo 107.1 de la Ley de 26 de noviembre de 1.992, del Procedimiento Administrativo Común , que contra las resoluciones administrativas podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, señalando el 109 que ponen fin a la vía administrativa, entre otras, las resoluciones de los recursos de alzada, las de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario, y las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. Tal recurso de alzada, a tenor del 115, debe interponerse en el plazo de un mes, si el acto fuera expreso, transcurrido el cual sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.
Pues bien, las Comisiones Territoriales de Urbanismo de Cataluña tienen como superior jerárquico el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, ante el que debe interponerse recurso de alzada frente a las resoluciones de aquellas, como específicamente lo dispone el articulo 16.4 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , aplicable al caso por razones temporales, al señalar que contra los actos y acuerdos, expresos o presuntos, de las comisiones territoriales de urbanismo y del director o directora general de urbanismo, incluidos los relativos a las resoluciones definitivas sobre planes y demás instrumentos urbanísticos, puede interponerse recurso de alzada ante el consejero o consejera de política territorial y obras públicas.
Y, si bien el apartado 3 de la Ley 3011992, de 26 de noviembre, señala en tesis general que contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa, reiteradamente tiene declarado el Tribunal Supremo que, si bien en materia de Administración Local rige el principio de autonomía, en materia urbanística rectora del planeamiento actúa el principio de jerarquía y consecuente fiscalización por el órgano superior que agota la vía administrativa, en concordancia con la finalidad unificadora de criterios urbanísticos, principio que configura e infunde sus específicas disposiciones (entre las cuales la contenida en el citado artículo 16.4 de la ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, luego refundido bajo el mismo número en el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña)
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Por todo ello, la sentencia de instancia declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
La representación de Dª Eloisa , preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 4 de febrero de 2009 en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción alegando la infracción de los artículos 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 25 de la Ley reguladora de esta de esta Jurisdicción, así como la doctrina jurisprudencial recaída al respecto y artículo 24.1 de la Constitución y la Jurisprudencia relativa a la necesidad de realizar una interpretación pro actione de las normas procesales. La recurrente alega, en síntesis, que no es exigible interponer un recurso de alzada cuando lo que se impugna es una disposición general, por encontrarse prohibido por la normativa básica estatal; y que, al declararse la inadmisibilidad del recurso, se, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a obtener una resolución sobre el fondo.
Termina el escrito solicitando que se estime el recurso, casando la sentencia recurrida, y declare admisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto y, entrando a conocer el fondo del asunto, acuerde su estimación.
Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 16 de abril de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta y no habiéndose personado la Generalidad de Cataluña - Administración demandada en el proceso de instancia-, por providencia de 25 de mayo de 2009 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 16 de noviembre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
El presente recurso de casación lo interpone Dª Eloisa contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 23 de octubre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 171/2005 ) que inadmite el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Sra. Eloisa contra los acuerdos de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Girona de 3 de marzo de 2004, aprobando definitivamente la modificación puntual número 7 del expediente de modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Vilobí d'Onyar, promovida y tramitada por el Ayuntamiento, y de 23 de diciembre de 2004, dando conformidad al texto refundido de la modificación de tales normas (DOG. 4-3-05).
Han quedado expuestas en el antecedente segundo las razones dadas por la Sala de instancia para fundamentar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a analizar el único motivo de casación planteado, cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.
Según hemos visto, en el motivo de casación se alega la infracción de los artículos 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 25 de la Ley reguladora de esta de esta Jurisdicción, así como la doctrina jurisprudencial recaída al respecto y artículo 24.1 de la Constitución y la jurisprudencia relativa a la necesidad de realizar una interpretación pro actione de las normas procesales.
Pues bien, desde ahora queda anticipado que el motivo debe ser estimado; y ello por las mismas razones que expusimos, para supuestos sustancialmente iguales, en las sentencias de esta Sala de 21 de julio de 2010 (casación 1793/06 ) y 12 de noviembre de 2010 (casación 1879/06 ) y 18 de octubre de 2011 (casación 3555/08 ), en las que se citan otros pronunciamientos anteriores. Reiterando una vez más lo razonado en esas ocasiones, extraemos de la sentencia de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005 ) los siguientes párrafos:
(...) CUARTO.- El primer motivo debe ser estimado.
Los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, y así lo tiene reconocido una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Lo que en este recurso impugna la parte actora es un acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona que da conformidad al Texto Refundido de ciertas modificaciones del Plan General en el Plan Interprovincial PICC de Bolvir.
Se impugna, pues, una disposición de carácter general.
El artículo 107.3 de la Ley 30/92 establece que "contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa".
Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado.
El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18ª de la Constitución Española, sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8ª , que atribuye competencia al Estado para fijar "las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas", aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v .g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia (artículo 111 de la Ley 30/92 ).
Ni lo dispuesto en el artículo 233 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 ni lo establecido en el 306.2 del de 1992 pueden prevalecer frente a una norma posterior como es el artículo 107.3 de la Ley 30/92 .
QUINTO.- En el Derecho autonómico de Cataluña los preceptos aplicables en el momento en que se dictaron las resoluciones que el demandante impugnó en su escrito de interposición eran:
A) El artículo 294 del Texto Refundido de 12 de Julio de 1990 , cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 28 de Octubre de 1992.
B) El artículo 16.4 de la Ley autonómica 2/2006, de 14 de Marzo , cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de Marzo de 2003.
Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92 , pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otra caso sobre la norma autonómica. (Artículo 149.3 de la C.E .).
Esa interpretación armonizadora es la siguiente:
El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba).
Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T.R. 1/90, de 12 de Julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de Marzo , es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/92 prohíbe la exigencia.
En el presente caso, la parte demandante impugna la modificación misma del Plan, no aspectos del mismo acto de aprobación, y, por lo tanto, no rige la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que se contenía en la publicación del acto.
SEXTO.- Procede, en consecuencia, declarar haber lugar al recurso de casación,... ...
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En el presente caso, la parte demandante impugna la ordenación misma de la modificación de las Normas Subsidiarias aprobadas, en cuanto afecta a la parcela de su propiedad, por lo que no está impugnando aspectos del concreto acto de aprobación, y por lo tanto, no rige la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que se contenía en la publicación del acto.
Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procedería entonces que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley de esta Jurisdicción).
Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia requieren la interpretación y aplicación de disposiciones de derecho autonómico, pues el enjuiciamiento de las determinaciones de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Vilobí dOnyar cuya nulidad se pretende requiere no solo la valoración del material probatorio disponible sino también la interpretación y aplicación de normas de derecho autonómico, como son, entre otras, las contenidas en los artículos 59 y 85 y la disposición transitoria tercera.2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña . Y, siendo ello así, no procede que entremos a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá declarar ya la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguno de los litigantes.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
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Ha lugar al recurso de casación número 491/2009, interpuesto por Dª Eloisa contra la sentencia de fecha 23 de octubre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 171/2005 ), quedando ahora anulada y sin efecto la referida sentencia.
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Se ordena devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo lo que proceda sin que pueda ya declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.
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No hacemos imposición de costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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