STS, 7 de Octubre de 2011
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2011:6414 |
| Número de Recurso | 4455/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 7 de Octubre de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de dos mil once.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, de recurso de casación contra sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía; con sede en Sevilla, fue dictada el 20 de Abril de 2.007 en autos del recurso contencioso administrativo nº 814/2.003 .
El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Armando García de la Calle, en nombre y representación de doña Verónica , siendo parte recurrida la Administración General del Estado , representada y defendida por el Abogado del Estado ; resultando los siguientes:
PRIMERO. - La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, ha conocido del recurso número 814/2.003 , promovido por la representación de doña Verónica ; fue interpuesto contra resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de 20 de marzo de 2.003, que confirma en reposición su Resolución de 4 de diciembre de 2.001, que pone término al expediente de concesión de aguas públicas para riego, TC 01/4437.
Fue parte demandada la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir;
SEGUNDO .- Las resoluciones impugnadas denegaron a la demandante una concesión de aguas públicas para riego de 104, 91 hectáreas en la finca " DIRECCION000 " sita en el término municipal de Fuente Palmera (Córdoba), a derivar un caudal de 22,20 litros por segundo.
La Sala de instancia examina los tres motivos de impugnación formulados contra dicha denegación de la concesión, que fueron: a) Que la denegación se fundaba en la incompatibilidad con el Plan Hidrológico del Guadalquivir aprobado por Real Decreto1664/1998, de 24 de julio, que no estaba aprobado cuando se solicitó la concesión el 18 de diciembre de 1996; b) que el artículo 65 (es en realidad el 37 ) de la norma del Plan Hidrológico en que se basó la denegación no corresponde al texto definitivo de las normas del Plan y, en todo caso, no impediría la concesión porque no concurren los requisitos necesarios para la limitación de usos que establece; y c) que se ha causado indefensión durante la tramitación del expediente administrativo por modificar con un giro radical los motivos de denegación en los distintos informes emitidos y resoluciones dictadas a lo largo del procedimiento administrativo.
Examina el Tribunal de instancia estos motivos en una sentencia que contiene los siguientes razonamientos:
Basa la demanda la indefensión alegada en que el procedimiento se inició en 1996 y no fue resulto definitivamente en vía administrativa hasta 2003. Entre tanto la Administración fue variando en los pertinentes informes y resoluciones dictadas los motivos y fundamentos jurídicos de su decisión denegatoria. El motivo no se puede estimar. La demora de la administración en resolver las solicitudes de los particulares, está prevista en la LRJ-PAC mediante el régimen de los actos presuntos, arts. 42 y ss. En este caso, si la duración del procedimiento, que ciertamente ha sido largo, perjudicó al interesado éste estaba legitimado para impugnar en vía contencioso-administrativo el acto presunto producido por el transcurso de los plazos de resolución. La demandante no usó esta vía. En cambio, agotó todas las posibilidades que le ofrecía la vía administrativa. Cuando finalmente terminó el procedimiento con el dictado de la resolución desestimatoria del recurso de reposición, ante su contenido desfavorable, lo impugna ante esta jurisdicción. Pero la resolución impugnada no incurre en ninguno de los supuestos taxativos determinantes de nulidad (art. 62 LRJ-PAC ). En cuanto a si los defectos invocados determinan la anulabilidad (art. 63 LRJ-PAC ), la demandante no sólo instó el procedimiento sino que participó en él, conoció los motivos de las decisiones de la Administración, y no se le impidió defender sus posiciones, tanto en vía administrativa, como en vía jurisdiccional. No existe indefensión alguna, y si, además, y como se expondrá a continuación, el acto desestimatorio impugnado es ajustado a derecho, ni por el retraso en dictarse ni por su contenido ha podido producir perjuicios a la recurrente"
[...] "En conexión con lo anterior, el Tribunal Supremo, como cita la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, avala la validez de las resoluciones sobre concesiones de aguas fundadas en Planes Hidrológicos de Cuenca, aprobados tras su solicitud ( sentencia 6 junio 2003 )" [en la que afirma] : ` Este motivo de casación ha de ser desestimado. En este campo el retraso de la Administración en resolver no puede determinar que la concesión deba decidirse según el estado de cosas existente en el momento en que se dedujo la petición. Toda concesión ha de otorgarse teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos (artículo 57.2 LA), lo que supone la necesidad de atenerse a unas previsiones sujetas a alteraciones imponderables. Por ello el título concesional no garantiza la disponibilidad de los caudales concedidos (artículo 57.2 "in fine" LA) y las concesiones pueden ser revisadas cuando de forma comprobada se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento (artículo 63.1 a) LA). Si esto es así respecto a concesiones ya otorgadas tanto mas habrá de atenderse a los supuestos de hecho condicionantes de la concesión respecto a las peticiones de aprovechamiento aun no resueltas por la Administración . En el supuesto de autos no se produjo la aplicación retroactiva de una norma (Plan Hidrológico de Cuenca), porque la concesión estaba solicitada pero no otorgada, y la Administración está sometida a la legalidad vigente en cada momento. Si cuando se resuelve la solicitud de concesión la norma aplicable es, entre otras, el Plan Hidrológico de Cuenca, este se debe aplicar. Además de que aunque la concesión ya se hubiera obtenido, esta sería susceptible de ser revisada para su adecuación al Plan (art. 65.1c ) Texto Refundido LA). Razonamiento que también justifica que la resolución denegatoria por incompatibilidad se base en un precepto de las normas propuestas del Plan Hidrológico, el art. 65 , que quedó incorporado como art. 37 al Plan vigente cuando se resolvió".
[...] "En cuanto al fondo. La Confederación Hidrográfica del Guadalquivir denegó la concesión basándose en los informes técnicos elaborados al efecto. Para resolver el recurso de reposición, al que la recurrente acompañó un informe complementario, se emitió nuevo informe por la Oficina de Planificación Hidrológica, el 13 de marzo de 2003, también desfavorable, por la incompatibilidad con el Plan Hidrológico. Existe una justificación a la denegación de la concesión que se sustente sobre circunstancias objetivas acreditadas por informes técnicos (que necesariamente prevalecen sobre los informes de parte, elaborados para sustentar sus alegaciones, pero que por su mera contraposición con los de la Administración no desvirtúan a éstos, por su mayor objetividad). La conclusión que imponen las circunstancias técnicas es la denegación de la concesión con objeto de preservar el recurso. En este sentido la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( STS 6-6-03 ) ha declarado: "Finalmente, se invoca la doctrina sentada en las sentencias de esta Sala de 5 de diciembre y 17 de septiembre de 1990 , que hablan de que la discrecionalidad de la Administración al otorgar concesiones de aguas no supone arbitrariedad, sino que debe basarse en informes razonables. La Sala de instancia no contradice esta doctrina puesto que precisamente el acuerdo que da lugar a este proceso se basa en un informe técnico que justifica la decisión adoptada." El acto impugnado se ajusta a derecho; es una decisión motivada y adoptada teniendo en cuenta el interés público, no sólo los intereses particulares de la solicitante que, para su satisfacción en esta materia, deben ser compatibles con el interés general. Deben por tanto rechazarse los motivos de impugnación y desestimarse el recurso
.
TERCERO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 20 de abril de 2.007 , con la siguiente parte dispositiva:
FALLAMOS : Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra las Resoluciones citadas en el Fundamento de Derecho Primero. No se efectúa expresa imposición de costas en este recurso
.
CUARTO .- La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
QUINTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador de los Tribunales don Armando García de la Calle, en nombre de doña Verónica .; presentó escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite en Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 3 de Diciembre de 2.007, que ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escrito de oposición la parte recurrida.
SEXTO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 5 de octubre de 2011, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala
PRIMERO .- Se articulan cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del párrafo d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA), contra la Sentencia de la Sala de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente contra las resoluciones que le deniegan una concesión de aguas públicas para riego de 104, 91 hectáreas en la DIRECCION000 " sita en el término municipal de Fuente Palmera (Córdoba).
Los cuatro motivos de casación invocan formalmente infracción del artículo 9.3 de la Constitución (en adelante CE ), y lo ponen en relación con los artículos 14 y 24 de la Norma Fundamental, sin concretar ni justificar en qué medida se habrían infringido principios tan esenciales como los de legalidad o de seguridad jurídica por la sentencia recurrida. Así lo pone de manifiesto el contrarrecurso del Abogado del Estado, que sostiene que la impugnación tiene una motivación deficiente. Esa circunstancia, cierta, justifica que nuestra respuesta a los motivos formulados sea escueta.
SEGUNDO .- En el primer motivo de casación se insiste en afirmar la inaplicabilidad a la solicitud de la recurrente -formulada a finales del año 1996- del Plan Hidrológico del Guadalquivir, que se aprobó por el Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio y cuyo contenido normativo se publicó por Orden Ministerial de 13 de agosto de 1999 (BOE de 27 de agosto ).
Estas circunstancias supondrían, según el motivo, la aplicación retroactiva de las normas (contraria al artículo 9.3 CE ) y una infracción de los principios de legalidad y de seguridad jurídica, que concreta en el artículo 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC).
La resolución denegatoria es de 4 de diciembre de 2001, por lo que las normas aplicadas habían sido publicadas formalmente y estaban en vigor en el momento en que se deniega la concesión. En esas circunstancias el motivo debe ser desestimado por inconsistencia. No se critica la respuesta que ha dado la Sala de Sevilla a esta misma queja ni se menciona, siquiera, la sentencia de esta Sala de 6 de junio de 2003 (Casación 6377/1997 ), pese a que resuelve la cuestión planteada y que se ha transcrito literalmente en la sentencia recurrida.
No cabe invocar un derecho subjetivo previo al otorgamiento de una concesión de uso privativo de aguas para riegos. El otorgamiento de una concesión demanial de aguas concede a quien la obtiene el derecho a un uso privativo del agua según los artículos 52 y 59 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (en adelante LA) vinculado al interés público, que es distinto de los usos comunes de cualquier ciudadano (artículo 50 LA). Sin embargo, antes de obtener la concesión el solicitante no goza de derecho alguno a su otorgamiento, sino un mero interés legítimo individualizado a que se resuelva su petición por la Administración en un correcto ejercicio de su discrecionalidad y atendiendo al interés público. Por ello carece de consistencia postular la aplicación a estas solicitudes de la prohibición de retroactividad del artículo 9.3 CE . Las concesiones deben otorgarse conforme a la normativa vigente en el momento en que se resuelve y según las previsiones de los planes hidrológicos (artículo 59.4 LA).
El motivo debe ser desestimado.
TERCERO .- El segundo motivo, por el citado cauce del art. 88.1 d) LRJCA , aduce que la sentencia es incongruente lo que supondría una infracción del artículo 9.3 CE en relación con el artículo 67 LRJCA .
La incongruencia por omisión de pronunciamiento se debe formular en todo caso al amparo del supuesto c) del artículo 88.1. LRJCA , lo que va determinar el decaimiento del motivo.
En cualquier caso la queja -que consiste en que las normas de la Orden Ministerial de 13 de agosto de 1999 tienen 39 artículos por lo que era imposible denegar la concesión por aplicación del artículo 65 - tiene fácil respuesta al señalar que el precepto aplicado fue incorporado a las normas como el artículo 37 . Así lo aclara también la sentencia recurrida, transcrita en los antecedentes de esta resolución. lo que muestra que la misma tampoco adolece de incongruencia por omisión.
El motivo debe ser desestimado.
CUARTO .- En el tercer motivo, por idéntico cauce, se discute la valoración efectuada por el Tribunal de instancia de los informe técnicos realizados por la Administración de aguas sosteniendo que, al haberlos preferido a los de la parte, se ha vulnerado el principio de igualdad del artículo 14 CE y se le habría causado indefensión.
La jurisprudencia de esta Sala es unánime al admitir únicamente impugnaciones de la valoración de la prueba por el Tribunal de instancia en aquellos casos en que la Sala "a quo" ha infringido las normas legales o la jurisprudencia reguladoras de una prueba concreta y determinada o cuando ha efectuado una valoración ostensiblemente arbitraria, contraria a la lógica o a las reglas de la sana crítica [ Sentencias de 15 de marzo de 2011 (RC 1247/2007 ) de 3 de febrero de 2011 (RC 3009/2206 ) 10 de noviembre de 2010 (RC5095/2006 ), 24 de septiembre de 2009 (RC 5239/2006 ) ó 19 de junio de 2000 (RC 224/1994 ) entre otras muchas]. En el motivo que se examina no se ha denunciado la infracción de ningún precepto o norma legal en materia de apreciación de la prueba, que hipotéticamente se haya vulnerado, ni una valoración contraria a la razón. La sentencia pondera todas las pruebas existentes y no vulnera el principio de igualdad al dar mayor valor de persuasión a las que, a su juicio, lo merecen.
QUINTO .- En el cuarto motivo se insiste en que la Administración ha ido esgrimiendo distintos argumentos para desestimar la solicitud, lo que habría causado indefensión a la recurrente en el expediente administrativo. Se invoca el artículo 9.3 CE en relación con el artículo 24 CE .
Como replica el Abogado del Estado, la sentencia de instancia afirmó que: « la demandante no sólo instó el procedimiento sino que participó en él, conoció los motivos de las decisiones de la Administración, y no se le impidió defender sus posiciones, tanto en vía administrativa, como en vía jurisdiccional », lo que enerva la queja que se formula.
Conviene recordar (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 42/1989, de 16 de febrero , FJ 5) que las garantías del artículo 24 CE referidas a la tutela judicial efectiva, no pueden trasladarse sin más a lo actuado en vía administrativa, salvo que la resolución atacada tenga una naturaleza sancionadora equivalente materialmente a las actuaciones propiamente penales. En los demás casos, como el presente de una solicitud de una concesión de aguas, la defensa de los derechos e intereses legítimos en el procedimiento administrativo es cuestión que ha de resolverse por los órganos de este orden de la jurisdicción contencioso- administrativa en aplicación de las leyes. Así ha ocurrido en el presente caso por lo que la presunta indefensión de la recurrente en el expediente administrativo no ha quedado privada de la debida tutela jurisdiccional. Y debe ser destacado que la respuesta del Tribunal de instancia a esta cuestión no ha merecido una crítica consistente en casación, salvo la simple repetición de los argumentos y quejas que ya se esgrimieron en la instancia.
Debe decaer el motivo.
SEXTO .- Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 139.1 de la Ley de este orden jurisdiccional, con el límite (art. 139.3 LRJCA ) de 2.000 en cuanto a la minuta de honorarios del Abogado del Estado, atendida la complejidad del caso y los escritos de las partes.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de doña Verónica contra la sentencia dictada el 20 de abril de 2007 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso con el límite expresado en el último fundamento jurídico.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo
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