STS, 5 de Septiembre de 2011

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLAMOS:

1. - Inadmitir -por falta de legitimación activa- el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de la Comunidad Valenciana (...) contra la resolución del Ayuntamiento de Elche (Pleno), de 27 de noviembre de 2000, aprobando la relación de Puestos de Trabajo de Personal funcionario y laboral del Ayuntamiento de Elche, en cuanto aprobó los complementos de destino y específico de los puestos de trabajo de Ingeniero Industrial base, Ingeniero Industrial de Coordinación e Ingeniero Industrial de Gestión.

2. - No hacer expresa imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE LA COMUNIDAD VALENCIANA se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar el motivo en que lo apoyaba, se terminaba con este SUPLICO A LA SALA:

"(...). Estime el recurso de casación incoado. Case la sentencia impugnada. Y dicte nueva sentencia, acogiendo los pedimentos formulados en el suplico de la demanda".

El EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ELCHE, en el trámite que le fue conferido, se opuso al recurso pidiendo lo siguiente:

"(...), que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, tenga por opuesta a esta parte al recurso de casación presentado por la recurrente y, en atención a lo expuesto, declare la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa del recurrente.

Subsidiariamente a lo anterior, confirme en todos sus extremos el Acuerdo del Ayuntamiento de Elche, 27 de noviembre de 2000, por el que se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo, en lo referido a los complementos de destino y específico de los Ingenieros Industriales Municipales".

Conclusas las actuaciones se realizó un inicial señalamiento para votación y fallo, pero hubo que dejarlo sin efecto para reclamar el expediente administrativo por no obrar en las actuaciones.

Una vez recibido dicho expediente se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 20 de julio de 2011.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Son datos relevantes para decidir lo que se suscita en el actual recurso de casación los siguientes:

1. - El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Elche de 31 de mayo de 1999 aprobó inicialmente el Proyecto de Mejora de la Estructura Organizativa del Ayuntamiento de Elche -Relación de Puestos de Trabajo-, comprensivo de los siguientes documentos:

   - Estructura Organizativa del Ayuntamiento de Elche,

   - Funciones por Departamentos,

   - Enumeración de puestos tipo y descripción de las tareas asignadas a los mismos,

   - Factores y procedimiento de valoración de los puestos de trabajo,

   - Ponderación de los expresados factores de valoración,

   - Valoración de los Puestos Tipo en niveles y puntos,

   - Determinación de retribuciones de los Puestos Tipo,

   - Relación de Puestos de Trabajo del Personal Funcionario y Laboral del Ayuntamiento,

   - Documento de indemnizaciones,

   - Documento de adscripciones provisionales de los empleados municipales a los Puestos de Trabajo del documento de la Relación,

   - Acuerdos alcanzados entre representantes del Equipo Municipal y representantes sindicales de los Empleados municipales, en relación con el Proyecto, y

   - Anexos.

2. - Otro acuerdo del Pleno municipal de 27 de noviembre de 2000 resolvió las alegaciones presentadas por los interesados y aprobó la relación de puestos de trabajo, en la que figuraban, entre otros, los siguientes puestos de trabajo con estas determinaciones:

   Ingeniero Industrial Base; Unidad Sección Técnica Ingeniería; CD 22, CE 1.456.000

   Ingeniero Ind. de Coordinación; Unidad Sección Técnica Ingeniería; CD 24, CE 1.456.000

   Ingeniero Ind. De Gestión; Unidad Sección Técnica Ingeniería; CD 25, CE 1.456.000

3. - El proceso de instancia fue iniciado por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE LA COMUNIDAD VALENCIANA mediante recurso contencioso-administrativo dirigido contra el anterior acuerdo de 27 de noviembre de 2000.

   En la demanda se postularon con carácter principal estos pronunciamiento: la anulación de ese acuerdo en cuanto aprobó los complementos de destino (CD) y específico (CE) de los tres puestos mencionados; el reconocimiento de un CD con nivel 25 al puesto de Ingeniero Industrial Base, de un CD con nivel 27 al de Ingeniero Ind. de Coordinación y de un CD con nivel 28 al de Ingeniero Ind. de Gestión ; y el reconocimiento a los tres puestos de un CE de 2.200.000 .

   Subsidiariamente, para el supuesto de que no se reconocieran los complementos y de destino específico pretendidos, se reclamó la imposición a la Corporación municipal de una nueva valoración que acogiera las criticas efectuadas.

4. - La impugnación planteada en relación con el Complemento de Destino invocó principalmente que el artículo 3 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril [por el que se establece el Régimen de Retribuciones de los Funcionarios de la Administración Local], disponía que el nivel se asignará a cada puesto "atendiendo a criterios de especialización, responsabilidad, competencia y mando, así como a la complejidad territorial y funcional de los servicios en que esté situado el puesto".

   Sobre esa base normativa se argumentó que la asignación del nivel del CD exigía ponderar dos coordenadas, respectivamente referidas a esas notas predicables del puesto y a la complejidad del servicio; y que, si bien cabía reconocer un amplio margen de apreciación por tratarse de conceptos jurídicos indeterminados, la decisión administrativa podía combatirse eficazmente ponderando las inadecuación de los criterios valorativos, la aplicación incoherente de esos criterios o la diferenciación injustificada entre puestos de trabajo.

   Desde las premisas anteriores, la principal impugnación esgrimida era la falta de ponderación en los puestos litigiosos de esos conceptos jurídicos indeterminados que normativamente debían determinar el Complemento de destino, y a este respecto se decía que no constaba indicio alguno dirigido a valorar la complejidad territorial y funcional de los servicios y a valorar el ámbito de obrar objetivo, territorial y funcional de cada puesto.

   Se añadía que la valoración efectuada de los conceptos de especialización, responsabilidad y mando era inadecuada porque se había realizado en clave de complemento específico.

   Y se concluía que la asignación de un Nivel de CD sin observar la específica motivación exigida por la norma aplicable debía equipararse a cuantifiación sin motivación, lo que debía conllevar la nulidad del acuerdo municipal impugnado de conformidad con lo establecido en el artículo 54.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común.

5. - La impugnación deducida respecto del Complemento Específico arrancaba de lo dispuesto en el artículo 4 del mencionado Real Decreto 861/1986 sobre que este concepto retributivo "está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad".

   A continuación se argumentaba también sobre el amplio margen que esa regulación concedía a la Administración y sobre que esto último no impedía desvirtuar las valoraciones si se constataba que no se habían contemplado todos los "vectores" incluidos en la norma, su indebida aplicación o la diferencia injustificada con otros puestos.

   Con esos presupuestos se dirigían estos reproches a la determinación sobre el Complemento específico: (a) No se había ponderado la incompatibilidad legal en los mismos términos que lo había sido para la Policía Local, pese que aquí también era de aplicar por aplicación de lo establecido en el artículo 16.1 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre ; (b) en el concepto "dificultad técnica" se habían ponderado los dos elementos de actualización de conocimientos y esfuerzo intelectual en un nivel 4, cuando debían haberlo sido en un nivel 5.5 por ser la Ingeniería Industrial una profesión generalista que engloba una diversidad de materias cuya transformación es notoria; y (c) el concepto "responsabilidad profesional" tenía asignado un nivel 4 que no merecía ser confirmado, por existir la posibilidad de una responsabilidad civil cuantiosa en la actuación profesional y tener reconocido un amplio margen de autonomía y libertad de acción que favorecían la producción de esa responsabilidad.

   Y se finalizaba con una comparación con los Ingenieros Técnicos Industriales y combatiendo que también ellos hubiesen sido calificados con el nivel 4 en esos conceptos de "dificultad técnica" y "responsabilidad profesional" .

6. - La sentencia que se recurre en esta casación inadmitió el recurso jurisdiccional del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE LA COMUNIDAD VALENCIANA por apreciar en esta corporación falta de legitimación activa que frente a ella había excepcionado el Ayuntamiento.

El recurso de casación ha sido interpuesto también por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE LA COMUNIDAD VALENCIANA y, al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional (LJCA), denuncia la infracción del artículo 24.1 de la Constitución, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, que se habría producido por la denegación de la legitimación activa que llevó a cabo la sentencia recurrida.

Y para apoyar tal denuncia se invoca la doctrina contenida en la sentencia de 23 de marzo de 2004 del Tribunal Constitucional (TC ) y en la sentencia de 23 de octubre de 2000 de este Tribunal Supremo .

El reproche ya debe decirse que es fundado, pues la legitimación sostenida por el Colegio recurrente se ve claramente apoyada por esta declaración de esa STC 45/2004, de 23 de marzo de 2004 .

"(...) De los preceptos transcritos se deriva que, entre de las funciones propias de los colegios profesionales, se encuentran la representación y defensa de la profesión, función diferenciada de la defensa de los intereses profesionales de los colegiados. Y así, a la defensa de los intereses de los profesionales colegiados, pueden concurrir tanto los colegios profesionales, como los propios colegiados, cuando resulten individualmente afectados, y otras personas jurídicas, tales como sindicatos y asociaciones profesionales; por el contrario, cuando se trata de la representación y defensa de la profesión misma, esto es, del interés general o colectivo de la profesión, esa función representativa y de defensa, ante los poderes públicos, se ejerce por los colegios profesionales, bajo la nota de exclusividad o monopolio (art. 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , de colegios profesionales).

Desde esta perspectiva, la defensa del ámbito competencial de la profesión, constituye una manifestación genuina de la defensa de los intereses profesionales. Cuando la Sentencia impugnada construye la noción de profesión, a los efectos de su representación y defensa ante los poderes públicos por los colegios profesionales, ciñéndola a su dimensión privada o de libre ejercicio, está introduciendo una restricción no justificada desde la perspectiva constitucional. Y, por ello, la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, fundada en la falta de legitimación activa del colegio profesional demandante, se revela desfavorable para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva".

Lo anterior impone anular la sentencia recurrida y que este Tribunal Supremo enjuicie y resuelva directamente la controversia de fondo que fue planteada en el proceso de instancia [artículo 96.2.d) LJCA ].

Para ello lo primero que debe hacerse es tomar en consideración el expediente donde fue aprobada la Relación de Puestos de Trabajo aquí cuestionada y comprobar que la decisión final se apoyó en todos esos documentos que han sido relacionados en al apartado 1 del fundamento primero de esta sentencia; y constatar también que en esos documentos aparece lo siguiente:

1. Figuran en un primer bloque los documentos relativos a la estructura organizativa del Ayuntamiento y a las funciones de los Departamentos.

   En el primero se comprueba la estructura principal del Ayuntamiento, constituida por la Intervención, la Tesorería, la Secretaría General y las distintas Áreas y el Gabinete de la Alcaldía, como también los Servicios, Secciones y Departamentos que engloban esos elementos estructurales primarios; y esa estructura inicial se ve acompañada de un organigrama de cada uno de los elementos principales que incluye o enumera el desglose final hasta el último eslabón organizativo.

   Y en el segundo (sobre funciones por Departamentos) se constatan todas las actuaciones o funciones administrativas de cada uno de los elementos de esa estructura principal.

2. Otro bloque de documentos son los relativos a la enumeración de los puestos tipos existentes dentro de esa estructura del Ayuntamiento que acaba de mencionarse y a la descripción de las tareas que a cada uno corresponde.

3. Un importante documento de ese expediente es el referido a los Factores y Procedimiento de Valoración, que, por un lado, incluye cuatro factores principales que, a su vez, engloban cada uno de ellos otros tantos subfactores; y por otro, comprende, así mismo, una definición de los subfactores y de los distintos niveles que en ellos se distinguen.

   Y otro documento igualmente relevante es el referido a la ponderación de factores de valoración, en el que aparece el peso porcentual de cada factor, el peso de los subfactores y el alcance de cada uno de los niveles.

4. Un documento especialmente significativo es el relativo a la valoración por puestos tipos, que consigna en cada uno de estos los niveles reconocidos a los subfactores y la puntuación total asignada.

   Y es también un importante documento el que relaciona los puestos de trabajo y expresa, respecto de cada uno de ellos, entre otros extremos, estos la unidad organizativa en la que se halla encuadrado y su nivel de complemento de destino.

El análisis documental que acaba de hacerse determina que la respuesta que merece ese litigio sea la desestimación de las pretensiones que fueron deducidas por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, y así ha de ser porque no es de compartir el principal argumento utilizado por la demanda para su impugnación consistente en la falta de ponderación o indebida aplicación de los conceptos o elementos normativamente establecidos para asignar los Complementos de Destino y Específico en los artículos 3 y 4 del Real Decreto 861/1986 , ni tampoco puede acogerse la falta de motivación que ha sido denunciada.

Debe decirse, en apoyo de la conclusión que acaba de avanzarse, que esos documentos anteriores ponen de manifiesto, respecto de cada uno de los puestos litigiosos, todos estos datos: sus funciones reales, su encuadramiento orgánico y la importancia de la unidad administrativa de la que forman parte; y ha de destacarse que todos estos datos son claramente reconducibles a esos conceptos o elementos que en términos abstractos se definen en esos mencionados artículos del RD 861/1986 por lo siguiente: (a) dibujan con nitidez el cometido de esos puestos de trabajo; y (b) exteriorizan así mismo los rasgos que presentan en cuanto a competencia, especialidad, responsabilidad y mando, y también en lo concerniente a complejidad territorial y funcional (lo que se comprueba por el lugar que ocupan en el árbol organizativo del Ayuntamiento tanto los puestos como la unidad administrativa en la que directamente figuran encuadrados).

Ha de subrayarse también que la prueba pericial que fue practicada en la instancia no es eficaz para descalificar la actuación municipal que es objeto de impugnación; y no lo es porque no está debidamente motivada, pues expresa un abstracto juicio de valor que no se apoya en un análisis o detallado de los distintos elementos de información que en el expediente aparecen sobre cada puesto litigioso.

La comparación con los puestos del Cuerpo de Policía Local tampoco es válida para derivar la discriminación que pretende sostenerse, pues la gran diferencia existente entre los cometidos y características de los puestos litigiosos y los que corresponden a dicho Cuerpo descarta que la desigualdad de trato existente entre unos y otros en cuanto a la valoración de la incompatibilidad carezca de una justificación objetiva.

Por último, es igualmente infundada la impugnación que se dirige contra la equiparación del Ingeniero Industrial con el Ingeniero Técnico Industrial en lo referente a la ponderación y valoración, a los efectos del complemento específico, de los elementos referidos a la "actualización de conocimientos" , "esfuerzo intelectual" y "responsabilidad profesional" .

Lo primero que ha de decirse a este respecto es que en el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función Pública, el diferente rango académico de la titulación exigida para el acceso a la función pública tenía su normal repercusión en el diferente grupo funcionarial que a los efectos de las retribuciones básicas queda encuadrada cada titulación, pero de ello no se derivaba que necesariamente hubiese de establecerse la misma diferencia en la valoración económica de las condiciones determinantes del complemento específico, ya que estas últimas se rigen por pautas diferentes.

Lo segundo a destacar es que la valoración de esos elementos "actualización de conocimientos" , "esfuerzo intelectual" y "responsabilidad profesional" encarna un juicio de discrecionalidad técnica que, por el margen de apreciación que le es inherente, no puede ser invalidado desde la mera discrepancia.

Y lo tercero a subrayar es que las razones apuntadas en la demanda no evidencian una necesaria arbitrariedad en la solución seguida por el Ayuntamiento por lo siguiente: la actualización, el esfuerzo intelectual y la responsabilidad civil ha de ser referido al cometido funcionarial en cada puesto de trabajo y no al ámbito genérico de cada titulación y, situados en esta perspectiva, puede ocurrir que las diferencias que puedan darse entre los puestos servidos por funcionarios con titulaciones de diferente nivel académico no alcancen entidad bastante para dar a los elementos aquí polémicos un distinto trato económico.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar al recurso de casación de casación de del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE LA COMUNIDAD VALENCIANA y, como consecuencia de ello, anular la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia.

En cuanto a costas procesales, no concurren las razones previstas en el artículo 139.1 de la LJCA para hacer una especial imposición de las correspondientes al proceso de instancia.

Y de conformidad con lo establecido en el apartado 2 de ese mismo precepto procesal, cada parte abonará las suyas en las que correspondan al recurso de casación.