STS, 8 de Julio de 2011

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 18 de octubre de 2007, en su Recurso Contencioso-administrativo número 1358/05 , por medio de la cual se desestimó el recurso, confirmando el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Denia de 30 de junio 2005, por el que se rechazó la propuesta de Homologación Modificativa y el Plan de Reforma Interior "Rotes-Montgó" que se contenían en la Alternativa Técnica de Programa para el desarrollo de la Actuación Integrada de las Unidades de Ejecución 1 y 2 del citado Plan de Reforma Interior "Rotes-Montgó".

SEGUNDO .- Contra esa sentencia la entidad " PROMINVER S.A. " ha interpuesto Recurso de Casación, habiéndose admitido, según el Auto de fecha 12 de febrero de 2009, únicamente respecto del motivo formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA , referido a la falta de motivación de la sentencia de instancia, en el que la parte recurrente reprocha a la sentencia las siguientes infracciones que agrupa en dos submotivos:

1. ) No considerar el Tribunal a quo la fuerza probatoria de los documentos públicos.

   Alega la recurrente que, al motivar la sentencia la desestimación del recurso en la circunstancia de que el suelo incluido en la Alternativa Técnica resultaba afectado por el Plan de Ordenación de los Recurso Naturales (PORN) del Montgó ---lo que tenía el efecto de reclasificar el suelo urbano a no urbanizable protegido---, el Tribunal a quo no tuvo en cuenta que el ámbito del Plan de Reforma Interior incluido en la Alternativa Técnica se ajustaba a la delimitación y clasificación de suelo urbano contenida en el Plan General del 2000 y que no resultaba afectado por la delimitación contenida en el PORN; documentación que formaba parte del expediente administrativo y que debió merecer para el Tribunal a quo la consideración de documento público, con los efectos probatorios previstos en el articulo 319 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ).

2. ) Infracción de las reglas de la sana crítica y valoración arbitraria de la prueba.

   Alega que el Tribunal a quo ignora el contenido del Plan de Reforma Interior, que forma parte del expediente administrativo remitido a la Sala, acreditativo de la no afección al PORN del Montgó, dando por veraz, sin prueba acreditativa alguna, como si se tratara de un dogma, la afirmación contenida en el informe emitido por los Servicios Técnicos municipales que señalaba que una parte de los terrenos sí estaban incluidos en el PORN; inclusión que no se acreditó y que es errónea, siendo así que en el expediente administrativo también existía otra informe, suscrito por el Arquitecto Municipal, en sentido distinto y por ello favorable a la aprobación del Plan de Reforma Interior, informe que el Tribunal a quo no ha considerado, incurriendo en arbitrariedad al valorar los hechos deducidos de los documentos públicos y con ello vulneración del derecho a la tutela judicial prevista en el articulo 24 de la Constitución.

   TERCERO .- La sentencia de instancia se fundamenta para desestimar el recurso, en lo que aquí interesa, en las siguientes argumentaciones:

1. En el Fundamento de Derecho Segundo recoge los antecedentes del acto recurrido, que refiere a que con fecha 21 de diciembre de 2004 se presentó Alternativa Técnica de Programa para el desarrollo de la Actuación Integrada de las Unidades de Ejecución 1 y 2 del Plan de Reforma Interior "Rotes-Montgó" y que en su tramitación los promotores de la Alternativa se acogieron al procedimiento simplificado previsto en el artículo 48 de la Ley 6/1994, 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística en la Comunidad Valenciana (LRAU ).

2. La alegada falta de motivación del acto recurrido, infringiendo, con ello, los artículos 47.4 de la LRAU , según el cual la desestimación de las iniciativas de Programas de Actuación Integrada debe estar razonada, y, por otra parte, el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), sobre motivación de los actos administrativos, es rechazada porque " La desestimación de la programación de que se trata se motiva en los Informes emitidos por el Arquitecto Municipal y por el Técnico de Medio Ambiente de la Gerencia Municipal de Medio Ambiente que se incorporan a la propia resolución, no cabe, por tanto, entender infringidos los arts. 47.4 de la LRAU y 54 de la Ley 30/1992 , ya que la decisión administrativa impugnada se justifica, precisamente, en dichos informes y, por ello, no es nula por defecto de motivación ".

3. Respecto de la suficiencia de la motivación del acto impugnado, la sentencia, tras indicar que Plan General de Ordenación Urbana de 2000, en cuyo desarrollo se redactó la Alternativa Técnica, fue anulado por Sentencia de esta Sala de 7 de julio de 2003 , señala que, aunque las Unidades de Ejecución 1 y 2 del suelo urbano que comprende la Alternativa Técnica estuvieran delimitadas y clasificadas en el Plan anulado, " tal clasificación como suelo urbano, no coincide, según el citado informe del Técnico de Medio Ambiente, con los límites establecidos por el Decreto 180/2002, de 5 de noviembre, del Gobierno Valenciano , por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Montgó ", a lo que añade las consecuencias y efectos previstos en el artículo 7 del Decreto 180/2002 de aprobación del PORN, referidos a (1 ) la obligatoriedad y ejecutividad de sus determinaciones en lo que afecta a la protección, conservación y mejora de la flora, fauna, ecosistemas, el paisaje y los recursos naturales y culturales presentes el ámbito del mismo, " vinculando en forma directa tanto a la administración como a los particulares" ; (2) la prevalencia de la ordenación de los recursos naturales sobre la planificación territorial, ya que " el contenido normativo del PORN prevalecerá sobre cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial y física que afecten al ámbito del Plan, siendo sus previsiones de carácter vinculante para cualesquiera otras actuaciones, planes o programas que afecten a la conservación, protección o mejora de la flora, la fauna, los ecosistemas, el paisaje o los recursos naturales, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana "; y (3) además de la vinculación directa y prevalencia del PORN sobre la planificación urbanística, la obligatoriedad de adaptación de "Las previsiones contenidas en los planeamientos urbanísticos de los municipios de que se vean afectadas por medidas de protección del presente PORN y sean incompatibles con las mismas, deberán ser modificadas y adecuadas al mismo, al menos, en la siguiente revisión u homologación global del documento de planeamiento de que se trate".

   Por todo ello, en atención a tales efectos normativos, la Sala concluye, en lo que constituye su razón de decidir para desestimar el recurso y confirmar el acto impugnado, señalando que " Hay que entender, por tanto, que la clasificación como suelo urbano contenida en el Plan del año 2000, se ha modificado, en la parte del suelo incluida en el ámbito del PORN, afectando, por ello, la Alternativa, de que se trata, a suelo no urbanizable, ya que no cabe amparar la actuación en la sola determinación del Plan General afectado por el PORN y, además, anulado por Sentencia anterior a su presentación."

4. Estando pues motivado el acto administrativo en la afección de parte del suelo por el PORN, con las consecuencias legales indicadas, la Sala de instancia examina los informes municipales emitidos por el Arquitecto Municipal y por el Técnico de Medio Ambiente así como la valoración que le merece el contenido de tales informes, en particular el hecho de que en el primero de tales informes el Arquitecto Municipal indicara que el ámbito territorial coincide con el señalado en el Plan General, adecuación que el Tribunal a quo considera insuficiente dado el superior rango jerárquico del PORN sobre el Plan General, dando prevalencia al emitido por el Técnico de Medio Ambiente que manifestaba la inclusión de parte de los terrenos en el PORN ---aspecto éste sobre el que el que el informe del Arquitecto Municipal no se pronuncia--- porque " Frente al citado Informe Técnico nada añade ni modifica el emitido por el Arquitecto Municipal porque parte de un presupuesto inequívoco, a saber: La clasificación del suelo en el Plan del 2000; sin extenderse, en sentido alguno, a los límites reales del suelo urbano a la vista de la delimitación contenida en el referido Decreto, partiendo, por tanto, de las determinaciones del propio Plan anterior, como es obvio, a la aprobación del PORN. No es decisivo, sobre el particular, la alegación relativa a que la clasificación del suelo urbano es la real porque así se clasificó en el Plan del 2000 sin que haya probado, frente a la apreciación del técnico municipal, que el mismo se halla situado fuera del ámbito del citado PORN. Omisión que, lógicamente, no permite desvirtuar la apreciación técnica que, entre otras, motiva el rechazo de la Alternativa presentada y que, además de servir de motivación suficiente al Acuerdo recurrido, hace innecesario el análisis de los otros defectos considerados y apreciados por la Administración para fundamentar su decisión" .

5. Finalmente, teniendo en cuenta que la cuestión planteada era eminentemente fáctica ---la inclusión o no de los terrenos en el PORN--- la sentencia aborda el resultado de la prueba de tal hecho, reseñando que el demandante, además de no solicitar el recibimiento a prueba, se opuso " al recurso de Súplica interpuesto por una de las partes codemandadas contra el Auto denegatorio del mismo, cuando, como se ha expresado, uno de los motivos del rechazo de la Alternativa presentada, fue, precisamente, la reclasificación de parte del suelo afectado por efecto de la aprobación del PORN al quedar incluido en su ámbito, pese a lo cual, expresa e inequívocamente consignado en el Acuerdo recurrido, amparándose, como se ha dicho, en la delimitación de las unidades de ejecución 1 y 2 de suelo urbano contenida en el Plan del 2000, no se ha intentado, tan siquiera, probar, que la realidad del suelo afectado por el PRI sea distinta a la propia delimitada por el PORN ".

   CUARTO .- El recurso de casación no puede ser acogido.

   Empezando por el examen del submotivo primero, es inconsistente el argumento en base al cual se reprocha a la Sala de instancia la infracción de las normas sobre valoración de los medios de prueba, que concreta en la fuerza probatoria de los documentos públicos prevista en el artículo 319 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ) porque, a su entender, el Plan de Reforma Interior reflejaba que su delimitación se ajustaba al Plan General y tal Plan de Reforma Interior, al incorporarse al expediente administrativo, goza de la consideración de documento público con los efectos probatorios previstos en ese artículo.

   Sólo gozan de la consideración de documentos públicos los indicados en el artículo 317 de la LEC siendo los demás documentos de carácter privado, por el principio de exclusión (artículo 324 LEC ). La recurrente no especifica en cuál de las seis clases de documentos públicos previstas en ese artículo se incardina la documentación integrante de la Alternativa Técnica, no ofreciendo más argumento para defender su tesis que el hecho de su incorporación al expediente administrativo.

   Este argumento no es válido. Los proyectos técnicos redactados por los profesionales del urbanismo ---tanto los relativos al planeamiento, como es el caso del Plan de Reforma Interior y Homologación Modificativa, como los de gestión urbanística o de obras y disciplina, como era el Proyecto de Urbanización--- surgen como consecuencia del encargo realizado por un sujeto privado, tratándose, pues, de documentos de naturaleza privada, la cual se mantiene por más que deban preceptivamente incorporarse a un expediente administrativo para su aprobación, no tratándose, por tanto, de documentos públicos con los efectos que sugiere la parte recurrente.

   Tampoco tales proyectos ven transformada su naturaleza privada en pública por la protocolización notarial de la Alternativa Técnica presentada, que comprendía, según se indica en el oficio de presentación al Ayuntamiento de Denia, el Programa de Actuación Integrada, Plan de Reforma Interior de Mejora, Proyecto de Urbanización y Anexo de Homologación. Tal protocolización fue realizada por el promotor de la actuación al amparo del artículo 48 de la LRAU , precepto que regula el procedimiento simplificado en la tramitación de los Programa de Actuación Integrada, y caracterizado por legitimar a los particulares que formulen una Alternativa Técnica de programa y pretendan su ejecución a depositar una copia de la citada Alternativa Técnica ante el Ayuntamiento, acompañada, en su caso, de los proyectos de planeamiento y gestión urbanística que la complementen, protocolizando notarialmente tal Alternativa y sometiéndola a información pública por sus propios medios, mediante la publicación de anuncios y aviso al domicilio fiscal de quienes consten en el catastro como titulares de derechos afectados por la actuación propuesta.

   En concreto, este artículo, disponía: " Los particulares que formulen una alternativa técnica de programa y pretendan su ejecución, podrán obviar las actuaciones reguladas en el artículo 45 dando cumplimiento a lo siguiente:

   Depositarán una copia de la alternativa ante el Ayuntamiento, acompañada, en su caso, de los proyectos de planeamiento y gestión urbanística que la complementen.

   Protocolizarán la alternativa y los proyectos que la acompañen mediante acta, autorizada por Notario con competencia territorial en el municipio afectado.

   La expondrán al público con sus propios medios, publicando anuncios en la forma exigida para los edictos municipales por el artículo 46.3 , si bien, antes de ello, deberán remitir los avisos regulados en ese mismo precepto. Estos y aquéllos expresarán claramente: El objeto y características esenciales de su iniciativa; la notaría donde estén protocolizados los documentos que la comprenden; los datos que permitan identificar el ejemplar depositado ante el Ayuntamiento; la advertencia de que, dentro del plazo de veinte días contados desde la publicación del último anuncio, cualquier persona podrá comparecer en dicha notaría para obtener copia del acta a que se refiere el precedente apartado B) o solicitar que se le exhiba la misma. Asimismo se hará constar la posibilidad de consultar en el Ayuntamiento las actuaciones derivadas de la documentación depositada en éste y de presentar ante él, para su incorporación a las mismas, tanto las alegaciones como alternativas técnicas que pretendan competir con la expuesta al público, así como proposiciones jurídico-económicas para ejecutar cualquiera de las alternativas..".

   De esta regulación se desprende que la finalidad de la protocolización de los documentos que forman la Alternativa Técnica es simplemente ofrecer a los interesados, propietarios o no, un lugar adicional, además de las dependencias municipales, en que efectuar la consulta de tales documentos y poder presentar alegaciones y, en su caso, Alternativas en competencia, pero no convierte a tales documentos en documentos públicos administrativos, manteniendo su naturaleza de documentos privados, de carácter técnico, redactados por profesionales contratados por el aspirante a Agente Urbanizador, y cuya protocolización únicamente surte los efectos propios de la intervención notarial, sin dotar de mayor veracidad a la información contenida en los documentos que se protocolizan.

   QUINTO .- Tampoco puede merecer mejor suerte el submotivo segundo, en que alega valoración arbitraria de la prueba al no tener en cuenta que el Plan de Reforma Interior no resultaba afectado por el PORN, como así se indicaba en el contenido de ese Plan y en el informe del Arquitecto Municipal, y dar por veraz el contenido del informe del Técnico de Medio Ambiente municipal sin ninguna acreditación.

   Debemos partir de dos principios, de sobra mas que conocidos en este ámbito casacional:

   1. Que es reiterada la doctrina de esta Sala, a la que se refiere, entre otras muchas la STS de 30 de octubre de 2007 , según la cual "la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por el este Tribunal de casación" . Y, como consecuencia de ello, que,

   2. Sólo en muy limitados casos, declarados por la jurisprudencia, pueden plantearse en casación, para su revisión por el Tribunal ad quem , supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba, la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba, ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o de las reglas que disciplinan la carga de la prueba o la formulación de presunciones; o, finalmente, se alegue que el resultado de ésta es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad.

   Pues bien, en el supuesto de autos, y en concreto, en la valoración de la Sala de instancia no apreciamos indefensión, arbitrariedad o utilización de criterios erróneos, y ello nos obliga a la desestimación del motivo, pues cuando la recurrente reprocha a la Sala de instancia incurrir en "infracción de las reglas de la sana crítica, más cuando la apreciación de la prueba se ha realizado de forma arbitraria" en realidad, de lo que está discrepando es de las conclusiones probatorias alcanzadas en la citada sentencia en relación con la inclusión de parte de los terrenos ordenados por el Plan de Reforma Interior en el ámbito de protección del PORN y que, como consecuencia de ello, resultaban reclasificados como suelo no urbanizable, lo que imposibilitaba su aprobación, pero, si bien se observa, no cita como infringido ---en dicho proceso de valoración probatoria--- ningún precepto legal concreto, más allá de la invocación, meramente retórica, del artículo 24 de la Constitución en su vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva.

   Por lo demás, la Sala para confirmar la adecuación a derecho del acuerdo que denegó la aprobación del PAI presentado, parte de los siguientes hechos y del siguiente razonamiento:

1. El Plan General de Ordenación Urbana a cuyo amparo se presentó el PAI era el del año 2000, y tal Plan fue anulado por sentencia de la propia Sala de instancia.

2. El Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural del Montgó se aprobó por Decreto de la Generalidad Valenciana 180/2002 .

3. El PORN modifica la delimitación del suelo urbano contenida en el PGOU de 2000, lo que se indica y pone de manifiesto en el informe emitido por el Técnico de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Denia, y que, como consecuencia de ello, parte del suelo urbano incluido en el PGOU se reclasifica por obra del PORN como suelo no urbanizable.

4. Que las conclusiones de este informe no pueden resultar modificadas por el informe del Arquitecto Municipal, ya que este informe se refiere solamente a la clasificación del suelo prevista en el PGOU de 2000, lo que no resulta válido al deberse tener en cuenta la incidencia en tal clasificación introducida por el PORN.

5. Que el principio de prevalencia, eficacia directa y obligatoriedad del PORN en relación con las determinaciones del PGOU, impedían la aprobación del Plan de Reforma Interior.

6. Que la parte demandante no propuso medio de prueba tendente a demostrar la no afección del suelo por el PORN, y se opuso al recibimiento a prueba del proceso.

   Este es el proceso argumental llevado a cabo por la Sala de instancia y la valoración de los hechos que realiza, que no nos parece irracional o que incumpla norma valorativa alguna. El principio de presunción de validez de los actos administrativos (ex artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) en el aspecto ahora discutido de la afección al suelo urbano producida por el PORN, obligaba al Tribunal a quo como ahora a nosotros, ante la falta de prueba que lo desmintiera, a desestimar el recurso y declarar la conformidad a derecho del acto impugnado, pues frente a esta línea argumental y prueba de hechos, la recurrente no expone, en concreto, el porqué la Sala de instancia ha llevado a cabo la valoración probatoria que se dice realizada de un modo arbitrario o irrazonable, ni se señala que con la citada interpretación se haya conducido a resultados inverosímiles. Desde otro punto de vista, no se denuncia la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, o la realización de valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, o bien la comisión de errores de este tipo jurídico en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, pudieran transformarse en infracciones del Ordenamiento jurídico. Y, en fin, tampoco se nos proporcionan datos con los que, en su caso, poder proceder a integrar la relación de hechos efectuada por la Sala de instancia, supuesto en el que, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, resultaría posible tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla y que tuviere el carácter de relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia.

   Ante tal situación, estamos, pues, impedidos, en esta sede casacional de proceder a la revisión del tema probatorio que se nos formula, y que la propia recurrente no conecta con la existencia de indefensión alguna.

   SEXTO .- Por lo expuesto hemos de desestimar el presente recurso y, conforme a lo previsto en el artículo 139. 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas, no pudiendo superar la minuta del Abogado del Ayuntamiento de Denia la cantidad de 2.500 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. - Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al Recurso de Casación 6115/2007 interpuesto por la mercantil "PROMINVER S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Segunda, de fecha 18 de octubre de 2007, en su Recurso contencioso- administrativo 1358/2005 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.